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Jacques FOUQUES DUPARC

liOCTEtH EN DROIT

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LA

PROTECTION DES MINORITES

DE RACE, DE LANGUE
ET DE RELIGION

ÉTUDE DE DROIT DES GENS

Préface de M. A. de LAPRADELLE

PARIS
LIBRAIRIE DALLOZ

1 1, RUE SOUFFLOT
1922

LA

PROTECTION DES MIXOUITÉS

DE RACE
DE LANGUE ET DE RELKrlON

(ÉTUDE DE DKOIT DES GENS)

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B- C. U.

DIDLIOTECA FACULTÂTH

DE
DREPT DIN DUCUREÇTl

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Ex.

Nr..

Jacques FOUQUES DUPARC

DOCTEUR E!» IiROIT
LICENCIÉ KS LETTRES

LA

PROTECTION DES MINORITÉS

DE RAGE, DE LANGUE
ET DE RELIGION

ÉTUDE DE DROIT DES GENS

Préfack de m a. de LAPRADELLE

H. m

PARIS
LIBRAIRIE DALLOZ

1 1, RUE SOUFFLOT

1922

3

K)

1^

PRÉFACE

De tous les, problèmes poliiiquei^, issus de In Grande Guerre^
Un en est pas de pins grave que celui des minorités. Dans
une Europe nouvelle, constrvite sur le droit des peuples à
disposer d'eux-mêmes, les nations forme/ t, de leur vivante
substance, le princiq^e TTtême de V Etat. Mais des nécessités
d'ordres divers, écœiotniques ou stratégiques, ne permettent
pas toujours aux frontièy^es politiques de suivre, avec exac-
titude, celles des « nationalités », c'est-à-dire des groupes liés
par l'unité de la race, de la religion ou de la langue, ciment
naturel, sinon nécessaiy^e dv sentiment imanvme, base de. là
conscience politique commune. A ces fragments de naiionj
incorporés à l'Etat, qiCune autre nationalité, celle de la
majorité des habitants, soutient et domine, des droits doivent
être reconnus : droits tels que ces minorités nationales ne
soient, par l'arbitraire des majorités, jamais atteintes dans
aucun de leurs sentim,ents nationaux , en tant du moins qu'ils
gardent une formée sociale, sans cepe^idant qu'il soit jamais
permis à ces minorités de, initier, politiquement, les bases
de l'Etat, auquel, pour ne pas perdre leur territoire histo-
rique,elles ont dit, loyalement, accepter d'être incorporées.

De même qu'en 1189, la Déclaration des Droits de l'Homme
a limité les droits de la nation souveraine pjar ceux, im-
prescriptibles, de l'individu, les traités constitutifs des fron-
tières nouvelles de l'Europe n'ont, dans le Centre et l'Est,
sauf en ce qui concerne l'Allemagne, remanié nulle fron-
tière, par création d'Etat nouveau ou démembrement d'Etat
ancien, sans limiter les droits de souveraineté de l'Etat par
ceu.r des minoHtés de race, de langue ou de religion. En
droit interne, In soureraineté de la na/ion était, jusqu'à lors,
limitée par le droit individuel du citoyen. En droit interna-

II LA PROTECTION DES MINORITES

tional, elle est désormais limitée par le droit collectif des
nationalités. Mais, pas plus que le droit individuel du ci-
toyen ne saurait rnenacer, à l'intérieur, le Gouvernement^
d'anarchie , le droit co'lectif de la nation ne saurait mena-
cer, à l'eœtérieur, VElat. de 7mine.

Pour tnaintenir l'équilibre entre ces droits., un contrôle
est nécessaire. La Société des Nations permet aux minorités
de trouver, dans le Conseil de la Société des Nations, un
protectem\et . dans la Cour permanente de justice internatio-
nale, un juge. Ainsi, comme le corollaire et le couronne-
ment d'un principe qui, découlant du droit des peuples à
disposer d'eux-mêmes, le tempère en vue de créer des Etats
Viables, apparait, au-dessus des Etats, la Société des Na-
tiojis.

Qu'est-ce à dire, sinon que le problème de la Protection
des Minorités est un problème essentiellement neuf, et, dès
lors, un sujet d'étude inexploré ?

* *

Le grand mérite de V ouvrage de M. J. Fouqiies Duparc
qui, pour la première fois, en tente l'examen d'ensemble,
c'est que, tout pénétré du sentiment de la continuité de la
vie, son a ideur s'attache aux origines, dans le pjassé, de ce
p)roblème des Minorités Nationales qui ne prend toute son
ampleur que dans le présent, et ne trouvera, sans doute, la,
plénitude de ses solutions que dans l'avenir. De la protec-
tion des minorités religieuses, seule connue de l'ancie>i droit
public européen, du X VlPati XIX^ siècle, à celledes minorités
nationales qui forme un important chapitre du nouveau droit
public, issu des traités de 1919-1920, consécutifs à rétablis-
sement du Pacte de la Société des Nations, M. ./. Fouques
Duparc montre les pjrogrès accomplis, par le long effet d'une
évolution qui, d abord lente, brusquement s'accélère à la
suite de la. Grande (ruerre et finit en Révolution. Ce que,
dans un Etat plurinational , comme l Au triclte- Hongrie, le
Congrès socialiste de Brûnn tentait vainement d'obtenir par
le droit public interne, le droit public international, soudai-

PHKFACE tll

nement amplifié, le réalise. Limitée autrefois à la garantie
des droits religieux^ la protection des m,inorités, non plus
seulement confessionnelles, mais tiationales, s'étend mainte-
nant à celle des di^oits sociau.r, et notamment^ du droit //
la langue avec les multiples cmiséquences que, de l'Ecole au
Tribunal et même au Pnrleynent^ il entraîne. Dans le droit
des qens, une nouvelle personne juridique, la « minorité
nationale », est née.

A la genèse de l'idée nouvelle, le livre qui, le premier y
depuis 1920, s'attache à ce noble et délicat sujet, nous fait
pleinement assister.

A Prague, au moment même où l'auteur actievait d'tm-
primer son livre, une ardente bataille marquait, sur la ques-
tion des droits des îninorités, le Congrès des Associations
pour la Société des Nations. Et la grande salle de l'Hôtel
de Ville., qui, tant de foù, connut, sotis la domination autri-
chienne, de violents débats, parut, en un instant, tout en
flammée des mêmes passions qu'autrefois. A Genève, en sep-
temhre dernier, les minoiHtés faisaient déjà monter, près de
la Société des Nations, le tumulte de plaintes, à travei^s les-
quelles, trop souvent, passait le déceptiœi d'anciens oppres-
seurs, uiquiets de risquer dêtre opprimés à leur tour. Et
déjà, les Etats nouveaux, Tchéeo- Slovaquie, Pologne, dé-
clarent que le moment est venu d'aviser aux moyens à
prendre, pour éviter que, de la protection des mi^writés, les
ennem,is des Indépendances nouvelles ne se servent contre
celles-ci, comme d'une machine de guerre. Très sagem^it, la
troisième Assemblée de la Société des Nations, tout en recon-
naissant le droit fondamental des minorités à être protégées
contre toute oppression, a cru ?iécessaire d'insister sur le
devoir qui incombe aux personnes appartenant aux minorités
de race, de religion ou de langue de coopérer, en citoyens
loyauXy avec la nation à laquelle ils appartiennent main-
tenant. De Prague à Genève, le conflit éclate et s'apaise.
Mais il est trop grave pour ne pas reparaiti^e , de temps en

IV LA PROTECTION DES MINORITES

temps, en crises aiguës. Bien qu'il évolue vers la détente, i
n'en est pas moins de ceux qui demeureront longtem^ps ac
tiiels.

Le problème dont M. Fouques Duparc a, si judicieuse
ment, recherché les antécédents dans le passé, n'est don
pas de ceux que l'on puisse considérer comme définitivemen
résolu.' C'est, au contraire, un de cetix qui, dès maintenant
s inscrivent à Vordredujour de l'histoire comme une des plu
délicates questions du plus proche avenir. De nouvelles mono
graphies suivront, sans doitte, qui devront prendre ce pro
blême de pays en pays. A ces études, spécialisées, le bel essai
synthétique, de M. J. Fouques-Duparc ouvre la voie. Il es
de ceux qui, suivant le mot de nos vieux auteurs, rompen
la glace et fraient le chemin.

A. DE Lapradelle

(ienève, 23 septembre ; Prague, 26 septembre 1922.

LA

PKOi un [ON Di:s minokitks

DE HACE. HE LAAGUE ET DE RELIGIOiX
(ÉTUDE DE DROIT DES GENS)

INTRODUCTION

Une « clause » concernant la protection des minorités » se
trouve insérée dans les Traités de Paix signés avec quatre
des anciens Etats ennemis (Autriche. Hongrie, Bulgarie, Tur-
quie) et dans des accords particuliers passés avec six des
Etats Alliés (Pologne, Tchéco- Slovaquie, Roumanie, Yougo-
slavie. Grèce. Arménie).

Cette reconnaissance, par un Congrès mondial, de droits
appartenant « aux minorités de race, de langue ot de reli-
gion ». placés sous le contrôle de la Société des Nations
garantis par une procédure internationale, a été considérée
comme une des innovations les plus sensationnelles des
traités de 1919-1920... Le mot même de « minorité » est.
dans ce sens, un mot nouveau. Les dictionnaires ne parlent
pas de minorités nationales ou religieuses ; ils se contentent
de donner au mot « minorité » son sens arithmétique ; et,
s'ils vont plus loin, ils mentionnent les minorités politiques
qui, depuis près d'un demi siècle, intéressent l'opinion et
son! récemment entrées dans le droit positif... De la nou-
veauté du mot à la nouveauté de I idée, il n'y a qu'un pas.
qui est vite franchi... Les auteurs des Traités de Paix ont-ils
créé une idée neuve ?

J. Fouquea-Duparc 1

L.\ PROTECTION DES MINOUITES

I

« Il n'y a rien de nouveau sous le soleil », a dit l'auteur
de l'Ecclésiaste... Avant qu'elles eussent reçu un nom, les
minori-tés existaient déjà ; et les unes, les minorités reli-
gieuses, avaient leur histoire dans le droit international.

Dans les Temps Modernes, où le principe de l'unité de foi
dans l'Etat prévalut, fréquemment lorsqu'il se produisait une
cession de territoires, l'Etat cessionnaire garantissait dans le
Traité à l'Etat cédant «. le maintien et la protection de la
religion existante dans les territoires cédés ». C'était alors,
non seulement, pour les habitants, le droit de pratiquer
leur culte, c'était le respect de leurs écoles et de leur assis-
tance, parfois même de leur Etat Civil, la confusion existant
entre le culte et ces institutions... La première disposition
de cet ordre se trouve dans le traité d'Oliva, signé en 1660
entre, la Suède et la Pologne. Jusqu'en 1815, sept traités la
reproduisent (').

Eu 1815, des dispositions de cette nature se trouve en insé-
rées dans les protocoles du Congrès de Vienne. En 1878 le
traité de Berlin impose à la Turquie, et, comme condition de
leur reconnaissance, aux nouvaux Etats Balkaniques, des
principes d'une portée beaucoup plus générale : l'égalité de
tous les sujets, la liberté pour tous les cultes. Il ne s'agit
donc plus ici d'un simple accord contractuel entre deux Etats.
En adoptant ces clauses, tous les pays de Chrétienté, repré-
sentés au Congrès, leur ont donné une signification euro-
péenne. C'est ainsi que le principe d une protection interna-
tionale de certaines libertés chemine. Il apparaît nécessaire
à l'établissement d'une harmonie générale, qui seule peut
garantir la paix du monde ; — pour user du terme d'un des
auteurs qui ont le plus développé cette idée, certains droits
sont devenus « humains ».

Lorsque dans la suite, la Roumanie manque envers les Juifs

1. Traités d Oliva, de IVimègue, de R^swick, de Nystad, de Breslau, de
Versailles, de Frederick.shamm.

INTRODUCTION

aux engagements généraux souscrits à Berlin, les Puis-
sances ne se désintéressent pas de la question ; elles mon-
trent (ju'il ne leur a pas suffi de poser un principe, mais
qu'elles entendent en garantir l'exécution. Chaotiques sans
doute sont les mesures qu'elles prennent, car aucune orga-
nisation internalionale stable n'existe... Pour qu'une protec-
tion des libertés individuelles ou collectives soit assurée,
il faut un organe durable, indépendant de la souveraineté
des Etats.

II

Les minorités nationales n'ont point une histoire compa-
rable.

Si étrange que la chose puisse nous paraître, le principe
des nationalités dans sa forme territoriale a semblé à toute
une époque être un remède universel et souverain à tous
les problèmes nationaux : il a exercé une véritable fascina-
tion, peut-être, parce que n'ayant encore été appliqué qu'in-
complètement, il restait riche de promesses. Et, de fait, les
grandes questions qui se posaient à la fin du xix« siècle, celle
de Pologne, celle d'Alsace-Lorraine, celle des chrétiens des
Fialkans, ou des irrédentistes italiens, pouvaient trouver en
lui leur solution.

Néanmoins, l'on est étonné de lire chez M. Carnazza-.\raari
que, s'il y a encore des peuples opprimés, c'est parce que le
principe des nationalités n'a pas été appliqué au partage des
territoires. Il semble que, cette application une fois réalisée,
toutes les nations seront satisfaites, et l'Europe connaîtra la
paix. « Toute intervention, déclare M. Garnazza-Amari
deviendra impossible. » Il n'y aura plus « ces loups ravis-
seurs», que sont les grands Etats composés de nations ; les
petits Etats nationaux seront agrandis et fortifiés ; et l'Etat
no sera plus une simple unité juridique, il représentera une
unité morale.

Pourtant, de loin en loin, quelques voix s'élevèrent au
xiv siècle, pour montrer que le principe des nationalités avait
ses limites. « Il faudra donc, disait Thiers, soumettre à un tribu-

8 LA PROTECTION DES MINORITES

« nal de révision les nationalités de l'Europe !... Voyez quel
« chaos va devenir celte malheureuse Europe ! . . . El cette
« race allemande qui occupe cette partie de l'Orient qu'on
« appelle l'Autriche, qu'en faudra- t-il faire ? En donnant à la
« grande Allemagne, comme on l'appelle, les Allemands de
« l'Autriche, on leur donnera aussi quelques millions de
« Slaves ; car, en Bohême, il y a, sur cinq millions d'habi-
a tants, trois millions de Slaves; et, en donnant les Slaves à
« la Russie, on lui donneraquelques millions d'Allemands ('). »

*

Enfin à voir dans l'application territoriale du principe des
nationalités la solution de tous les problèmes nationaux, les
hommes du xix' siècle ne s intéressèrent guère à une protection
des minorités nationales « On parle souvent des droits natio-
ft naux, écrit Bluntschli ;c8pendantilestdifficiledetrouver une
« formule juridique qui corresponde au précepte moral... Le
(( principe des nationalités n'a encore d'importance capitaleque
« dans la politique, non dans le droit public ('). » Les mino-
rités nationales n'entrèrent pas dans le droit international,
parce qu'elles n'existaient pas d'une existence juridique.
« Sans Etat, point de nation » Ç), dit ailleurs le même auteur.
Et d'une façon plus positive encore, Lorimer affirmait : « Nous
« ne pouvons reconnaître les Slaves, les Celtes ou les Teu-
V tons, uniquement parce qu'ils sont des Slaves, des Celtes
« ou des Teutons : c'est seulement quand, sous l'influence de
« facteurs historiques et géographiques, ces groupes se sont
« cristallisés en corps politiques, qu'ils rentrent dans le cadre
« d'un traité de droit international {*}. »

Cependant, ces droits nationaux naissaient, grandissaient
se développaient, prenaient une expressionjuridique, faisaient
l'objet de projets et de discussions dans les pays, qui, par
leur nature, étaient appelés à les connaître, et à ouvrir la

I. Discours de Thiers au Corps'Législalif (t4 mars 1867).
3. Bluutschli. Théorie générale de l'Etal, p. 74.

3. BluDtscbli, Droilinlernational codifié.

4. Lorimer, Instilutns of law oj Nations, t. I, p. 100.

INTHODUCTION M

voie à une législation internationale : les pays composés de
nations, et plus parliculirrement, l'Autriche. Ces pays étaient
le préimage d'une Europe organisable. Parmi les multiples
ouvrages autrichiens, où il est traité d'une protection des
nationalités, il faut mentionner ceux des sociaux-démocrates,
(|ui envisagèrent le problème dans toute son ampleur, et ne
reculèrent pas devant les solutions les plus osées : Otto Bauer
et Karl Renner ('). Cette conception d'une autonomie natio-
nale au sein de l'Etat qui était la leur fut reprise par les
Israélites/en 1917 ('). Les conférences socialistes interna-
tionales de Stockholm et d'AMi>l('i(lara l'adoptèrent et l'insé-
rèrent dans leurs programmes comme la seule solution de la
question juive.

III

Les traités de paix de 1919-1920 dissocièrent les deux
grands Etats composés de nations, qui subsistaient en Europe :
l'Autriche et la Turquie. Dans l'ensemble, sinon dans le
détail — car souvent l'exécution trahit l'idée générale —
l'application du principe des nationalités, dans sa fornmic
territoriale, était acquise. Et cependant, dans tous les Etats
nationaux, ou représentés comme tel, subsistaient des mino-
rités nationales... Les Auteurs du Traité de Paix pouvaient-
ils s'en désintéresser ?

Les Etats vaincus, qui se voyaient enlever une partie de
leur territoire* se tournaient vers la Conférence, et lui
demandaient une protection pour « leurs frères qui leur
avaient été arrachés ». Ce sont les termes mêmes dont se
servit la délégation hongroise; ils élaboraient un premier
programme. Les Juifs, dont les aspirations nationales avaient
été réveillées au cours de la guerre par les principes posés

I. Ollo Bauer, die Nalionalildtenf rage und die So:ialdemokralie ; dir liedingunqen
l'fir nalionalen Assimilation ; Karl Renner, der Kampf dsr œsterreichlschen Natin-
nen um den Slaal ; die Nation als Hechtsidec : das Selbstbeslimmungsrecht der
Mationen .

a. Max Rosenfeld, die polnische Judenfrage.

10 LÀ PROTECTION DBS MINORITES

par le président Wilson, réclamaient l'autonomie dans les
pays de l'Europe Orientale où ils n'étaient pas la majorité.
I..es minorités étaient inquiètes, et cherchaient à faire entendre
leur voix.

Leurs inquiétudes n'étaient pas sans fondement. Les
nations qui entraient à la tribune du monde, après une
sujétion de plusieurs siècles, ou qui retrouvaient des terri-
toires séparés d'elles depuis longtemps, avaient des ressen-
timents profonds et redoutables... D'opprimés, les peuples
deviennent facilement oppresseurs, lorsqu'ils ont le pouvoir.
La liberté ne s'apprend qu'à une longue école, et les hommes
la conçoiA'ent difficilement pour les autres, quand ils ne l'ont
point eue pour eux .

* *

Les Etats alliés pensaient-ils aux minorités nationales
lorsqu'ils proclamaient le « droit des peuples à disposer
d'eux-mêmes » ? Il est probable qu'ils avaient surtout en vue
une répartition plus équitable des territoires .. Mais il est
des mots, qui ont leur histoire, et qui portent des consé-
quences lointaines , insoupçonnées de ceux qui les prononcent. . .
Celui-là était du nombre : les minorités se réclamèrent et se
réclament encore de ce principe : ont-elles ou n'ont-elles pas
le droit de le faire"? C'est une question passionnément débat-
tue dans la presse des nouveaux Etats de l'Europe Centrale
entre les représentants des deux groupes : nation majoritaire
et minorités...

Quoi qu'il en soit, à côté de ce principe général, il y avait
les déclarations plus précises faites par le président Wilson
dans son discours du 22 janvier 1917 : « 11 y a parmi le
« nations organisées une chose plus profonde même que
« l'égalité de droits. Aucune paix ne peut durer ou ne devrait
f( durer, gui ne reconnaît pas, ou n'accepte pas le principe
u que les gouvernements reçoivent tous leurs pouvoirs du
« consentement des peuples gouvernés... Je pose ce prin-
ce cipe, s'il m'est permis de citer cet exemple, que les hommes
« d'Etat de tout pays sont d'avis qu'il devrait y avoir une
« Pologne unifiée, et par cela même, qu'une sauvegarde

INTRODUCTION

11

« inviolnhle rie l'eris/enrcdu rul/eel du développemetit social
« et industriel devrait être garantie à tous les peuples qui ont
« vécu jusqu'ici sous la domination de gouvernements atta-
« chés à une foi et à des buts politiques en opposition aux leurs
« propres. »

C'était, semble-t-il, l'affirmation des droits des minorités
religieuses et nationales ; il ne restait plus qu'à étendre à
ces dernières le principe d'une protection internationale que
le xix^ siècle avait conçue et développée.

Aussi, pour rester fidèles aux principes qu'ils avaient pro-
clamés pendant la guerre. les auteurs des Traités ne se désin-
téressèrent pas du sort des minorités nationales. Une Com-
mission spéciale de la Conférence de la Paix dite « des
Nouveaux Etats » fut chargée de l'élaboration d'un projet qui
servit de base à la rédaction du texte définitif.

M. Benès retraçait dans les termes suivants devant le Par-
lement tchécoslovaque, l'historique des négociations qui pré-
cédèrent l'établissement du traité concernant son pays :

« La seconde fois qu'il s'agit des Allemands en Bohême,
« ce fut lorsque la question de la protection des minorités
« vint devant la Conférence, et lorsque cette protection dut
« être stipulée dans une sorte de traité... Je fus alors expres-
« sèment interrogé sur la façon dont nous voulions établir
(( une loi des. nationalités en Tchécoslovaquie, et quelles
« concessions nous voulions garantir, non seulement aux
« Allemands, mais à toutes nos minorités nationales.

« Il fut constaté : l'Etat tchécoslovaque est un Etat com-
« posé de nations, qui contient dix millions de Tchéco-Slo-
« vaques et un peu plus de trois millions d'autres nations
« minoritaires. Le territoire ruthènc a un caractère particii-
« lier, et doit faire l'objet d'un règlement à part. La délégation
« tchécoslovaque fut invitée h présenter un mémoire où
« serait indiquée la situation qu'auraient à l'avenir les mino-
« rites nationales. Elle fil à La Conférence de la Paix un
« exposé qui fut jugé extrêmement libéral. L'on constata qu'on

12 LA PROTECTION DES MINORITÉS

(' Qe pouvait exiger davantage, qu'au contraire le cadre du
«• programme des minorités qui serait imposé à tous les Etats
« issus des territoires de la monarchie austro-hongroise ne
a pourrait être qu'un programme minimum, et qu'en consé-
« qucnce quelques-unes des déclarations qui avaient été faites
« par la délégation tchécoslovaque ne pourraient être com-
« prises dans l'arrangement général relatif aux minorités.
't Gela prouve le point de vue équitable, auquel nous nous
« sommes placés, dans la question des minorités . . Dans la
« question juive également, la Conférence nous témoigna une
« confiance absolue, et je suis d'avis que dans toutes les
« questions nationales, notre République doit se conduire de
0 façon à mériter cette confiance des grandes Puissances et
(I de la Société des Nations. Nous avons signé les traités de
« paix concernant la protection des minorités, et je suis cer-
M tain que la République Tchécoslovaque tiendra la parole
« donnée ('). »

* *

Telle est, dans sa brièveté, l'histoire des minorités natio-
nales... Question essentielle du droit public autrichien avant
la guerre, elle est alors à peu près inconnue du droit interna-
tional, à peine entrevue sous sa forme européenne par quelques
auteurs. Les traités de paix de 1919-1920, en appliquant
le principe des nationalités au partage des territoires, la
mettent soudain au premier plan. Elle apparaît comme le seul
moyen de nature à pallier les injustices inhérentes à ce par-
tage, comme à toute répartition territoriale, à serrer de plus
presque celui-ci ne le pouvait, les phénomènes nationaux si
complexes qui se présentent à fOrient de l'Europe...

La protection des minorités répond-elle, dans sa forme
actuelle, aux espoirs qu'elle a pu faire naître ? Est-elle sus-
ceptible d'évoluer dans l'avenir vers une solution plus par-
faite ; ou bien les difficultés, auxquelles se heurte son appli-

I. Discours du 3o septembre 1919. Prager Abendblatl, mercredi i^' octo-
bre igiQ.

INTRODUCTION 13

catioïi, lui imposent olles des limites rigides qu'elle ne pourra
franchir ?...

Tous ces prol)l«>nies qui tiennent par dos liens si étroits, à
la fois à la vie intime et |)rofondc des nationalités et à l'état
des rapports iiilernationaux, se posent au seuil de cette
étude... C'est à les examiner — et non à les résoudre — que
cet ouvrage est consacré.

PREMIÈRE PARTIE

LES DONNÉES DU PROBLÈME

.\

La notion de minorité. — Les revendications minoritaires. —
Les précédents autrichiens. — Possibilités et conditions
d'dne solution internationale.

CHAPITRE PREMIER
LA NOTION DE MINORITÉ

Minorités de race, de langue, de religion
Minorités de sentiment

La notion de minorité est particulièrement étrangère aux
idées françaises contemporaines. Depuis la Révolution, les
esprits se sont facilement accoutumés en France à considé-
rer l'égalité juridique de tous les citoyens dans l'unité admi-
nistrative de l'Etat, comme une formule définitive, un prin-
cipe de droit supérieur et nécessaire. Â cette conception
simple, qui répond à la situation d'une nation très évoluée,
la notion de minorité oppose la conception inverse : celle
d'une différenciation de traitement légal entre les sujets d'un
même Etat : individus et collectivités.

Cette différenciation peut, suivant les cas, être inspirée
par des points de vue différents et même contraires. Tantôt,
elle apparaît comme une création arbitraire du législateur,
tantôt comme une nécessité imposée à lui par une situation
de fait, mesure de restriction ici. et là mesure de protection.
Il a existé dans l'histoire de certains pays — nous en verrons
des exemples — des lois qui n'eurent d'autre objet que de
restreindre les droits de certaines classes de la population,
d'autres motifs que l'hostilité des autres classes ou leur désir
de se conserver intact le monopole des situations dont elles
jouissaient Mais, ces cas ne sont pas tous les cas. Parfois
aussi, les différences de mœurs et d'activités sociales entre
les individus rendraient une assimilation complète, injuste
et même impossible. L'exception légale est alors, aux mains
du législateur, une méthode de redressement, un moyen de

T. A NOTION DES MINORITES 17

réaliser entre tous, en tenant compte de ces différences ini-
tiales, une égalité approximative... Ces groupes d'individus
qui sont s.uje(s de l'Ktat, au même titre que la généralité de
sujets, et qui cependant ne sont pas ou ne peuvent être assi-
milés à eux sur tous les points, constituent des « minorités »,
au sens que la terminologie actuelle donne à ce mol.

Ainsi dégagée dans son essence, la notion de minorité se
révèle comme une notion abstraite. Elle n'impliijue pas l'exis-
tence de traits déterminés, mais celle d'un rapport juridique,
dont les termes varient suivant l'importance que les mœurs et
les préjugés attachent à tel signe, à tel caractère. 11 s'ensuit
que les signes qui peuvent faire une minorité, d'un groupe de
sujets, sont en nombre illimité, sans qu'aucun d'eux, pris en
particulier, n'ait le privilège d'entraîner cette conséquence
en detiors d'un cadre moral et social donné. La distinction
entre hommes libres, affranchis et esclaves, par exemple,
qui fut à la base de l'organisation des sociétés antiques, est
aujourd'hui abolie. L'on trouverait par contre des différences,
qui paraissaient négligeables alors, et qui ont pris une impor-
tance considérable dans nos sociétés modernes.

Pour nous en reporter au texte des traités de 1919-1920,
nous nous limiterons dans cet ouvrage aux minorités qui ont
pour origine, « la race, la langue et la religion ». (]es trois
signes, dont le rapprochement peut paraître surprenant, si
l'on ne considère que leur nature intrinsèque, ont cependant,
à l'heure actuelle, le caractère commun, d'être ceux qui
distinguent et opposent avec le plus de force, dans une
grande partie du monde, les populations qu'ils marquent de
leur empreinte. L'on ne peut voyager dans lEurope Centrale
et Orientale, de la mer Egée à la Baltique et de l'Adriatique à
la mer Noire, non plus que dans les pays du Proche-Orient,
sans être frappé des barrières infranchissables qu'ils élèvent
entre les habitants d'un môme territoire, barrière? dont l'Eu-
rope Occidentale, plus stable dans son organisation politique,
a perdu jusqu'au souvenir.

La race, la langue et la religion ne sauraient toute fois être plei-
nement assimilées pour l'influence qu'elles ont exercée sur la
formation des populations, ni pour les conséquences d'ordre lé-

18 LA PROTECTION DES MINORITÉS

gislatif qu'elles comportent. Leur signification respective, au
point de vue social, a suivi une courbe différente dans le temps
et diffère actuellement d'une région à l'autre. Avant d'aborder
létude du problème dans son ensemble, il est donc nécessaire
d'examiner séparément ces trois signes, qui en forment les élé-
ments, dans leurs répercussions actuelles.

A. — La Race

Il est des minorités de race, et de race uniquement ..
L'exemple classique est celui des nègres aux Etats Unis.
Gomme le blanc, le nègre est, en ces régions, de culture
anglo-saxonne et de religion anglicane. La différence qui les
sépare tient donc essentiellement à la race. Telle quelle, elle
a suffi à empêcher pendant longtemps entre eux toute assimi-
lation légale, et aujourd'hui encore, elle maintient à l'encontre
du nègre des préjugés et des restrictions de droits.

Mais, dans l'Europe Centrale et Orientale, les races en con
tact sont, le plus souvent, d'origine voisine ; et, le plus souvent
aussi, les contrastes primitifs qui existaient entre elles, ont été
atténués, au cours du' temps, par suite des mélanges qui se sont
produits à leurs points de souture, créant des types de transition.
Pour toutes ces raisons, le critérium ethnique est en général
difficile à saisir : « Ira-t-on, dit ironiquement M. Renner, pour
(( savoir dans quelles localités doivent s'ouvrir des écoles
« minoritaires, réunir une commission médicale, chargée de
« mesurer la forme du crâne des enfants ?... » M. Renner
conclut ici au paradoxe. Il est clair en effet que, lorsqu'une
race cesse de se distinguer des races voisines par un signe
sensible, manifeste de prime abord, les différences entre
elles cessent également d avoir des répercussions sociales ; elles
peuvent intéresser l'ethnologie ; elles n'intéressent plus le
droit... Les nations les plus homogènes, comme la France,
sont formées de l'apport d'éléments ethniques divers. . .

Le problème ne peut donc se présenter sous la forme d'un
problème de race, que dans le cas où la race envisagée a con-

LA NOTION DK? MINOMITÉ"* 19

serve, dans leur pureté, ses caractères originaux. La résis-
tance à l'assimilation, condition nécessaire ici, lorsqu'elle n'est
pas due, comme dans l'exemple du nègre au Etats Unis, à
une opposition physique fondamentale, tient généralement,
en fait, à ce que des facteurs intellectuels et moraux sont venus
renforcer la différence initiale, entretenant ainsi, de part et
d'autre, la conscience ethnique : différences de traditions et de
coutumes, groupées autour d'une idée religieuse ; différences
de langue. .. C'est ainsi que se présente la situation dans l'Eu-
rope Centrale et Orientale. La race est bien à l'origine de la
distinction ; mais, elle n'apparaît plus qu'au travers d'influences
diverses, qui l'ont transformée, en ont fait la nationalité...

B. — La langue

En elle-même, indépendamment de toute autre considéra-
tion, la différence de langue suffirait dans tous les cas à ren-
dre impossible une assimilation complète.

L'égalité entre les individus n'existe de fait que s'ils ont
tous les mêmes facilités à faire valoir les droits que la loi leur
reconnaît... Et tout aussitôt, se présente la question de langue
dans les rapports de l'individu avec l'administrateur et le
juge. Ne point tenir compte au minoritaire de son ignorance
de la langue officielle, serait établir à son préjudice une iné-
galité flagrante.

Ainsi posé, le problème peut paraître transitoire. Sous l'ac-
tion du temps et l'influence du milieu, l'on peut supposer
le minoritaire apprenant la langue de la majorité, l'assimi-
lation seulement retardée.

Il en serait ainsi, si la langue n'était que la forme maté-
rielle d'une pensée identique. Mais, à ce signe, s'attache un
patrimoine de traditions, de souvenirs et d'idées, qui, en lui
donnant une signification morale, modifie les données du
problème.

20 L\ PROTECTIOM DES MINORITES

Dans une page de large synthèse ('), M. Renner a retracé
le rôle joué par la langue populaire dans la formation du
sentiment national. Il l'a montrée, d'abord uniquement par-
lée, naissant au Moyen Age à la littérature avec le « Lied »,
se substituant peu à peu au latin, par une lutte opiniâtre,
dans tous les domaines de la pensée, créant une « culture
nationale » ; et cette culture nationale, née d'une langue
commune, façonnant à son tour, chez les hommes qui y par-
ticipent, une manière commune de penser et de sentir, pre-
mière étape du concept de nation. La nation, qui maintenant
a pris conscience d'elle-même et est née à la vie politique reste
pour lui, dans son essence, une « communauté de culture »
(Eine Kulturgemeinschaft) (').

Dans lEurope Centrale en effet, c'est bien la langue qui
apparaît comme le signe le plus certain de l'existence natio-
nale. C'est par une renaissance linguistique que s'est annoncé
au xix*" siècle le réveil de plusieurs nationalités, notamment de
la nationalité tchèque. C'est suivant la carte des langues, que
le principe des nationalités a été appliqué au partage des ter-
ritoires. C'est d'après la langue — langue maternelle ou lan-
gue parlée — que sont établies les statistiques nationales
dans les Etats composés de nations. Etre Tchèque et parler
tchèque, être Allemand et parler allemand apparaissent dans
l'ancienne Autriche comme une même chose.

Aussi, les questions de langue ont-elles pris dans ces pays
une importance primordiale. « Elles sont, dit M Renner, le
(( champ de bataille (Tummelplatz) de lamonarchie desHabs-
«( bourg. ) Chaque nationalité entend conserver sa langue et
n'être point contraint d'en acquérir une autre, qui risquerait
de l'éliminer. De là, la permanence du problème dans Tadmi-
nistration et la justice,. de là son apparition dans l'école (').

1 . Karl Renner, « das Selbslbestimmungsrecht der Nationen », p 5, et suiv.

a. L'influence du facteur « langue » sur la formation du concept de nation
est très discutée. De façon générale, les écrivains germaniques voient dans la
langue un facteur prépondérant. Certains Français ont mis en doute son impor-
tance ; c'est le cas par exemple de Funk-Brentano et Sorel (Précis du Droit des
Gens, p. i8).

3. Voir ch. II, droit au maintien du caractère distinctit.

L\ NOTION DE MINCRITP: 21

C. — La religion

Entre la langue et la religion, l'on a souvent lente d'établir
une parallMe. Gomme la langue tend à le devenir depuis
l'application du principe des nationalités, la Religion fut dans
les Temps Modernes, le fondement de l'unité morale de
l'Etat ('). (^omme la langue encore et pour les mêmes raisons,
la religion a joué un rôle prépondérant dans la formation de
la conscience collective de certaines nationalités.

Cependant, le parallèle n'est point parfait. La différence de
religion peut, dans certains cas, ne pas avoir d'influence sur
le régime juridique des individus, de mrme qu'elle peut,
dans d'autres, nécessiter une différenciation beaucoup plus
profonde que la différence de langue. Ses conséquences ont
varié suivant les époques, et varient suivant les religions
envisagées. Pour les saisir, il est nécessaire de distinguer
suivant qu'il s'agit des religions chrétiennes entre elles, delà
religion juive ou de la religion musulmane.

I, — Les religicns chrétiennes

Dansl'époquequi vadela Réformeà la Révolution Française,
et que l'on est convenu d'appeler « Les Temps Modernes »
a religion fut le caractère essentiel, on pourrait dire unique,
qui distingua les uns des autres les sujets d'un même Etat.

En verlu du principe, unanimement admis alors, « Cujus
« regio, ejus religio », un seul culte était officiellement
reconnu par l'Etat. Les cultes dissidents n'avaientqu'unesilua-
lion légale incertaine, tantôt tolérés, tantùtpcrsécutés. L'arbi-
traire s'étendait aux personnes et aux biens des fidèles de ces
cultes. Pour les ramener à la religion d'Etat, tousles moyens
furent à peu près employés. L'unité religieuse dans l'Etat
apparaisï-ait aux contemporains comme un bien supérieur

1. L'on a même oppose les formules calquées sur le même l)pc : « Cujus
regio, ejus religio », <( Cujus regio, ejus natio » (formule de l'Etat national).

J. Fouques-Duparc 2

22 LA PROTECTION DES MINORITES

à la liberté individuelle. « Elleélait au xyii% écrit Oechsli, la
« condition absolue de la prospérité d'un Etat. »

Les dissidents religieux constituaient des minorités du fait
de l'exclusive prononcée contre eux. Ils en constituaient en
second lieu par suite de la confusion existant entre les attri-
butions de l'Etal, et celles de l'Eglise d'Etat. Des fonctions
intéressant tous les habitauts du territoire étaient dévolues
au Clergé. Lors donc que, renonçant à appliquer les prin-
cipes dans leur rigueur, l'Etat reconnaissait aux dissidents le
droit de vivre et d'exercer leur culte, il devait aussi instituer
en leur faveur, dans tout le domaine où la confusion d'attri-
butions s'était produite, un régime d'exception. Ainsi. l'Edit de
Nantes en France prévoit pour les protestants un état-civil,
des écoles et une assistance. . .

Les principes de liberté de conscience, proclamés à la
fin du xvin*' siècle par la Constitution américaine et la
Révolution Française se sont étendus au début du xix" à
toute l'Europe Occidentale. Sous leur influence, tous les
cultes ont été autorisés dans la mesure où ils ne sont pas
contraires à l'ordre public ; les restrictions légales, qui
pesaient sur les adhérents des cultes dissidents, ont peu
à peu disparu ; enfin l'Etat, de plus en plus, assure par ses
propres organes les fonctions qui intéressent également tous
ses sujets.

A mesure qu'il a évolué vers la laïcité, la notion de mino-
rité graduellement s'est effacée. En France, l'on peut dire
qu'il n'y a plus, au sens juridique du terme, de minorités reli-
gieuses.

Cette notion subsiste encore, atténuée, dans certains pays,
soit que des privilèges demeurent attachés à une église (reli-
gion d'Etat), soit que l'enseignement public ait gardé un carac-
Cère confessionnel.

*

L\ NOTION DE MINOniTK 23

Au point de vue do la formation des nationalités, la religion
a joué le plus grand rôle dans l'Europe Orientale. I/église
bulgare, l'église russe, les différentes églises chrétiennes de
Turquie sont des églises nationales. Sans parler même
d'églises nationales la religion dans ccrlaines régions revêt
un caractère national ; on Transylvanie, par exemple, la
délimitation se fait do mémo entre confessions religieuses et
nationalités ; les Sa.xons sont évangéliques, les Szeck 1er uni-
taires, les Roumains orthodoxes. C'est la religion qui a
empêché la fusion de ces races, et permis à chacune d'elles de
'<x)nservcr intactes ses coutumes, ses traditions, sa langue.
Teutsch, l'historien des Saxons a pu écrire: « Le peuple ne
-serait pas resté allemand, s'il n'était devenu évangélique ('). w
Dans d'autres cas, la religion a contribué à différencier les
populations d'une même race. Croates, Slovènes et Serbes
appartiennent également à la famille des Slaves du sud ou
Jeunes Slaves (Yougo-Slaves). Mais les Croates sont catholi-
ques, tandis que les Slovènes et les Serbes sont orthodoxes.
Toute leur formation intellectuelle et morale s'en est ressentie.
Catholiques, les Croates ont été plus ouverts aux influences
occidentales. Un trait indique les répercussions lointaines
que peut avoir la religion. La différence d'alphabet entre
Croates et Slovènes est d'origine religieuse. Catholiques, les
Croates ont conservé l'alphabet latin, tandis que les Slovènes
•orthodoxes prenaient l'alphabet Cyrillique (').

IL — Les Juifs

Au Moyen Age et dans les Temps Modernes, les Juifs
furent soumis à un régime tout différent de celui des autres
minorités religieuses. Dans l'Etat, ils furent des étrangers.
Loin de chercher à les amener à sa foi, comme il faisait
pour les dissidents, le souverain à peu près partout, leur
reconnut, contre paiement d'un tribut annuel, le droit de

1. Voir III* partie, ch. VI, rautoDomie {(.es Saxons de Siebenbdrgen).

2. Voir Louis Léger, « La liquidation de l'Aulriehe-Hongrie, p. 3.i et suiv.

24 LA PROTECTION DES MINORITES

pratiquer leur culte, et même une autonomie assez étendue
en matière religieuse, scolaire, charitable et judiciaire. Mai&
il s'efforça de limiter leur nombre, et il les cantonna dan&
certains quartiers des villes et dans certaines fonctions de la
vie sociale (').

Cette politique, générale jusqu'à la fin du xviii" siècle, a
conditionné tout le développement ultérieur du problème
juif. Groupés entre eux, les Juifs, bien qu'en petit nombre
par rapport à la population des différents pays, ont pu con-
server leur race, leurs mœurs, leurs traditions (-). Exclus de
la vie rurale et de la plupart des professions manuelles, ils-
se sont spécialisés dans certaines branches de la production,
dont ils détiennent parfois encore le monopole de fait ; de là,
l'aspect économique du problème (').

* *

La question de savoir si les juifs constituent une nationa-
lité ou une confession religieuse fut discutée pour la première
fois, en France, à l'Assemblée Constituante.

Le 21 décembre 1789 le Comte de Clermont-Tonnerre
demandait que personne ne put être privé de ses droits de
citoyen actif à cause de sa profession ou de sa religion. Aux
Juifs, en tant que nation, dit-il, nous refusons tout ; au
citoyen juif, il convient de tout accorder. Les Juifs, lui répon-
dit l'abbé Maury, ne sont pas une secte, mais une nation avec

I. Francfort a clé le type de cette vie de Ghetto. La situation des juifs était
fixée par « l'ordonnance de protection » (Judenslâliglceil und Schulzordnung) de
i6i6, en vigueurjusqu'aux dernières années du xviii' : Les Juifs sont des étran-
gers placés sous la protection de l'Empereur ; ils paient celte protection d'un
tribut annuel de 3. 600 florins par an ; ils forment une commune autonome ;
vivent dans un quartier spécial (« die J udengasse ») dont ils ne peuvent franchir
les portes la nuit, ni les jours de fête. Leur sont interdits parmi les profes-
sions, l'agriculture, les travaux manuels, et, dans le commerce, la vente des
armes, du pain, du vin... Enfin, pour empêcher le nombre des Juifs de
s'accroître, limitation du droit d'établissement et limitation des mariages.

3. La langue, employée par les Juifs dans l'Europe Centrale Orientale, le
Yiddish ou jargon, n'est qu'une déformation de l'allemand, écrite en carac-
tères hébraïques.

3, Voir appendice II : Les Juifs de Pologne.

LA NOTION DE MINORITE

ot;

sa loi spéciale qu'elle a toujours suivie et qu'elle ne veut pas
-abandonner.

Les deux thèses s'étaient heurtées. En France, celle du
€orate de Clermont-Tonnerre l'emporta, non d'ailleurs sans
rencontrer dans les premiers temps, des résistances de la
part des Juifs eux-m(^mos ('). L'égalité de droits une fois
reconnue aux Juifs, — sauf une brève réaction en 1807, — ne
fut plus mise en cause La môme politique prévalut en Angle-
terre, aux Etats-Unis, après 18ioen Allemagne, en 1878 en
Serbie. Participant aux mômes droits que les nationaux de
€68 pays, prenant leur part des mômes charges, môles sans
•cesse à eux par la vie sociale, les Juifs sont parvenus h
prendre dans une certaine mesure, l'empreinte de la natio-
nalité dans laquelle ils vivent : « Vous feriez sourire les
« Anglais, écrit M. Renner, si vous leur disiez que Disraeli
•« n'est pas des leurs »

* *

La densité de la population juive en Europe croît, de façon
Il peu près continue, de l'occident vers l'orient Elle est plus
forte en Allemagne qu'en France, plus forte qu'en Allemagne,
en Autriche, en Pologne, en Roumanie et en Russie (';. La
résistance à lassimilation a suivi la môme progression.
L'assimilation ne s'est faite qu'à partir de 1813 en Allemagne,
«t non sans difficultés ('), elle ne s'est faite qu'en 1878 en
Serbie. Elle n'était point faite lors des traités de paix, en
Pologne et en Roumanie (*).

Sous la même forme à peu près qu'à la Constituante, la
nature de la ((uestion juive dans les pays de l'Europe orien-
tale fut discutée au (Congrès de Berlin.

I. Napoléon ayant songe à restreindre les droits do ces « citoyens condi-
tionnels », le grand Sanhédrin de 1807, pour le desarmer, déclara que « les
« Juifs ne formaient plus aujourd'hui une nation et qu'ils regardaient tomme
« une rédemption politique I avantage d'rtre incorporés à la Grande Nat on ».

a. France : o,a6 0/0; Allemagne : 0,9") 0/0; Autriche : !i,6o 0/0; Uou-
oaanie : 4,55 0/0 ; Russie d'Europe : '1,97 0/0.

3. Voir ir partie, ch. 1*"% les Juifs au Congres de Vienne.

4. Voir II' partie, ch. II, les Juifs Roumains.

26 LA PROTECTION DES MINORITES

Animé du désir d'étendre à la péninsule des Balkans ]es^-
principes d'égalité et de liberté religieuse qui avaient prévaltt,
en Occident, le Congrès fut conduit à envisager la situation
des Juifs en Serbie et en Roumanie^. Gortchakoff, plénipoten-
tiaire du tzar, s'y opposa. Il rie voyait pas d'inconvénient à ce-
que la liberté religieuse fût stipulée. « Mais s'il s'agit de
droits civils et politiques, ajoulait-il, S. A. S. demande à ne
pas confondre les Israélites de Berlin, Paris, Londres ou
Vienne^ auxquels on ne saurait ùssurément refuser aucun
droit politique ou civil, avec les Juifs de la Serbie, de la .
Roumanie et de quelques provinces russes qui sont, à son avis,^
un véritable fléau pour les populations indigènes ('). »

La thèse de Gortchakoff a élé fréquemment reprise depuis
par les Roumains, les Polonais et les Russes : le problème
juif, a-t-on soutenu, n'est pas de même nature dans l'Europe
Orientale qu'en Occident. En Occident, l'assimilation n'a été ,
que l'aboutissant d'un long travail de rapprochement qui l'a
prépurée. Arrivée à son heure, elle a entraîné une assimi-
lation réelle. Dans l'Europe Orientale où une évolution sem-
blable ne s'est pas produite, l'assimilation est impossible (').

De fait, à considérer l'histoire de ces trente dernières années,
c'est bien plutôt vers une désassirailation plus complète que

I. Séance du 28 juin. Bismarck opposa à Gorlchak-ofT l'exemple de l'assimi-
lation des Juifs allemands depuis i8i5. Gorlchakoff répondit qu'en Russie, le-
G'on\crncment avait dû, dans certaines provinces, soumcllre les Juifs à ud
régime d exception pour sauvegarder les autres populations.

3. « En Roumanie, écrit M. Cogilniceauo iMoniletir lioumain du 20 janvier
« 1870), la question des Israélites n'est pas une question religieuse; elle est
« d'une toute autre nature ; c'est ime question nationale et en même temps
« économique... En Roumanie, les Juifs ne constituent pas une communauté
« religieuse séparée; ils constituent, dans toute la force du lerme, une natio—
« halilé étrangère aux Roumains par i origine, la langue, les mœurs et le sénU-
« ment. En Roumanie, les Israélites ne sont pas ce qu'ils sont dans les autres
« pays civilisés, Français en l'rance, Anglais en Angleterre, Italiens en Italie,
« Allemands en Allemagne, ne se distinguant que par la religion, mais d ail-
« leurs étant assimilés de tous points aux autres classes de la population, .et
« cela bien avant qu'ils eussent acquis ces droits qu'ils revendiquent on Rou-
« manie. Gouverneraeut et nation, nous avons le droit de nous enquérir des
« progrès de cette nation étrangère, qui demeure au milieu de nous... »

LA NOTION DE MINOIUTÉ 27

vers une assimilalion [)rogrcssivc (juc semble évoluer le pro-
hlèinc.

Aux cnvii'ons (le ISOO. se produit en Pologne, en Autriche,
eo Ilussie. le réveil du nationalisme juif. Des revendications
nationales sont formulées : les Juifs se déclarent une nationa-
lité, réclament une autonomie plus complète, et la recon-
naissance de leur langue par l'Etat.

Ce mouvement national s'est développé depuis, encouragé
et soutenu par le sionisme. La nationalité juive, qui longtemps
n'avait vécu (jae des souvenirs d'un passé lointain, a trouvé
dans la formule de Herzl, la pensée d'avenir, quilui était néces-
saire i)our rassembler ses énergies. Maintenant elle demande
sesdroits comme collectivité. « Les Juifs se sentent en Pologne
« un groupe national et réclament leurs droits comme raino-
« rite nationale », écrit dans son livre sur La Question juive
en Pologne M. Uosonfeld... «La ((uestion juive doit et peut
« être traitée au Congrès de la Paix dans le sens du droit des
« peuples à disposer d'eux-mêmes ('). »

III. — Musulmans et chrétiens

La question musulmane n'est pas au même degré que la
précédente une question de race. L'Islam renferme des élé-
ments ethniques divers. Les Albanais par exemple, qui sont
musulmans, ne s'apparentent ni aux Arabes, ni aux Turcs ;
ce sont des autochtones convertis.

Mais, par son principe, llslam diffère si complètement du
christianisme, que ce sont moins deux rcligionsau sens strict du
mot, que deux conceptions delà vie, deux civilisations, qui
s'affrontent. Le livre du Prophète ou « Koran » ne limite pas
son objet aux rapports des hommes avec le Surnaturel; il
embrasse toutes les (lueslions sociales : c'est non seulement
un « Kvangile », c'est un droit public, un Code civil, réglant

I. Max Roscnfeld, Die [}olni'sslie Jadcnfraije, p. 56 cl 5" Sur les rcvcndica-
lions des Juifs eu tant cjiic aiinorilés iialionales, et leur intluence sur l'origine
des traites actuels, voir plus loin 11'' partie, cli. V et VI, La ijenùse d'une idce nou-
velle.

28 LA PROTECTION DES MINORITES

les différentes matières de la capacité, du mariage, des suc-
cessions...

Ecrit par un conquérant, pour un peuple appelé à la con-
quête du monde, le « Koran » a prévu la situation à faire
aux populations infidèles soumises à la domination des
Croyants. Longtemps en effet, la question musulmane ne
s'est présentée que sous cette forme : Chrétiens en pays mu-
sulmans.

Mais, l'Islam, arrêté dans ses progrès au xviie siècle,
refoulé au xviiie a dû, au xix^, céder aux Etats chrétiens plu-
sieurs de ses anciennes possessions: Ce sont :1a conquête de l'Al-
gérie par la France en 1830; les progrès de la Russie au Cau-
case ; l'indépendance grecque, suivie de celle des autres popula-
tions balkaniques ; l'occupation, puis l'annexion par l'Autriche
de la Bosnie et Herzégovine, le protectorat français sur la
Tunisie, la conquête de la Tripolitaine par l'Italie...

A chaque recul de l'Islam, le problème se présente sous
son second aspect : Musulmans en pays chrétiens. Il a fait,
nous le verrons, l'objet d'un règlement international à propos
de la ïhessalie à la Conférence de Constantinople en 1881,
avant d'être envisagé dans les traités actuels (').

*

* * .

IjC « Koran » divise les populations infidèles atteintes par
la conquête en deux classes : les idolâtres arabes et les apos-
tats n'ont le choix qu'entre la mort et la conversion ; les autres
et spécialement ceux dont la religion est contenue dans les
deux livres, Bible et Evangile, sont admis, en faisant leur sou-
mission aux Musulmans et moyennant le paiement de tributs
annuels, sous le nom de « Zimmis > et plus tard celui de
« Rayahs », à conserver leur vie, leurs biens et leur religion ;
et dans la religion, il faut, par analogie, faire entrer le statut
personnel.

Ces principes furent appliqués, point par point, par Mahom-
mct II lors de la conquête de Constantinople. Le surlende-

i.Voir II* partie, chapitre 1.

L\ NOTION DE MINOUITÉ 29

main de son entrée dans la ville, le le' juin i^■o^, il reroit en
grande pompe Gennadios, Patriarche fll']cuméni(iue ; il fait
venir de Brousse, Joachim, Patriarche Arménien; et mande
le grand Rabbin Moché Gapsali.

Aux chefs des « Trois nations » conquises, il accorde un
diplôme d'investiture ou bérat, leur déléguant le pouvoir
d'administrer, de légiférer, de taxer et de juger les « rayahs »
de la môme religion. Ces Bérats, renouvelés et modifiés par
les successeurs de Mahommet, restent la base du droit public
ottoman, en ce qui concerne les rapports du gouvernement
avec les populations chétienncs {').

Dans la conception primitive, l'idée même dune assimila-
tion possible entre Infidèles et Croyants doit être éliminée.
Les « Rayahs » sont des étrangers, comme les Juifs en pays
chrétiens ; (]e sont des populations inférieures soumises, qui
témoignent par le paiement d'un tribut annuel de leur sujé-
tion aux Musulmans (-).

Dans les constitutions ottomanes du xix« siècle, l'on trouve
l'idée, parfois même le mot d'égalité : la première fois, dans le
Hutti-humayoum de 185G, rendu à l'instigation de la France
et de la Grande-Bretagne, puis dans la constitution de 1876,
enfin dans la constitution jeune-turque de 1908. Ces textes,
inspirés des constitutions occidentales, semblent inaugurer
un régime nouveau, analogue à celui qui est en vigueur en
France, en Angleterre ou aux Etats-Unis.

Pourtant, il ne faut point s'abuser sur le mot d'égalité.
Entre sujets de religions différentes, une assimilation com-
plète n'est possible que dans un Etat laïc. Le droit ottoman

1. Arminjon, E/rangiers et ftrotdgi's dans rEmpire Ottoman (Paris, 190 '■)(Inlro-
duclion), voir plus loin 111' partie, chapitre VI (Autonomie, communautés chré-
tiennes en Turquie).

2. Art. VllI du Ilulli-humajoiim du 18 février i85*» : « Tout mot et toute
« expression ou appellation tendant à rendre une classe de mes sujets inférieure
« à l'autre, à raison du culte de la langue ou de la race, sont à jamais abolis du
« protocole administratif». (V. H' partie, ch. I, les Pays hors-chrétienté et les
Congrès de Paris el de Berlin.)

30 LA PKOTEGTION DES MlXOlUïÉS

malgré l'effort accompli par les Turcs à la fin du xixe siècle
pour le laïciser, reste un droit religieux ('). Les questions de
statut personnel font partie intégrante de la loi du Prophète.
Sans renoncer à cette loi elle-même, les Turcs ne pouvaient
les en dissocier.

L'égalité ne doit donc point être comprise dans le seus d'as-
similation, mais d'égalité par transposition. Sur le même
plan, l'école musulmane et l'école chrétienne peuvent fonc-
tionner; sur le même plan, les tribunaux du « Chéri » et les.
tribunaux patriarcaux. C'est ce qu'établissait le Hutti-
humayoum de I80G ; c'est ce qu'après lui ont décidé les trai-
tés actuels (').

D. — Les minorités de sektimekt

En étudiant l'influence respective de la race, de la langue-
et de la religion, nous avons vu, derrière ces signes divers,
apparaître un élément de synthèse, le sentiment, qui donne
à la minorité une unité morale, et l'oppose au reste de la
population de l'Etat.

Né ici d'une différence de race, de langue ou de religion, le
sentiment peut exister en l'absence de ces signes. L'on cite le
plus souvent l'exemple de l'Alsace-Lorraine, qui, voisine de
l'Allemagne par la race et la langue, a toujours, par le senti-
ment, été dans l'Empiraaine « étrangère ».

La notion de minorité n'apparaît pas, dans ce cas, aussi
complète que dans les précédents. Individuellement les
membres des minorités de cette sorte peuvent être pleinement
assimilés aux autres sujets de l'Etat sans être lésés dans leurs
droits... C'est en tant que collectivité qu'ils présentent un
caractère propre et réclament une organisation particulière
sur ce point, leurs aspirations se confondent avec celles des
minorités nationales (').

I . Sur les réformes du droit public oUoman au six': Van deii Berg,Lc« Ré/ormes
législalives en Turquie (^Revue du Droit inlprnaliona!, 1897); Sawas Pacha: Elude
sur la Théorie du droit musnlinan, (I^*" partie, p. aG et suiv.) Ces deux auteurs
ool critiqué la méthode de réforme du droit ottoman, par voie de placage el
grellage.

a. Voir plus loin 111*^ partie, ch. VI. ,

3. Voir au chapitre suivant, le droit à Vautonoiide.

CHAPITIIE H

LE PROBLÈME DES MINORITÉS
(Revendications minoritaires ; objections de 1 Etat)

Toutes les minorités ne sont point parfaitement compa-
rables. Elles diffèrent les unes des autres par leur nature, et,
dans chacun des grands cadres qu'ont traces ces traités, par
les conditions particulières de leur vie. Une multitude d'élé-
ments concourent ù les différencier : l'ancienneté de leur ins-
tallation dans le pays, la forme de cette installation (groupes
denses ou diaspora) ; leur importance numérique ; leur culture
intellectuelle; leur situation économique et sociale; la proxi-
mité enfin de la nation originaire, dont parfois elles reçoivent
le mot d'ordre, qui parfois aussi les abandonne.

En dépit do ces divergences, les minorités ont cependant
toutes entre elles des traits communs; et ces traits qui ont
permis, au-dessus des cas particuliers, d'établir la notion de
minorité, en imprimant également de leur marque toutes les
revendications minoritaires, posent, au-dessus des problèmes
d'espèces, un problème général.

Ce problème découle logi(iuement de la définition même
de la minorité. Une minorité, nous l'avons vu, est un groupe
formé de certains sujets de l'Etat, qui se distinguent des autres
sujets par un signe caractérisli(iue : langue ou religion. Ce
signe qui risque de porter préjudice aux sujets minoritaires,
en servant de prétexte à l'Etat pour les exclure de certains
droits, constitue, considéré d'un autre point de vue, leur
patrimoine intellectuel et moral le plus sacré. De là, les deux
aspects de leurs revendications : ils entendent n'être point
lésés dans leurs droits d'hommes et de citoyens de l'Etat à
l'occasion de ce caractère, et, en même temps, conserver celui-
ci et le transmettre à leurs enfants : être égaux aux au lus sujets,
et rester différents d'eux.

32 TA PROTECTION DES MINORITES

Il y a plus : en les séparant des populations près desquelles
ils vivent, ce signe les a groupés entre eux ; il les a unis par
un faisceau de mêmes habitudes et d'intérêts communs : il a
développé en eux une conscience collective... De celte solida-
rité, ils veulent obtenir la reconnaissance légale.

« Droits de l'homme » ou droits individuels : droit au
maintien du caractère dislinctif ; droit à l'autonomie : telles
sont les étapes par lesquelles s'élèvent toutes les revendica-
tions minoritaires, étapes au cours desquelles elles se
heurtent à une objection croissante de la part de l'Etat.

I. — Droits de l'homme

De tous, les droits individuels sont les moins contestés.
C'est en effet une idée admise de tout temps que certains
droits appartiennent à l'homme, en tant qu'homme, et ne
sauraient lui être refusés sans injustice. Les Théologiens et
r « Ecole du Droit de la Nature et des Gens » nommaient ces
droits : droits naturels ; l'Ecole du xix« siècle les a nommés
« droits humains ».

Ces droits, dont le contenu a varié suivant l'époque et les
auteurs ('), ont été définis et précisés dans la Constitution
Française de 1791, qui, ayant à établir la situation légale des
Français, ne limita point là son objet, et proclama de façon
absolue « les droits de l'homme et du citoyen ».

Les droits individuels que réclament les membres des

I. M. Rougier, dans une étude qu'il a consacrée à ce sujet (Intervention
d'humanité, R. D. 1. P., t. XVII, i9io)a énuméré, coname incontestables à son
avis, « Le droit à la vie, à la liberté, à la légalité^ à la propriété ». La question
de savoir si le droit à l'égalité devait être rangé parmi eux a fait en 1902, l'ob-
jet d'une controverse célèbre, au sujet de la note envoyée par le Gouverne-
naent des Etats-Unis au Gouvernement Roumain pour protester contre le trai-
tement dont les Juifs étaient victimes dans cet Etat. Entre autre griefs, le
Gouvernement des Etats-Unis invoquait: « Les incapacités politiques et civiles
des Juifs roumains et l'imposition sur eux de taxes extraordinaires. » Certains
auteurs ont critiqué celte Note, en arguant que les droits énumérésici ne fai-
saient pas partie des « droits humains », et qu'en conséquence le Gouvernement
des Etats-Unis, qui ne pouvait se réclamer que des principes généraux n'ayant
pas été signataire des traités de Paris et de Berlin, n'était pas fondé à en
faire état.

Sur les Juifs Roumains, voir 2* partie, ch. II, p. 89.

LE PROBLKME DES MINORITES 33

minorités se ramènent aux grandes idres exprimées dans
cette déclaration. Ils peuvent se résumer dans les deux mots
de « Liberté » et d' « Egalité » : Etre libres de pratiquer leur
culte et de parler leur langue ; être égaux aux autres sujets :
avoir la jouissance des mêmes droits civils, des mômes droits
politiques, des mêmes libertés publiques.

*

Dans un Etat laïc et homogène, l'égalité de droits entre les
sujets est résolue par la formule simple de l'égalité arithmé-
tique. Elle résulte naturellement de l'absence de mesures res-
trictives à rencontre d'une classe quelconque de la nation...
Entre sujets de langues différentes, ou, dans un Etat non laï-
cisé, de religions différentes, l'absence de mesures restrictives
est sans doute nécessaire aussi pour réaliser l'égalité ('),
mais elle n'est plus suffisante. Il faut encore que l'Etat prenne
en considération le caractère distinctif de la population mino-
ritaire, adapte à la situation particulière de cette population
ses principes législatifs et môme ses services publics.

Cette nécessité apjKiraît avec évidence, lorsque Ton passe
du domaine des droits individuels proprement dits au domaine
des libertés publi(iues. La liberté de parole, la liberté de
presse, la liberté de réunion, reconnues également à tous les
sujets, ne mettent le minoritaire de langue sur le môme plan
que les autres^ (juc s il a le droit de prendre la parole et de
rédiger dans sa langue comme eux dans la langue officielle.
La question do ludaplalion se pose également pour les
services publics, avec lcs(iuels les minoritaires, comme tous
les sujets, sont, parles conditions mômes de la vie, appelés
à entrer en rapports (adminisiration, justice). L'Etat a à tenir
compte de leur ignorance de la langue officielle, à organiser

I. C'est surtout à l'égard des Juifs que subsistaient on 1919 des restrictions
de droits. En Roumanie, les Juifs ne jouissaient pas du statut légal des natio-
naux. Ils étaient en conséquence prives de l'intcgralilé des droits politiques et
d'une partie des droits civils. Dans d'autres pays (Pologne russe, Russie) des
limitations leur étaient imposées, touchant les droits de propriété, de circulation
et d'établissement.

34 L\ PROTECTION DES MINORITES

en conséquence ses tribunaux, à choisir en conséquence ses
fonctionnaires.

C'est là une revendication si légitime, que toutes les légis-
lations, qui se sont trouvées en présence d'une situation
semblable, ont pris les mesures de cet ordre, mais elles l'ont
fait dans un esprit différent.

La loi prussienne d'organisation administrative du 28 août
1876 par exemple, liéclare, dans son article l^"" : « La langue
allemande est la langue officielle unique de toutes les autori-
tés, fonctionnaires, organes politiques de l'Etat. » Cependant,
prenant en considération les minorités de langue polonaise,
elle ajoute dans son article 3, qu'une autre langue que l'alle-
mand peut, par ordonnance royale, dans certaines fron-
tières, « et pour une durée de vingt ans au maximum », être
admise dans les rapports avec l'administration (').

Cette loi respecte les o droits de l'homme » du minoritaire.
Elle tient compte de sa situation actuelle, c'est-à-dire de son
ignorance de la langue officielle. Mais elle considère cette
situation comme temporaire, et accorde au Polonais un délai
pour apprendre l'allemand. Or, les minorités entendent non
seulement ne pas être lésées par suite de leur langue, mais
conserver celle-ci de façon définitive.

C'est ainsi que s'annonce la seconde série de leurs reven-
dications, celles qui visent le maintien de leur caractère dis-
tinctif.

II. — Droit au maintien du caractère distinctif
(langue ou religion)

Entre la religion et la langue, il faut ici distinguer :
La liberté de conscience entraîne nécessairement pour la
minorité le droit de pratiquer son culte, d'entretenir les édi-

1. La loi d'organisation judi«naire du 37 janvier 1877 reconnaît le même
principe dans son article 186 : « La langue judiciaire est Tailemand ; cepen '
dant, si des personnes sont partie à un procès, qui ne connaissent pas parfaite-?
ment (beherrschen) l'allemand, elles seront assistées d'un interprèle ».

LE PHOBLKME DES MINORITES 35

fices qui lui sont consacrés, et, dans le cas on l'enseignement
de IFtat serait confessionnel ou imprégné d'esprit reli;.'ieux
(écoles musulmanes par exemple), d'avoir ses écoles h elle.

Ce droit a été [)roclamé,au cours du xix* siècle, par la plu-
part des constitutions; il a pris la plarc dans les décisions d'un
Congrès International (•) ; il ne p-iut sérieusement ôlre mis
«n cause.

Le droit de la minorité à conserver sa langue est loin d'être
^ussi bien établi. Pour le reventli(]ucr, les minorités se fon-
dent sur un principe, ou mieux, sur un sentiment déiiuité,
dont plusieurs Auteurs du Droit des Gens ont reconnu la
valeur.

Blunlschli, dans sa Théorie générale de i Klal, après avoir
noté qu'eu matière de droits nationaux, « il est difficile de
« trouver une formule juridique qui corresponde au précepte
"<( moral », ajoute :

« Sont cependant susceptibles d'être invoqués :

1" Le droit à la langue nationale.

« La langue est le droit le plus essentiellement [)ioprc du
« peuple, la manifestation la plus nette de son caractère, le
« lien le plus fort de sa culture commune. Aussi C Etat nat-il
« pus le droit d'arracher à un peuple son idiome, ni d'en
« interdire les progrès et la littératui'e. Il doit au contraire
« l'encourager avec bienveillance, en tant que les intérêts
« généraux de la civilisation le permettent... Proscrire de
« l'Eglise et de l'Ecole la langue d'une nation civilisée serait
« une amère injustice (')• »

Ce sentiment d'équité a pris forme juridique dans une cons-
titution, la Constitution autrichienne de 18<>7.

L'article 29 de celte conslituUon proclame :

« Tous les peuples (Volksstàmme de l'Etat sont égaux en
« droits. Chaque peuple a un droit inviolable à la conserva-

I. Le Congrès de Berlin. Voir II' partie, ch. 1.

a. Blunlschli, Théorie Générale de T/ir/rt^ Traduction Armand de Riedmatten,
p. 77. Blunlschli ajoute dans son paragraphe 4 : « Lne nationalité allaqnce par
« PElal dans son existence morale et intellectuelle est naturellement poussée à
« une résistance énergique : c'est la plus juste cause de révolte contre la Ty-
« rannie. »

36 LA PROTECTION DES MINORITES

V tion et à l'oitrelien de sa Jiationalité et de sa langue ('). »
La constitution de 18G7 ne concerne que les nationalités
d'Autriche. Mais, en mettant sur le même plan que les droits
individuels les plus reconnus, les droits de la nationalité elle
a donné à ceux-ci une valeur objective. Dans cet article 19,
les nationalités de l'Europe Centrale et Orientale ont vu une
déclaration de leurs Droits, analogue à ce qu'avait été pour
l'Homme, « la déclaration des Droits » annexée à la Consti-
tution française de 4791.

*

De toutes les institutions qui assurent la conservation de
la langue, l'école est la principale. Suivant la direction qui
lui est imprimée, elle peut consolider ou au contraire détruire
dans l'esprit des enfants les influences familiales, devenir
l'instrument le plus puissant d'assimilation ou de résistance à
l'assimilation. « Qui tient l'école, tient l'avenir », dit-on. Il
suffirait, pour illustrer ce mot, de rappeler le rôle joué par
elle dans les campagnes méthodiques de nationalisation pour-
suivies par la Prusse en Pologne ou par la Hongrie dans les
pays slovaques et roumains. A l'inverse, aussitôt après avoir
proclamé le droit des nationalités à conserver leur langue, la

1. Article 19 de la Conslilution de 1867 (R. G. Bl., n° i43).

L'article 19 ajoute :

« L'égalité en droits de toutes langues en usage dans la province à l'école,
« dans l'administration et la vie publique, est reconnue par l'Etat,

« Dans les provinces où résident plusieurs peuples (Volksslâmme) les établis-
« sements d'enseignement public doivent être organisés de telle façon que, sans
« qu'il y ait de pression exercée pour l'enseignement d'une deuxième langue de
« la province, chaque peuple ait à sa disposition les moyens nécessaires pour être
« instruit dans sa langue ».

(A.lle Volksstamme des Staates sind gleichberechtigt, und jeder Volksstâmm
hat ein unverletzliches Recht auf Wahrung und PHege seiner Nationalitat und
seiner Sprache.

Die GÏeicbberechtigung aller landesûblichen Sprachen in Scbule, Anit und
ôffentlichem Leben vvird vom Staale anerkannt.

In den Liindern, in welcben mehrere Volksstamme wohnen, sollen die ôf-
fentlichen Unterrichtsanslalten derart eingerichtet sein, dass ohne Anwendung
eines Zwanges zur Erlernung einer zweiten Landessprache, jeder dieser Volkss»
tiimme die erforderlichen Miltel zur Ausbildung in seiner Sprache erhdlt).

LE PllOBI.KME DES WINOHITÉS 37

Constitution autrichienne de 1807, comme la première consé-
quence de ce droit, garantit que l'instruction sera donnée
dans leur langue aux enfants (').

Ce but peut ôtre atteint de différentes fa«;ons. Le procédé
adopté parles traités de minorités est, nous le verrons, l'in-
troduction de la langue minoritaire dans l'enseignement public
de l'Etat, comme dans son administration et ses tribunaux (*).
C'était déjà celui qui était employé dans l'ancienne Autriche.
L'instruction y était donnée, en règle générale, dans la langue
de la nationalité en majorité dans la commune envisagée.
Pour assouplir ce critère un peu rigide, plusieurs propositions
furent faites: la Diète de Bohème avait décidé en 1*J0(J que la
minorité communale aurait une école dans sa langue, si elle
composait au moins le quart de la population de la commune.
M. llcnner émettait 1 idée au Parlement de V^ienne (jue ce
droit fût reconnu aux nationalités dans toutes les localités où
elles comptaient un nombre d'écoliers suffisant.

Les modalités d'application peuvent varier ; l'idée direc-
trice reste la même. C'est l Etat, qui, centraliste et libéral,
assure, dans le cadre d'un enseignement public dont il garde
le monopole, la conservation de la langue minoritaire. Cette
idée va à l'enconlre des aspirations des minorités (jui consi-
dèrent leur langue, bien moins comme le patrimoine de la
personne, que comme le signe d'une vie collective qu'elles
veulent pouvoir organiser et développer elles-mêmes.

III. Le droit a LAUTOiNOMIE

Ce serait en effet ne pas comprendre le problème, (jue
réduire la (jueslion nationale à une (juestion de « langue par-
lée ». Si la nationalité a pu n'être dans un temps qu'une com-
munauté sentimentale et vague, elle est actuellement iiuehjue
chose de plus : « L'n vouloir conscient » (ein bewusstes Willcn),
dit M. Ilenner dans un langage un peuabslrait : les hommes

1. Voir la Dule [irccLilerilf-.

•j. Voir 3' partie, ch. V, les Dniits cuUuuls.

J. Fouques-Du[»arc

36 LA PH0IEC1I0N DES MINORITÉS

qu'ont rapprochés des afl'inilés ethniques et des influences
intelleclue'lles «t morales veulent s'associer et s'unir.

Celte volonté d'union, les nalioTîs "massées sur des terri-
toires définis ont pu la s-atisfaire selon le principe des natio-
nalités ; les minorités, fractions nationales, entendentla réa-
liser sous la îorme qui leur paraît 'conciliable avec leur
existence dans un Etat étranger, sous forme d'aulonomi'e,
antonouiie qui varie dans son étendue suivant la nature de
leur 'caractère distinclif, dans sa forme, suivant les "modali-
tés de la répartition géographique auxquelles elle a à s'adap-
ter, mais qui, dans son principe, figure dans tous les pro-
grammes (').

En ce point de leurs revendications^, les minorités n'ont de
précédents à invoquer,- ni dans le droit international, ni
même dans le droit constitutionnel L'autonomie accordée
par les Etats à certaines populations, a toujours revêtu le
caractère d'une mesure locale et exceptionnelle.

Aussi, n'est-CB pas d'an droit positif qu'elles se réclament
mais d'un principe général et abstrait qui, reconnu depuis
longtemps de certains auteurs et du Parti socialiste ('), a été
proclamé pendant la guerre par le Président Wilson, avec
une force toute particulière « le droit au Self-gorernment »,
« le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ».

Sans doute, pourrait-on leur objecter que ce droit a été
proclamé comme im principe de répartition territoriale, et non
de droit public ('). Mais, pour elles, entre les deux ordres

1. Dans les programmes des Allemands en Tchécoslovaquie (dcclaralioji de
rUoion parlemenlaire allemande el des Sociaux-démocrates à la première séance
du Parlement de Prague, /J juin 1920) des Juifs en Pologne (Livres de M. Ro-
senfeld ; discours de .M. Holenderski au Landrat de Locz en mai 1917); des
Hongrois eu Slovaquie, Roumanie, Yougo-Slavie (Programme de la délégation
hongroise à la Conférence de la Paix, résumé par M. Horvarlh Peirichevitch
da^ns VOEslerreichische Rundschau du 1 5 avril i9io);des Musulmansen pays chré-
tiens (^Introduction à C élude des revendications islamiques, par M, Massignon, Revue,
du Monde Musulman, vol. 89) etc.. Sur les moyens de réaliser celte autonomie
voir le chapitre suivant: m les difficultés du problème ».

2. Voir ?.^ partie, Gh. V, la Genèse d'une idée nouvelle, le socialisme.

3. C'est ce qui semble ressortir des déclarations faites à ce sujet parle Prési-

LE PROBLÈME DES MINORITÉS 39

d'idées ri n'y a pas de cloison étanclie, mais sen'lcment diffé-
rence de modalités.

« Le droit au Self-Governmcnt », dit en .substance >h Max
Rosenfcld, interprète de la pensée nationale juive en Polof^e,
ne peut se réduire à celte forme rigide qu'est l'organisation
■de la nation en un Etat. Cette application convient aux
nations qui sont groupées sur des territoires délimités. Mais,
pour celles qui, comme la nôtre, sont disséminées en « dis-
pora » sur de vastes territoires, le droit des peuples à dispo-
ser d'eux-mêmes conduit à l'autonomie « avec une logique
de fer» (mit eiserner Konsequenz) (').

Nous sommes obliges de constater, disent les Allemands de
Tchécoslovaquie, que « le droit des peuples à disposer d'eux-
mêmes » a été violé à notre détriment, puisque nous avons
^té incorporés, sans notre consentement, à la République
tchécoslo\^que... Ce droit que nous n'avons pu obtenir sous
sa forme territoriale, nous le réclamons dans l'I^^lat nouveau,
auquel nous sommes rattachés, sous forme d'autonomie natio-
nale (*).

« «

Les minorités veulent ôtre autonomes, en premier lieu et

■dent des Etals-Unis : a Nous combattons de nouveau, écrit-il dans son Message
« au Gou\erneiiietit provisoire russe le lojuin 1917, pour le self-government,
a et le développement sans contrainte de tous les peuples, et toute disposition
« de l'arrangement qui mettra un terme à cette guerre doit être conçue ^et exé-
« culée à cet elTet...

Maib il ajoute au.ssilùl, précisant «a poasée :

« Les remaniements eiFeclils y pourvoiront, et tous les remaniements eflecLifs
« doivent être fait». Mais ces remaniements doivent se baser sur un principe, et
« ce principe est clair: aucun peuple ne doit (Ure contraint de vivre sous une
« souveraineté qui lui répugne. Aucun territoire ne doit changer de œaios, si
« ce n'est dans le but d'assurer à ceux qui l'habitent des chances cquitaLles de
« vie et <fe liberté » (T/îe Times du il juin iffi"]- Gazelle de Lausanne et Journal
de Genève du la juin 1917).

I. Mar Hosenleld : Die PoUiisehe Judenfraije. Ch. V. Le droit de» Juijs à dis-
poser d' eux-mêmes comme nalion en Pologne, p. 169 et suiv.

3. Déclarations lues à la première séance du Parlement Tchécoslovaque
(le' a et /j juin lyao) par les députés et sénateurs allemands (au nom de l'union
parlementaire allemande par le député Iludolf Lodgman Auen et le Sénateur
Mortiz Wetter Lille, au nom des sociaux-démocrates, par le député Joseph Seli-
ger). Ces déclarations ont été réunies en une brochure par la Deutsche Arbeil-
stelle de Prague.

40 LA PROTECTION DES MINOHIXÉS

avant tout, dans le domaine des questions qui mettent en jeu
leur caractère dislinctif. Pour les minorités uniquement natio-
nales, ce sont les questions intéressant la culture nationale,
« questions culturelles » : l'école à tous ses degrés, l'université,
les associations. Pour les minorités nationales et religieuses,
c'est en outre l'Eglise, avec les institutions qui s'y rattachent :
les associations religieuses, la bienfaisance, les œuvres cha-
ritables de toutes sortes. Les Musulmans, dans le terme de
questions religieuses, comprennent les questions touchant au
droit de famille, au statut personnel et aux usages musul-
mans : organisation et juridiction des tribunaux du « Chéri »,
législation des biens-vakoufs... Les Juifs enfin distinguent
dans les questions nationales, les questions « de culture
nationale » et celles « d'économie nationale », telles par
exemple que l'émigration juive.

Une organisation autonome suppose des moyens financiers.
Sous une forme ou sous une autre, il faut que la minorité
puisse pourvoir aux frais de son «entretien, soit qu'elle
reçoive une subvention de l'Etat, soit qu'elle perçoive des
taxes sur ses membres. Cette seconde méthode apparaît à la
plupart des minorités comme préférable à la première, parce
qu'elle établit plus sûrement leur indépendance vis-à-vis de
l'Etat. L'une comme l'autre ne peuvent se réaliser, que si
la minorité dans son ensemble est dotée d'une certaine per-
sonnalité morale.

Ce n'est là que le premier aspect de la question. Les inté-
rêts collectifs de la minorité ne sont pas limités au champ
des matières, dans lesquelles se manifeste son caractère par-
ticulier. Au point de vue économique et social, les nationa-
lités ont été amenées, au cours de leur histoire, sans qu'il
y ait toujours là un rapport rigoureux de causalité, à se répar-
tir plus spécialement dans certaines branches d'activité,
dans certains rangs de la hiérarchie. Au point de vue poli-
tique, par tendance naturelle d'esprit autant que par senti-
ment, elles représentent plus volontiers certaines idées. 11
n'est donc pas une question touchant à l'organisation d'en-
semble du pays où elles sont établies, à ses intérêts géné-
raux ou à son orientation politique, qui puisse les laisser

LE PRORLKME DES MINORITES 41

indifférentes... Les droits collectifs qu'elles réclament vont
prendre ici une expression nouvelle. Dans le domaine des
questions nationales ou religieuses, ils se résumaient dans
la formule « du droit à disposer de soi-même » (Selbstbes-
timmung), ils deviennent « le droit à la coparlicipation »
(Mitbestimmung), c'est-à-dire à la représentation nationale
proportionnelle dans les assemblées délibérantes, complément
nécessaire de l'autonomie. « Le mot autonomie, écrit .M. Hen-
« ner^ ne doit pas être entendu dans le sens étroit qu'il n
« dans la technique juridique. Quaml nous disons: autono-
« mie, ce n'est pas seulement l'autonomie, c'est le condomi-
n nium pro parte indivisa » .

L'on peut considérer ici les revendications minoritaires
comme closes. Dans leurs grandes lignes elles se résument
ainsi en quelques mots : Pris individuellement les membres
des minorités veulent être égaux, sur tous les points, aux
autres sujets de l'Etat ; ils entendent en outre conserver
leur langue et la voir introduire dans les services publics
avec lesquels ils peuvent avoir des rapports ; organiser
librement leur église, leurs écoles, et les institutions que con-
ditionne leur caractère national ou religieux ; être reconnus
à cet effet par l'Etat, dans leur collectivité, comme personne
morale, avec le droit de lever des taxes ; enfin être assurés
d'une représentation proportionnelle dans les corps élus.

IV. ^ES OBJECTIONS DE l'EtAT

A mesure que l'on s'élève par une pente insensible dans
cette échelle de revendications toujours croissantes, on sent
l'objection prendre corps.

Les '( droits de l'homme » ont été, nous l'avons vu, par-
fois refusés aux Juifs. Ils l'ont été, plus pour maintenir los
privilèges de la population majoritaire, que par crainte d'un
danger sérieux qu'ils pourraient faire courir à lElat.

Déjà, lorsqu'ils ont pour conséquence l'introduction de la
langue minoritaire dans la justice et l'administration, ils
compliquent le fonctionnement des rouages des organ -s

42 LA PROTECTION DES MINORITES

publics. Dans le cas où les miaorités conservent leur laague,
cette complication^ de transitoire qu'elle pourrait être^
devient définitive ; d6s tribunaux et de l'administration»
elle pénètre dans l'école.

Mais, si l'on rétablit la langue dans sa vraie signification,
si l'on y voit, avec la minorité, le facteur d'une, unité morale,
le nœud d'une vie collective, le problème apparaît sous un
jour nouveau. Cet élément d'organisation, la langue le cons-
titue pour l'Etat national comme pour la minorité : La langue
minoritaire n'est donc plus seulement pour lui une cause de
complication matérielle ; elle est un facteur de résistance et
de dissociation : une barrière dressée entre lui et certains de
ses sujets en même temps, le plus souvent, qu'un lien entre-
tenu entre ces sujets et un Etat voisin ,

Dans son cadre, les minorités, en conservant leur langue,
resteront des corps étrangers. Etrangères par le sentiment
dans le cas d'un régime centraliste et libéral, elles le seront
par leur organisation même dans^le cas de l'autonomie. Ce
seront alors tous les liens politiques et administratifs relâchés,
le contrôle rendu plus difficile... Avant que les nouveaux: Etats
nationaux fussent constitués, les centralistes autrichiens
avaient déjà signalé le danger... ce' Etats dans l'Etat », disaient-
ils. Ce mot a été assez illustré par l'histoire, pour se passer
de commentaires (').

I . A cette thèse, l'on peut, il est vrai, objecter, qu'un autre danger pour
l'Etat serait l'irrédentisme que ses tentatives d'assimilation, en cas d'échec, ne
manqueraient pas de faire naîlre. Organisées en corps autonomes, dotées d'une
personnalité morale et, en contre-partie, d'une responsabilité équivalente, les
minorités peuvent être moins dangereuses pour l'Etal qu'inorganisées et irres-
ponsables. « La dynastie, la race, la langue, écrit M. Renner, n'ont pas con-
servé Cuba à la mère patrie. Une modération rendue plus circonspecte par la
guerre de l'Indépendance a assuré, jusqu'ici, à l'Angleterre, le Dominion du
Canada bien que la nation dotée du sens national le plus dévelop; é, la fran-
çaise, compose presque la moitié de la population. Dans la vie des Etals, c'est
la sagesse ou la folie des institutions qui est le facteur dominant ».

CHAPITHK III

LES DIFFICULTÉS DU PROBLÈME
(Les précédents autrichiens; la formule de M. Renner)

Indépeadammeiil de louLc objection de principe, les droits
nationaux que réclameut les minorités se heurtent à de très
graves diffiicullés d'uppliculLoQ. Il est aisé de concevoir une
administration nationale pour une minorité massée sur un
territoire défini. Il est moins aisé de la Concevoir, lorsque la
minorité, dispersée dans un pays, vit mêlée à d'autres popu-
lations. .. Entre le caractère personnel des droits nationaux et
le terriloriali:-me nécessaire de toute administration, il y a
une correspondance à établir, une formule de conciliation à
trouver. Eu posant leurs revendications, les minorités ont
donc été amenées à élaborer à cet effet des systèmes. Elles
n'ont eu^ sur ce points quà emprunter aux nombreuses théo-
ries de droit public autrichien.

L'Empire des Habsbourg, par sa constitution ethnographique
comme parles conditions de son histoire, était en effet natu-
rellement appelé à leur servir de champ d'expériences. Il
est une Europe, a-t-on dit. Dans les limites de ses frontières,
le problème des nationalités se pose avec une variété et une
complexité, qui en font question d'école. Huit nations habi-
tent le territoire de laMonarchie dualiste ('); sept, celui de la
Cisloithanie ou de rAultiche proprement dite ; et ces nations
no' sont pas régulièrement ié[)ailics, séparées les unes des
autres ; elles sont confondues sans ordre apparent, l'a seul
peuple, le pcniple allemand, pour ne citer que cet exemple,
se trouve l'unanimité dans certaines provinces (Vorarlberg,
Salzbourg\ la presque unanimité dans d'autres (Haute et

i. .\lleniands, Hongroky Tchèques et Slovaques, Polonais, Rulhèncs, Slo-
vènes cl Serbo-Croalcs, Italiens, |{ouma!ns.

44 LA PROTECTION DES MINOHITRS

Basse Autriche) ; ailleurs, la majorité (Steiermark, Garitithie) ;
ici, il forme une minorité compacte (Bohème) ; là, une mino-
rité plus clairsemée (Moravie, Silésie) ; et, de la frontière
russe à l'Adriatique, il est répandu sporadiquement en îlots.
Dans d'autres Etats hétérogènes, les droits nationaux
s'étaient développés progressivement, et la solution du pro-
blème avait en quelque sorte précédé le problème. En Suisse,
écrit M. Picavet, « le canton est sorti de la commune ; l'Etat,
« du canton... Tout lédifice politique et social a longtemps
« reposé sur la commune qui demeure actuellement une cel-
« Iule vitale. C'est sur elle que s'appuie l'Etat, comme il y
« voit ses origines ('). » Rien de semblable dans l'Empire des
Habsbourg. Les différents royaumes et pays historiques qui
le composent, juxtaposés les uns aux autres à la suite de
mariages et de campagnes heureuses, longtemps n'eurent de
liens entre eux que par la personne du souverain. L'effort
accompli à la fin du xviiie siècle par Marie-Thérèse elJoseph II
pour unifier leur Etat n'aboutit qu'en apparence. Leur œuvre
resta une œuvre de façade. Sous l'édifice administratif, les
aspirations nationales continuèrent à vivre et à se dévelop-
per. Elles devaient finir par faire craquer ^et édifice, et s'im-
poser à la reconnaissance de l'Etat. Mais, lorsque sous la
pression des événements, l'Assemblée de Kremsier, en 1848,
proclama pour la première fois le droit des nationalités ('),
rien n'avait préparé celte solution.

La discussion de ce problème domine tous les débats dans
la seconde moitié du xix^ siècle et les débuts du xx% sinon
dans toute l'étendue de l'Empire, au moins en Autriche (').
rPour mettre en application les principes proclamés, la légis-
lation autrichienne oscille entre les deux thèses du centra-
lisme, que Bach devait porter à l'état d'un système auquel il

1. Picavel, Une dêmocralie Idstorique, p. 9.

a. \rlicle 4 de la constitution du 26 avril i848: « A tous les peuples est
garantie rinviolabilité de leur nationalité et de leur langue » (« Allen Volksstâm-
men, ist die Unverlelzlichkeit ihrcr Nalionalitiit und ihrer Sprache gewâhrleis
tet »).

3. Depuis le compromis de 1867, les Magyars en majorité en Hongrie ont
cherché à imposer leur langue et leur culture aux éléments minoritaires (Slo-
vaques, Roumains, Slovènes).

LES niFFICULTKS DU PnOBLÈME 45

a laissé son nom, et de la décenlralisation provincinio ; le
plus souvent, elle s'en tient à des compromis, dont In consti-
tution de 18(17 est un e>cem[)le... Mais, en marge du droit
positif, la théorie s'empare de la question. Sous des formes
diverses, fédéralistes, néo-fédéralisles, sociaux-démocrates
tentent de la résoudre. C'est de leurs sysièmes. el on particu-
lier de ceux des sociaux démocrates, Icls qu'ils ont été mis au
point par M. Renner, que les minorités se sont surtout inspi-
rées dans leur œuvre construclive.

I. TeRRITORIALISME et PERSONNALIS.ME

Ce fut, nous l'avons dit, le Parlement de Kremsicrcpii posa
le problème ; mais le temps de conclure ne lui fut [n\s donné.
Jusqu'à ce que le Congrès Socialiste de Briinn reprit la dis-
cussion théorique, où le parlement l'avait laissée, deux sys-
tèmes se disputèrent l'opinion : « le système territorial » (das
territorial System), le système personnel ou « système de
l'association » (das personal oder Genossenschafts- System).

Le premier établissait une relation constante entre la loi,
l'administration et le territoire, et voyait la solution dans
une décentralisation provinciale : « Autonomie territoriale »,
tel était le mot d'ordre do ses partisans. Mais ceux-ci se divi-
saient sur l'unité territoriale à prendre comme base : les
uns — en 1848, c'étaient les Allemands — proposaient que ce fiit
lunité « historico-politi(jue » (historisch-polilisoh) ; les « Pays
de la Couronne » et les anciens Royaumes. Les autres — en
1848, c'étaient les Tchètjues, et Palacki — que ce fût l'unité
<fethnico politique (ethnisch politisch),et. qu'en conséquence,
l'on divisAt les pays de la Couronne, suivant le principe des
nationalités. Cette seconde forme du système territorial fut
approfondie et mise au point dans la suite par Fischhof ('),
et les « néo-fédéralistes ^s notamment Popovici. dans son
livre célèbre sur « les Etals-Unis de la Grande Autriche » (die
Vereinigten Staaten von Grossœslerreich) (').

I. Fischhof, L'Aulriclifi cl les garanties dr soi maintien (Wenne, 1870).
3. Le sous-titre de ce livre était: Eludes poUliijm'S pour la solution des question»
nationales el des crises conslitalinnnelles en Anlrirhe- Hongrie (Leipzig, 1906).

4f) LA PROTECTION DES MliSOHlT.ÉS

Les partisans du^ sys»tème personnel,, on a de l'associa-
tion », au contraire, établissaient une distinction fondamen-
tale entre le territoire et la nation. « La. nation est une
communauté de culture » : « l'homra-e n'est pas attaché à la
glèbe a... A l'Etat, à sa législation, à son administration,, les
matières qui intéressent également tous les habitants du ter-
ritoire, telles que la sûreté desr personnes et des biens,
l'entretien des chemins de fer, des routes... La nation, défi-
nitivement reconnue comme personne morale du droit pubUc,
aura une compétence exclusive dans toute la sphère de sa vie
nationale ; elle sera, sous ce rapport, indépendante de l'Etat
(staatsfrei).

« Le groupe social délimité qu'est la nationalité, écrit
«M. Renner, doit jouir d'une position juridique assurée:
« a) La nationalité (Nationalitât) (') doit devenir une qualité
«juridique du statut de l'individu. Le statut national sera
« fixé par des matrices nationales, qui seront établies d'après
« la déclaration expresse de l'individu, ou sa déclaration
« implicite résultant dun système de présomptions ('). »

« Au statut national, se rattachent des actions (Rechtsan-
« spriiche) et des obligations (Verpflichtungen) : 1° vis-à-vis
ft de sa propre nation ; 2'^ vis-à-vis de l'Etat, 3" vis-à-vis des
« nations étrangères ('').

b) « La nation dans son ensemble sera une personne morale
« du droit privé et du droit public, capable d'actions et de

1. Les Allemands, pour traduire \(t mol français de nationalité ont deux mol&:
le mot « Slaatsbiirgerschaft » signifie le lien cpii rattache Findividu à l'Etat ; le
mol « Nalionaliliit », celui qui le rattache à sa nation .

2. Le sjstcme des matrices nationales a été introduit par le vote des Land-
lage, en igoS en iNloravie (nationalités en présence : Tchccpies et Allemands) en
igoG, en Bukowine (nationalités en présence; Allemands, Polonais, Roumains,
Rtitliènes)... Sur la question dcs'matrices nationales, voir les ouvrages de Ber-
ii^arlzik, A'n/(ona/e J/o/ri/ren (Vienne, 1910) ctd'Oppcnheimcr : Nationale Aulona-
mle (Berlin, 1907)

3. M, ReiHier, dans ses ouvrages, cite les exemples suivants: a) Les individus
d'une nation, en minorité dans un lieu, pourront faire appel à leur nation pour
obtenir d elle les moyens de créer uoe école nationale ; 6) Au cas, QÙ l'Eta
empiéterait sur leurs prérogatives nationales, ils pourront réclamer de l'Etat
devant un tribunal le respect de leurs droits ; c) Lésés par un mouvement natio-
nal dirigé contre eux, ils pourront réclamer des dommages-intérêts à la nation
adverse (Voir III« partie, cb. IX, Réi)araLlons).

LES DIFFICULTÉS DU PUÛBLÈME 47

<< droits. C'est seuiciueut ainsi qne la oalioa & \xa^ existence
« juriilifjue. Sans cela» l'on ne i)out concevoir une loi des
« nationalités (NalioualilAtengesctz) dana le sous uialéricl du
terme » (').

II. — Le Congrès de Biiûnn

La question en était là, lorsque les Sociaux-démocrates
autrichiens se réunirent à Briinn en 1890, résolus à élaborer
une Constitution de leur Ltat sur la base de ce « droit des
peui)les à disposer d'eux-mêmes » qu'ils avaient proclamé
avec tous les socialistes dans les Congrès Internationaux.

La grande nouveauté qu'ils apportèrent dans la (luestion
fut de démontrer que les deux systèmes, représentés jusque-
là comme irréductibles l'un à l'autre, pouvaient être amalga-
més en un système mixte, plus souple que le premier, plus
réalisable que le second. Otto Bauer et Karl Renncr avaient
par leurs travaux critiques préparé cette solution (-).

Au système historico-polUique, ils opposent une objection
fondamentale: l'oppression des minorités. Elle existe dans
le Pays de la Couronne. Que serait-ce si celui-ci n'avait pas
le frein gui résulte du contrôle du Ucich Ç). Diviser le pays

1. Karl Renner. Der Kampf der Oeslerreichischen nationen, p. 90. M. Renncr
oppose la loi (Geselz) qui met l'individu ou le groupe social en droit d'intenler
une action à l'ordre administratif (N crordniing) qui prescrit à l'administration
de respecter les droits de l'individu ou du groupe. Dans le second cas, il n'y

pas de sanction (Voir III'' partie, ch . X, les garanties d'exécution).

2. Voir la liste de lours ouvrages dans la bibliograpliie générale.

3. « \u Reiclisrat, écrit Renner, la nécessité amène les dillérenls peuples à
collaborer à un travail de conciliation... Le Tchèque, qui, dans son pa>s ne
s'oppose qu'h des Allemands, se Toit.au Reiclisrat, en présence de sept nations ;
il a à compter avec sept, et reconnaît, dison.'^-lc, la position relative de sa nalioa.
Le voilà revenu chez lui dans la salle historique de son Landtag. Ici, en Bohînie,
îl y a 63,8 0/0 de sos compatriotes pour 3j,2 00 d'Allemands. Ici, il se sent le
maitrc absolu. Cette division de 1 lîtat, il l'aime ; c'est compréhensible. Eh !
quoi 1 II faudrait f'pargner les minorités ? Mais, que lui importe, quand il csl
chez lui. qu'il y ail ailleurs, dans d'antres petits pays, des Tchèques qui soient
Ta minorité. Ici, il est le maître ; il \cul le rester... A Sleierm.itk, en Carin-
Ihie, au Tyrol, l'Allemand joue le même rôle que le Tchèipie en l< lu" me »
(Karl Renner, Das Selbslbesliminungfrechlder ISalMnen, p. So).

48 LA PROTECTION DES MINORITÉS

de la couronne en cercles homogènes comme le demandent
les partisans du système ethnico-politique ? Il y a là une
idée heureuse, qu'ils exploiteront. Mais, la nation dans
l'Etat, autant que la liberté, veut l'unité ; et, tel qu'il est
présenté, ce système ne satisfait pas à cette aspiration. De
plus, il laisse sans défense les minorités du cercle, plus mena-
cées, parce que plus affaiblies, si l'on n'y pourvoit pas.

Ils approuvent le « système personnel » dans son prin-
cipe, mais critiquent sa forme actuelle ; une organisation
nationale qui ne se rattache, ni à l'Etat, ni au territoire,
« repose dans l'air » (in der Luft) ; elle est construite sur le
vide...

« Le système de l'association est un principe de droit
« formel, écrit Karl Renner, et, comme tel, il partage le
« sort de tous les principes formels : c'est qu'ils ne sont pas
« applicables jusqu'en leurs dernières conséquences. Ils sont
« seulement une ligne directrice de la pensée, un fil conduc*
« teur de l'action , La signification essentielle du concept de
« l'association réside dans la négation du territoire. Mais
« l'Etat et son administration sont enracinés au territoire.
« Toute la complexité des questions nationales vient de la
« divergence de ces deux éléments : la « territorialisation »
« (Territorialisierung) nécessaire de l'administration de l'Etat.
« la « personnalisation » (Personalisierung) tout aussi uéces-
« saire de l'administration nationale » (').

•
• «

De leurs critiques, ils tirèrent cette conclusion, qu'il fallait
reprendre le système personnel, mais en lui donnant une
base solide, en le <« territorialisant », suivant le système
ethnico-politique ; c'est elle qu'ils firent prévaloir dans la
résolution du Congrès deliriinn :

« A la place des pays historiques, seront constituées des
« unités administratives autonomes, délimitées suivant le
« principe des nationalités, à la législation et à l'administra'

I. Arbeiter-7,eilung, aa février 1916.

LES DIFFICULTÉS I>U l'HOBLKME 49

« tion desquelles pourvoiront des chambres nationales, élues
« sur la base du droit de suffrage universel.

« L'ensemble des territoires autonomes d'une seule et même
K nation formera une union qui pourvoira elle-même à ses
« affaires nationales.

« Le droit des minorités nationales est (jarantie par une
a loi spéciale à établir par le Parlement du lieicli. »

La nation, ainsi rallachée au territoire, est aussi, comme
1 a cxplicjué M. llenner, incorporée (eingegliedert) à l'Elat,
elle lest d'un double point de vue :

Le cercle homogène, eu même temps qu'unité nationale,
est unité polili(iuc. Ses organes exercent les attributions
de la puissance publique, et, dans ce domaine, relèvent direc-
tement de l'Etat.

La nation, dans son ensemble, représentée par l'unioa
nationale^ prend part au gouvernement du Reich, en colla-
boration avec les autres nations. C'est ce que M . Renner
appelle « les droits de citoyen » de la nation. L'Etat composé
de nations, tel ([uil le conçoit, Etat « surnational » (uberna-
tional). est forme du faisceau des diverses « unions natio-
nales ». C'est une « Société des Nations » (N'olkerbund).

m. — La « DoLBLii Commune »

Du Rcicli, le Congrès de RriUm a ramené le problème au
cercle, lia même élé [)lusloin, en prévoyant qu'une solution
devrait intervenir crnccrnaut ics minorités du cercle. Mais,
cette solution, il l'a ri.•mi^e à l'avenir. C'est à la préciser
qu'Otto Rauer et Kurl Renner devaient dans la su. te em-
ployer leurs efforts.

Dans ce dernier retranchement du problème des nationali-
tés, (ju'est le cercle hétérogène, les deux systèmes o[)posés :
lerrilorialisme et personnalisnie, devaient s'affronter à nou-
veau.

Olto Bauer propose d'organiser les minorités du cercle sui-
vant le système personnel : « Les miuoiilés nationales à lin-
(( térieur de chacjue territoire autonome, écrit-il, devront être

r
50 LA PKOTECriON DES MINORITÉS

« constituées en corps de droit public (als ôffentlich-recTit-
« liche Kôrperschaflen) s'occupant de façon autonome de
« l'école de la minorité nationale, et prêtant aide à leurs nalio-
« naux devant l'administration et les tribunaux ('). »

Au contraire, Karl Renner, à l'organisation des minorités
dans le cercle, applique les mêmes principes qu'à celle des
nationalités dans le Heich. Il cherche une unité territoriale
qui puisse lui servir de base ; il descend jusqu^à la cellule de
la vie sociale, à la commune... Et comme la commune elle-
même peut être mixte, il crée sa formule de la double com-
mune.

"Cette formule, il ne l'a pas inventée de toutes pièces ; il l'a
trouvée dans lEurope Centrale. Pendant des siècles, en
Pologne, le « Kahal » ou commune juive a fonctionné à côté
de. la municipalité chrétienne ('). La commune juive, bien
que réduite dans ses attributions, subsiste aujourd'^hui en
Pologne Russe sous le nom de « commune juive », en Gàli-
cie et dans d'autres parties de l'Autriche (en Moravie par
exemple) sous le nom de « Commune Cultuelle » (^).

Chaque commune mixte, d'après M. Renner, doit être ainsi
divisée :

1° Une commune nationale de la Nation A. ;

2° Une commune nationale de la nation B. ;

3° Une commune politique, commune aux deux précé-
dentes.

Aux deux communes nationales, une compétence exclusive
dans les questions nationales ; à la commune politique, la
compétence dans les matières qui intéressent également tous
les babitants. Elle sera, vis-à-vis des précédentes dans la
même situation que l'Etat « Surnational » vis-à-vis des unions
nationales, une société des nations. A la compétence des com-

I. Olto Bauer, Nationalitœlenfrage und So:ialdeinol<ralie, p. 463.
2.. Voir appendice II, les Juijs de Pologne.

3. C'est l'organisation de la commune juive en Moravie, qui servit, parait-il,
d'exemple à M. Renner.

1 ES IHFPICirLTÉS DOJ 'PHOBL'KME SI

munes nationales Karl ïlenner fixe une Kmite. Lorsqu'il s'agira
d'une affaire de prenuèro importunée — eonime de l'établis-
sèment dune uni N-ei'si té — la commune nationale n'y i»oiipra
procéder, qu'après avoir passé un traité avec ha commune de
la nation adverse, car le « territoire est neutre ».

IV. — Adaptatio.n de la kohmulb ue m. Hcwwn

Le p'iand'organiscition nationale conçu par M. Henner donne
à la nationalité dans lEtat l'unité et la liberté ; et, comme il
peut prendre appui aussi bien sur le cercle homogrne, (jue
sur la commune nationale, il est susceptible de s'adapter à la
situation géog'raphique de toutes les minorités, qu'elles soient
massées en un territoire, ou répandues sporadiquement.

Aussi, de fréquents emprunts lui ont-ils été faits. Nous
o'en citerons que deux, car ils visent les minorités les plas
typiques, l'une par sa densité, les Allemands de Tchéco-Slo-
vaquie ('), l'autre par sa dispersion, les juifs de Pologne (*).

* *

Dans ses contre-propositions du 10 juillet 1010, la déléga-
tion autrichienne demandait que le régime suivant fût établi
en Tchécoslovaquie, notamment en ce qui concerne les mino-
rités allemandes (') :

« Dans les pays dont se compose l'Etat tchécoslovaque, le

I. Sur la réijarliliim des Allemands en Tcttécoslouaquie, voiries chiffres, III' par-
tie, ch. VI (aulouoiuie des Kulbèues, note).

a. Sur la répartilion des Juifs en Pologne, voir les cbifTrcs, appcodice II.

3. (Contre-propositions autrichiennes du lO juillet, paitie 111, section III
(art. 6). Cet article débutait par un préambule : a L'Autriche Allemande fait
« remarquer que, d'après les préleulious territoriales émises par les Tchécoslo-
« vaques, de vastes territoires habités par près de quatre millions d .\Ilemands
« devraient faire partie do cet Etal.

« Pour atténuer dans la mesure du possible une telle atteinte aux principes de
a la liberté, etc., la délégation autrichienne se permet quand même de mettre,
« afin (ju'on puisse en faire usage dans cette triste hypothèse, à la disposition
« de la Haute Conférence, le projet d'une loi fondamentale établissant le régime
« cantonal en faveur de nos compatriotes assujettis »> (suit le projet).

52 LA PROTECTION DES MINORITES

« régime cantonal sera établi sur la base du droit de leurs
« populations à disposer librement de leur sol national. Le
« domaine de chacune des nationalités habitant l'Etat tchéco-
« slovaque sera subdivisé en cantons. Les habitants de tous
« les cantons, formant le domaine de la même nationalité,
« pourront se constituer en corporations appelées à les repré-
« senter dans toutes les questions ayant trait à leurs intérêts
« nationaux. »

Ce projet n'est que la reproduction des deux premiers
paragraphes de la résolution que M. Renner avait fait adop-
ter au Congrès de Brûnn.

* *

Voici, en second lieu, la confetitution élaborée par M. Max
Rosenfeld pour les Juifs de Pologne (') :

J° Les Juifs, établis dans un pays, se constituent comme
ressortissants delà communauté nationale juive, en corps de
droit public, avec représentation propre et droit de perce-
voir l'impôt ;

2" Sont membres de la Communauté juive tous les citoyens
des deux sexes, qui étaient auparavant, d'après leur confes-
sion, ressortissants des « communautés cultuelles » (Kultus-
gemeinschaften) existant dans le cadre des lois de l'Etat...

Les Ustes des « Communautés cultuelles » existant four-
nissent les éléments de la « Malrice nationale juive » qui est à
la base du statut particulier des Juifs.

3' La communauté nationale se divise en Communes natio-
nales et en cercles nationaux. Les communes juives existant
auparavant sont reconnues communes nationales et les droits
et les devoirs qui doivent appartenir aux communes minori-
taires, en tant qu'organes locaux de self-government national,
leur sont reconnues;

4° Les communes avec leur propre conseil communal
(Gemeinderat) sont compétentes dans toutes les affaires
nationales (culturelles et économiques) ;

5° Le Conseil du cercle (Krcisrat), organe du cercle, défend

I . Max Roscufeld, Die polnisclie Judcnfrage, p. 224, 225, 228.

LES DIFI ICLLTKS DU l'KOIU.KMK 53

la cause de la communauté; il s'occupe des affaires com-
munes à la communauté du cercle;

6° A la t(He de la comniunaiili' nationale est la " riiamhre
nationale » élue sur la base du dioit de suffrage universel,
avec représentation proportionnelle. La Chambre nationale
défend la cause de la communauté nationale par l'intermé-
diaire de son organe exécutif, le Conseil national Natio-
nalral)... («)

La formule de « la double commune » mise en honneur
par M. Renner a permis aux juifs de Pologne de rajeunir le
principe d'une organisation qui, sous les noms de « Kahal >
et (( Waad » avait existé dans ce pays du xvi» siècle jusqu'à
l'époque du partage... Il est vrai que dans ce temps, les Juifs
ne jouissaient pas de l'égalité des droits civils qu'ils récla-
ment aujourd'hui.

I. Suit la liste des altribiitions : <( La Cliambre nationale arrête les bases de
l'impôt et de l'éducation ; elle fixe les lignes directrices de l'enseignement et
de l'action économique. Elle administre et surveille en dernière instance tous
les établissements scolaires, les associations et les institutions de bienfaisance.
Elle remplit les devoirs de prévoyance sociale, qui ne l'ont pas été ou l'ont été
insulTisamment par la législation et l'administration de l'Etal à l'égard des res-
sortissants de la communauté (Par exemple, le règlement de la question de
l'émigration juive).

J. Fouques-Duparc

CHAPITRE IV
LA SOLUTION INTERNATIONALE

La protection des minorités est, au premier chef, une ques-
tion de droit interne, de droit constitutiounel, puisqu'elle^
vise les rapports de l'Etat et de certains de ses sujets. Gom-
ment, franchissant ce stade, peut-elle faire l'objet d'un règle-
ment international?

Pour les disciples de H^gol, la question ne se pose pas.
L'individu, recevant tous ses droits de l'Etat, ne saurait être
lésé par lui. Mais, si l'on cesse de considérer l'Etat comme le
dispensateur suprèm* des droits de ses sujets, l'on peut
admettre que ceux-ci ont des droits, même en dehors de lui.
La question qui apparaît alors est de savoir comment ils
seront garantis.

Cette garantie, les minorités ne la trouvent pas toujours
dans l'Etat. L'évolution démocratique, loin de les protéger,
ne fait qu" accuser leur faiblesse, et confondre davantage
l'Etat avec la majorité. Des droits sans sanctions peuvent se
concevoir dans un système à base théologique ou morale.
Dans un système positif, ils ne sont pas des droits.

La sanction, que l'Etat ne fournit pas aux minorités, ne
peut donc se trouver qu'hors de l'Etat... elle ne peut être
qu "internationale.

Ainsi, derrière le problème de philosophie du droit, et de
droit public, que pose l'existence des minorités, un autre se
lève: un problème international. Pour arriver aie résoudre,
il faut ébranler de vieux dogmes du droit des gens : le prin-
cipe do non intervenlion, le droit de souveraineté; il faut
aussi (]ue des conditions soient remplies, sans lesquelles uno

L\ S0r.LTIO> INTEIINAIIONALE 55

protection inlcrualionale des minorités sérail ou illusoire, ou
dangereuse.

A. — Les principes
I. — Le principe de non- i nier tention

Le principe de non-iiilcrvention découle logiquement du
droit de souveraineté de t'Elnt.

L'Etat est souverain ; il a donc.dans les limites de son ter-
ritoire, le pouvoir d'établir à son gré sa logislation et sa juri-
diction ; relatif seulement en ce (jui concerne ses rapports avec
les sujets des autres Etats, ce pouvoir est absolu dans la
sphère des relations de droits qui s'établissent entre lui et ses
propres sujets. Permettre aux Etats étrangers de s'immiscer
dans cette affaire, c'est nier la souveraineté de l'Etat...

Cette théorie de la non-intervention a été soutenue avec
des arguments divers ; elle a été admise par la grande géné-
ralité des auteurs qui se sont occupés des droits de l'Etat,
mais presque toujours avec des exceptions. Les uns ont cher-
ché à définir ces exceptions, et à les légitimer par des raisons
de droit particulières ; d'autres, comme Sorel, ont renoncé
à les classer, et laissé aux faits le soin de les déterminer,
imitant ce ministre de Graade- Bretagne qui déclarait que la
non-iutervention était un devoir, mais que parfois aussi c'était
un devoir d'intervenir ().

Dans son caractère de dogme positif, le principe de non-in-
tervention a été exposé avec une rigueur toute particulière
par l'école italienne du xix*^ siècie, eu tête de laquelle, il faut
citer les noms de Mamiani etde Carnazza-Amari {'). Ile[)renant

I. « On doit reconnaître, disait Clarendon au Congres de Paris, à propos des
arrestations politiques opérées par le roi des Deux Siciles qui donnèrent Heu ù
une intervention du Congrès, qu'aucun gouvernement n'a le droit d'intervenir
dans lesaU'aires intérieures des autres Etats ; mais il est des cas où l'exception à
cette règle devient également un droit et un devoir. »

a. Mamiani, D\in nuovo drilto j)ubUio puro/^e-o, Carnazza-Amari, .Nouiv/ exposé
Ou principe de non intervention (/^ D. I. P., t. 1. p. 557).

Cette théorie a été soutenue en France par Despagnet, Cours de droil interna-
lional public, Pradier I-'odéré, TraiW de droil inlernalional public européen et amà-
rïcain, Piédelièvre ; en Allemagne, par Jellinck.

ri6 lA l'UOTKC'IlO.N I>KS ^IINOHIIKS

une à mie loules les exceptions faites par les autoui's précé-
dents, ils les ont toutes rcjelées, et ont conclu que, dans au-
cun cas, rinlervention dans les affaires inférieures d'un Etat
nétait légitime (').

Pourquoi? Raisons de fait et de droit déjà exprimées par
leurs prédécesseurs : la difficulté d'un critérium, l'absence
d'un code international, et d'une souveraineté supérieure aux
Etats.... Mais, la raison déterminante est la raison de droit
suivante : Ce qui se passe dans un Etat, n'intéresse pas les
autres ; pasd intérêt, pas d action; à quel titre seraient ils fon-
dés à intervenir ?

« Les actions et les crimes d'un peuple dans les limites de
son territoire, dit Mamiani, ne lèsent pas les droits d'autrui,
et ne donnent pas matière à une intervention légitime. En
vérité, à quel droit positif des autres peuples porte-ton at-
teinte C) ?

En d'autres termes, Hegel avait dit que l'Etat formant un
tout parfait et achevé, les relations entre Etats ne pouvaient
être qu'extérieures, et, pour départager entre eux, Hegel fai-
sait intervenir un troisième terme : a l'Esprit », qui se pro-
nonce par la guerre dans l'histoire du monde...

La doctrine de Mamiani ressemble à celle-ci, et pèche par
le même point : elle suppose que l'Etat est un tout parfait et
achevé . Qu'il n'en est pas toujours ainsi, c'est ce que démontre
l'existence même des minorités.. . Et, si l'on ne veut pas voir
dans l'Etat la limite et la fin de tout effort et de toute pensée
individuels, l'on est obligé de reconnaître l'existence de com-
munautés, d'un ordre plus ou moins élevé, mais qui toutes,
dépassent ses frontières. Communauté religieuse, liant lescor-

I. Mamiani écrit : u En étudiant loules les exceptions, qui ont été faites par
les auteurs précédents au principe de non-intervention, nous n'avons retenu
qu'une seule intervention légitime, celle qui a pour but de s'opposera l'inter-
vention indue d'autrui et de détruire les effets immédiats et certains de celle-ci
Or, c'est bien le cas oij l'on peut affirmer avec exactitude que l'exception con-
firme et renforce la règle » (D un nuovo drillo publico europeo, p. 1 1^).

3. Mamiani, ici.

I v s<M.i i.iD.N I \ ri-.ii> \ I MIN Ai.i. r»7

réligionrifiircs, coin;miiiaul('' irilionalo. liniil les conia'iotj/iiix.
communauté humaine même, a tondit, liant tous les hommes
dans la mesure où l'on peut supposer leurs inténMs commnn«.

Les communautés créent des solidarités, il n'a jamais élé
indifférent h l'Anj^lelerre ou à la lldllande prolcslanlcs de
savoir comment les proleslanls élaicnt lriiil<'s ni France les
juifs (i'Anf^jIeterre et des Elats-l'nis oui défendu comme leur
cause, la cause des Juifs llouiiia'ns. Aujourlliui les lIon^Tois
de Hongrie ne se désintéressent [)as du sort de leurs frères rjc
Roumanie et de Ycugo Slavic...

Aussi, de proche en proche «la polili(pie intérieure d'un
Etat, à l'égard de certains de ses sujets, a ses réactions sur
la sitnalion intérieure des autres Rlal'^. Entre les Etals, Hegel
et Mamiani ne voient fju un rapport : « Etat-Etal * il en est
un autre (pic leur doctrine leur iiitei'dis.-iit de reconnaître :
« Elal-sujets-sujels-Etal ». Le traitement infligé par un Etat à
ses minorités, lorscju'il excède un certain degré de rigueur, af-
fecte les relations de cet Etat et de l'Etat connalional ou corré-
ligionnaire des persécutés. Celte tension peut aller jus(ni à
ébranler l'ordre inlcnial'onal lui même. L Orient en a fourni
des e.xemp'es : il suffit cle citer les « atrocités huignres » ou
les « histoires de Crète ». Ce sont a'ors tous 1rs Etals
intéressés au maialien de cet ordre, c'esl-à dire tous les Etats
du monde, (jui se trouveiii directement atteints.

« Dans le monde nouveau, où nous vivons, disait, dans
son discours du 11 février 1918, l; -président Wilson, la jus-
tice et les droits des peuples affectent tout lechani[) des rela-
tions internationales au môme litre f|ue l'ohlenlion des matières
premières et de justes et équitables conditions commer-
' ciales. »

Dès lors, peut-on dire avec la môme assurance « que les
actions et les crimes d'un peuple dans les liniitcsde son terri-
toire ne lèsent pas les droits d'autrui f »

II. — fii!crccntio)i religieusi,' cl /nfcrrcit/if>n ii/ilionn/e

La communauté religieuse, la seule vivante dans un temps
où la foi était ardente et l'unité de foi un princiiio polilicpie.

^S LA PROTECTION DES MirfORIlÉS

avait engendré un droit contractuel que nous étudierons, et
une théorie de l'intervention « pour cause de religion » qui
fut presque unanimement admise ])ar les auteurs des Temps
Modernes.

Après avoir affirmé « qu'un peuple indépendant n'a de
« comptes à rendre qu'à Dieu au sujet de sa religion, et est
« en droit de se conduire à cet égard suivant les lumières de
« sa conscience et de ne point souffrir qu'aucun étranger ne
«s'ingère dans une affaire si délicate » ('), Valtel ajoutait:
« Lorsqu'une religion est persécutée dans un pays, les Nations
«étrangères qui la professent, peuventintercéder pour leurs
« frères ; mais, c'est là tout ce qu'elles peuvent faire, à moins
« que la persécution nu soit portée à des excès intolérables ;
<( alors elle tombe dans le cas de tyrannie manifeste, contre
« laquelle il est permise toutes les nations de secourir un
« peuple malheureux (') ». ..

A cette première raison d'intervenir en faveur de corréli-
gionnaires, Vattel en joignait une secoade, celle-là d'ordre
politique :

« L'intérêt de leur propre sûreté peut encore les (les Etats)
<( autoriser à prendre la défense des persécutés. Un Roi de
« France répondit aux Ambassadeurs qui le sollicitaient de
« laisser en paix les sujets réformés, qu'il était le maitredans
« son royaume. Mais, les souverains protestants, qui voyaient
« une conjuration de tous les catholiques acharnés à leur
« perle, pouvaient fortifier leurs partis et les aider à se
« garantir de la ruine, dont ils étaient menacés ('). »

Le second argument est beaucoup moins légitime que le
premier. Défendre ses corréligionnaires dans les Etats
étrangers pour y entretenir des intelligences, c'est introduire
la politique dans^ua domaine ofi elle n'a que faire, et se ser-
vir de la religion dans un but qui n'est pas le sien. C'est jus-
tement parce que rintervenlion pour cause de religion a
souvent caché de semblables desseins, qu'elle a pu être con-
damnée par la suite, et souvent sans indulgence.

1. Vallel, art, 58.

2. Valtel. art. Ga.

3. Id.

LA SOLUTION INTERff ATIONALE 59

La communauté nationale n'apparaît guère qu'au xix^siôcle ;
•sentiment inconscient jusqu'alors, elle s'est, vers celte
époque, découverte à elle-même. Comme la communauté reli-
gieuse, elle donna naissance à une forme particulière de l'in-
tervention, « l'intervention nationale ».

Mais, cette intervention, qui a eu sa théorie, principalement
en Italie, se présente toujours sous une apparence révolution-
naire. Le principe des nationalités, tel que l'a formulé Man-
zini, l'inspire. Intervenir [)0ur ses connationaux, ce n'est pas
intercéder en leur faveur près de l'Etat, sous la domination
duquel ils se trouvent, c'est les aider à conquérir leur indé-
pendance, à se libérer du joug étranger.

Dans toute sa rigueur, cette théorie fut défendue par Gio-
berli dans le R'niuovament civile de Italia : La vraie unité
n'est pas l'Etat, c'est la nation : « La division politique des
« divers Etats n'est pas supérieure à cette union, mais lui est
« subordonnée, parce que Tune est l'œuvre arbitraire des
« hommes, tandis que l'autre est une loi immuable de la
« nature (') ». Cette union nationale entraîne l'existence d'un
« droit national qui est suoérieurà tout autre droit et qui en
«est le fondement »... Devant ce droit national, les droits
des Etats doivent s'incliner. L'Etat national sera fondé à
intervenir dans les affaires intérieures d'un Etat de même
nationalité, lorsque l'existence de « l'union nationale w, sera
intéressée ('). A plus forte raison, lorsqu'il s'agit de conna-
tionaux, soumis à des Etats étrangers : « L'intervention natio-
« nale sera non seulement licite, mais obligatoire, si elle est
« re(]uise pour éliminer l'étranger et pour empêcher que tous

1. Gioberti, liinuovuineiUo civile de lLaUu,]>. 2ilx.

2. Gioberti avait déjà soutenu cette tbèse cd 18^9 devant le cabinet larde
qu'il présidait, puis devant le Parlement Subalpin, au sujet des é\cneincnls de
Toscane. Un mouvement démocratique s'était produit on Toscane. Le duc
effrayé avait d'abord fait appel au Piémont, puis s'était raxisé, et Hmilement
s'était réfugie à (iaèlo, le centre aulricliicn do la [uiuinsule. Gioberti eût voulu
que le Piéniont iiilcrvînl, pour provenir une inlcrvculion aulricbionnc ; son
avis ne prévalut pas.

60 LA PHOTECTION DES MINOHITÉS

« les étrangers fondent en maîlres sur notre propre terri-
« toire».

Plus mesurée dans sa forme, à peu près semblable dans son
fond est la thèse soutenue par M. Carnazza-Amari ; l'on peut
s'étonner de trouver ici un nom si étroitement lié à la défense
du principe de non intervention. Mais, pour M. Carnazza-
Amari « il ne faut pas considérer comme une intervention
c( l'assistance accordée à un peuple qui, par lui-même, ne peut
« s'émanciper de la domination étrangère «.C'est une « aide»,
un « secours », une « protection ». « C'est un droit naturel
« pour un Etat connational, dit-il, de venir en aide à un peuple
« soumis à la domination étrangère, qui appelle de ses vœux
« ce secours et ne peut, par ses seules forces, .secouer le joug
« dont il est opprimé. »

M. Carnazza-Amari exige donc que le peuple a appelle de
« ses vœux le secours », tandis queGioberti accordait l'initia-
tive à l'Etat intervenant, au nom du droit national ; par là^
l'une des doctrines est plus humaine, et l'autre plus nationale.
Mais ni l'uncni l'autre, ne contiennent le principe d'une inter-
vention .pacifique, analogue à l'intervention « pour cause de
religion... »

C'est qu'en matière nationale, la réalisation de la nation
dans l'Etat est le but ; tout moyen terme est inadmissible :
« Gomment donc pourrions-nous souffrir, écrit Gioberti,
« qu'un seul pouce de terre en Italie soit soumis à l'Au-
ff triche ?... Pense-t on que les droits de la nationalité soient
« moins lésés, si celle ci est entamée par un seul point, que
oc si elle l'était sur toute l'étendue de son territoire ? »

III. — V intervention d'humanité

La théorie de l'intervention dans les affaires d'un Etat, qui
A'iolerait les « droits naturels » de ses sujets, pour le con-
traindre au respect de ces droits, avait déjà été soutenue au
xvne siècle par Grotius et Puffendorf.

Au XIX*, cette intervention prit un développement sans
rapports avec celui qu'elle avait eu dans le passé, parlicu-

.LA SOLUTION INTEHNA'IIO.NAI.E Gl

lièremenl en Orient : inlervcnlion des Puissances en 1S27,
après les massacres de Cliio ; inlervcnlion de la France en
1800, lors des massacres des Maronites par les Driises ; inler-
vealion en 1800 au sujet de la Crète, en 1877 après les
« atrocités bulgares » ; en 18*J<î. en faveur de TArméDie.

Celte inlervcnlion cul encore dnulres IhéAlres cjne la Tur-
quie : c'est en iSliO l'injonclion ailresï^ée par le Congrès do
Paris au roi des Deux- Siciles, pour protester contre les arres-
tations politi(|ues,(iu'il vient de l'aire dans son Etat.co sont les
nombreuses notes envoyées au gouvernemenl roumain, pour
le rappeler au respect des droit-; tJes Juifs. (\m habitent la
Roumanie ; c'est lademaiide collective (pii fut faite en 1ÎX)9
au sultan du Maroc, pour lu: demander l'abolition des tortures,
jugées inhumaines...

11 fallait (]ue la théoriL* séant en a cord avec les progrès
de la i)ralique ; et c'est ainsi (ju'esl née, dans la seconde moi-
tié du xix" siècle, une doctrine d' « iiitervenlioir d'humanité »,
renouvelée des principes de Grolius et de Puffendorf, mais
plus précise, et plus conforme aux idées de notre temps.

Sous sa forme nouvelle, 1' « inlervcnlion d'humanité » a
été établie, pour la première fois, par Arniz en 187G. Dans
une lettre à Rolin Jacquenyns, Arnlz reconnaissait la légiti-
mité de l'intervention dans deu.x cas :

.. . « 11" Lorsqu'un gouvernement, tout en agissant dans la li-
ft mite de ses droits de souveraineté, viole les droitsde Ihuma-
« nité, soit par des mesures contraires à linlérèt des autres
« Etats, soit par desexcès d'injustice et de cruaulé (jui blessent
« profondément nos mœurs et notre civilisation. (') » Cette
théorie fut développée dans la suite par Rolin Jacquemyns,
M. Pillet et M. Hougier C).

Elle suppose essenliellement (juc certains droits font par-

I. Arnl/, Lettre à M. Rolin- Jacqueinyns (Revue de ilroil inlernalional cl de
législation comfiari-e, l. VIII, 1876-1870, p. 673).

3. lioliii-Jacquemojns. le Droit internutional et la question d'Orient (môme
revue, l. VIII, p. 2q'S. i\ole sur le droit d intervention, p. 698) ; Pillet, le Droit
international public {R. D.l. I'., l. I. iSq'i, p. i) : /.« droits fondamentaux des
Etais (/d., t. V, 1898, p. 60 el a63 et "l. VF, 1899. p. 5o3) : Rougier : ilnter^
venlion d'humanité (nièmere%ue, t. Wll, 1910, p. 98 et 468),

va LÀ PROTECTION DES MINORITES

tre du patrimoine commun de lhumamté,el que celte-ci tout
«Dtière a le droit et le devoir de les protéger et de les dé-
fendre contre les atteintes d'une souveraineté quelconque, de
même que, dan« les théories précédentes, les corréligion-
naires ou les connationaux avaient ceux de protéger et de
défendre le patrimoine que constituent une religion ou une
nation commune.

cf II existe un droit véritable, écrit M. Pillet, en dehors
« des sociétés nationg,les, et de leurs institutions juridiques,
« en dehors et au-dessus de la Société internationale et du droit
« qui loi correspond, droit inséparable de l'homme et qui
« mérite le nom de droit commun de l'humanité (i). Dans ïe
« domaine des relations internationales, cette même idée de
« respect se fait jour invinciblement, dût-elle, pour cela,
« écarter violemment les principes les plus certains du droit
« des gens ('). »

Ainsi, à côté del'ancien droit des gens, qui ne comprend que
les Etats, un nouveau droit international se dessinait, ayant
pour objet l'homme : c un droit international humain (*). »

Dans son droit international codifié (art. 25) Bluntschi
étendait le principe de la protection des (« droits humains »
aux nationalités qui n'ont pas été organisées en Etats, c'est-à-
dire aux minorités nationales :

ft On pourra cependant, écrit-il, intervenir, au nom du
<f droit international, si l'on viole les droits de l'homme au
<c détriment d'une nationalité. »

1. Pillet, Le droit inlernalioital public, op. cit., page i.S.

2. Id., p. 19.

3. Celle Ihéorie a été afTirmce avec beaucoup de précision par Pascale Fiore,
Il drilto interna: ionale codijicato et la sua samione guiuridica : « droit être reconnu
comme personne de la Société internationale, tout être qui possède, eu vertu
de son propre droit, l'individualité, la liberté, la capacité d'agir dans la Magna
Civîtas et à qui appartient le droit d'invoquer, dans les rapports avec les
autres Etats, l'application du droit- international. Par conséquent, ce caractère
appartient... à I homme. A côté des droits internationaux positifs que
l'homme peut posséder en vertu de traités entre les Etats, il y a tes droits
naturels internalionatix de l'homme, qui lui appartiennent en tant qu'homme ».

LA SOLUTION INTERNATIONALE 65

Et, dans sa noie, il précise :

« Les nationalités qui sont devenais des peuples organisé»
« politiquement n'ont pas besoin d'une proterlion spéciale :
w les garanties fournies par l'Klnt suffisent. Mais il devient
« nécessaire d'intervenir au nom da droit international,
« lorsque des nalionalités, (pii n'ont pas dans l'Klal nnw
a position assurée, viennent à ôlre opprimées par I Etat lui-
« même, au mépris des lois de l'humanité. Le manque de
« garantie à cet égnrd est une des parties faibles dit droit
« international ; on exagère sur ce point la souveraineté de
« rEtal. »

Mais, ces droits humains, quels sont-ils? M. Hougier, dans
son étude sur la question, évite de les i)réciser. Ueconnais-
sance « d'un ordre légal », dit-il. On ne saurait leur assigner
de limites rigides. Le patrimoine de l'humanité peut s'enri-
chir ; il s'est enrichi. La liberté individuelle, qui en fait partie
au premier chef, n'en était i)as du temps du servage. La
liberté de conscience n'en était pas dans les Temps Modernes.
Nous verrons daus quelles circonstances la liberté nationale
en est devenue... (').

h. — Les conditions

Sitôt que Ton admet le i)rincipe de l'intervention d'humanité
et que l'on en élargit le champ, toutes les objections se pré-
sentent, qui furent faites à celte intervention par les partisans
de la Souveraineté de l'Etat. « On s'étonne, écrit Valtel,
« d'entendre le savant et judicieux drotius nous dire qu'un
« souverain peut prendre les armes pourclu\tier des nations,
c (jui se sont rendues coupables de fautes énormes contre la
« loi naturelle... Grotius ne s'est point apertju que, malgré
« toutes les précautions qu'il apporte dans les paragraphes
« suivants, son sentiment ouvre la porte à toutes les fureurs

I. Voîr 3e partie, cliapilre IV et V, la genèse d'un.- Ih'.- wtuvelle.

64 LA PROTECTION DES MINOIUTES

« de l'enthousiasme et du fanatisme, et fournit aux ambi-
« tieux des prétextes sans nombre ('). »

Le grand danger de l'intervention d'humanité vient en
effet de l'imprécision de la notion de « droit humain )s sur
laquelle elle repose. Une notion de cette sorte, surtout senti-
mentale, est susceptible d'interprétations multiples, et peut
cacher tous les mobiles... L'exemple de l'intervention de
Catherine II en Pologne en 1767 est là comme un avertisse-
ment. Cette souveraine imposait elle à la Pologne une cons-
titution la déclarant garante de son intégrité territoriale^
« elle semblait lui dicter la loi par amour pour l'humanité ».

L'intervention d'humanité ne peut passer de la théorie à
la pratique, elle ne peut devenir un remède normal contre
l'oppression par l'Etat de ses minorités religieuses et natio-
nales que si elle doit se 'réaliser dans des conditions qui
assurent qu'elle ne pourra être détournée de ses fins...

C'est ainsi que l'on est amené à envisager, comme les
conditions les plus propres à la limiter et à la rendre effi-
cace : la fixation préalable par un texte des droits que l'Etat
aura à reconnaître à ses sujets minoritaires et l'organisation
du contrôle, chargé de faire respecter ces droits.

I. — Le texte préétabli

L'utilité d'un texte, en droit international comme en droit
interne, est de donner un contour précis à la notion vague
qu'est, en elle-même, celle d'équité.

En établissant c<. les droits humains » des minoritaires, le
texte limite les cas dans lesquels les Puissances pourront
intervenir à leur sujet dans les affaires intérieures de 1 Etat
intéressé, en même temps, qu'il permet à celles-ci, dans les
cas prévus, d'exercer un contrôle effectif. Il se présente donc
comme une garantie, à la fois pour l'Etat, mieux défendu
contre l'arbitraire de l'inlervention, et pour les minorités
mieux protégées dans leurs droits essentiels.

I. VaUel, Le droit dcsGens, t. i, p. 444 (Edition de Londres de 1755.)

L\ SOLUTION IMKU.NATIONAI.K 65

Oaïaiilic dans tous les cas. il apparail une nécessité lorsque
le patrimoine de 1 humanilé s'enricliil. Le droit ne peut
progresser que s'il est écrit Si un principe d'é(iuilé suffit h
condamner les massacres, un principe d'équité est insuffisant
à déterminer dans quelles localités doivent s'ouvrir des
écoles minoritaires; et c'est, nous l'avons vu, à des réalités
de cet ordre (|ue l'on est conduit, lorsque, dans le cadre des
« Droits humains », l'on fait entrer les droits nationaux (').

Dans le droit interne, les droits généraux des individus
sont le plus souvent proclamés par les Constitutions. Dans
le droit international, ils ne peuvent être imposés à un Etat
que ()ar traité. xMais, si l'on se place dans l'esprit de l'inter-
vention d'humanité, l'obligation positive (]ui résulte du traité
pour ri^lat signataire ne fait que confirmer une obligation
morale déjà existante ('). Les droits humains sont la résul-

I. Voir chapitre 11, le Problème des minorités, le droit au maintien du caractère
distinct if.

a. Sur la signification des traités imposant à des Etats le respect des droits
généraux de leurs sujets, plusieurs théories : Les auteurs classiques, qui ne
reconnaissent pas la légitimité de rinlervcntion pour raison d humanilé. quand
il n'y a pas de convention préétablie, l'admettent le plus souvent quand il y en
a une. Dans le premier cas, ce serait la théorie du délit, qui ne peut s'applicpier
dans le droit international, puisque le droit de punir est un attribut de la
souveraineté ; dans le second, ce serait la théorie du contrat et il faudrait
appliquer le principe général que « les conventions légalement formées tien-
nent « lieu de loi à ceux qui les ont faites ». Il est vrai, cl c est la thè^e qu'a
soutenue M. Renault à propos des clauses du traite de Berlin relatives à
la liberté de conscience et l'égalité (voir 1I« partie, cb. Mil,), que l'on
peut se demander de quel droit, les Puissances peu\ont s'immiscer dans les
aflaires intérieures d un Elat, même par traité, si elles ne parlent pas au nom
d'une conception plus haute du Droit. M. Carna^za-.Vniari a abondé dan^ ce
sens, ft Cette intervention (prévue par traité) écrit-il, contiendrait les mêmes
violations du droit que l'on rencontre «laus tous les autres cas examinés ci-dessus
parce que, comme ceux-ci elle emporterait substitution de la so neraineté d un
Etat étranger à celle de la nation. » Mais peut-on lui répondre, l'Etat envi-
sagé, en acceptant le traité, a pur avance accepté I hxpothèse d'une inlerxen-
tion. Pour .M. Garnjzza-Amiri, cette renonciation do l'Etat à sa souveraineté
intérieure est nulle. « C est en ctTet un principe désormais connu que la souve-
raineté d'un Etat est inaliénable et que toute restriction qu'il consentirait à sa
propre autonomie serait sans valeur comme contenant aliénatioo d une chose
inaliénable » {Revue de Droit International et de U'ijislatim comparée, t. V, p. 587).

-66 LA PR<i)TECTION DES MINORITÉS

tante nécessaire d'un certain élat de La civilisation, ils s'im-
piftsent au respect de l'Etat, en l'absence de tout acte iater-
national, avec la valeur de principes d'équUé. Le traité quii
ies incorpore, les transforme en droits stricts ; il ne les crée
pas de toutes pièces.

C'est la thèse qui hit exposée en deux circonstances^
ea 1872 et en 1902, par le Gouveraienaent des Etats-Uais à
propos des clauses des traités de Paris et de Berlin, concer-
nant les Juifs Roumains.

Le gouvernement des Etats-Unis n'a pas été signataire de
ces traités. D'un point de vue strictement juridique, il n'est
pas fondé à en réclamer l'exécution. Cependant, pressé par
i'opinion publique américaine, il intervient et il expose les
raisons qui justifient son atlilude. L'argumentation de M. Hay
eo 1902 est parliculièrement claire {').

« Les Etats-Unis, dit-il, ne peuvent se prévaloir des stipu-
tt lations du traité de Berlin, parce qu'ils n'ont pas figuré au
« nombre des signataires et qu'ils' n'ont pas la faculté d'y
« adhérer, maisils se réclament instamment des principes
« contenus dans ce traité, parce que ce sont des principes de
« droit international et d'éternelle justice ; invoquant la large
« tolérance dont s'inspire cet acte solennel, et disposés à
« prêter um appui moral à ses signataires, pour en exiger
<( l'exécution, les Etals-Unis se sont trouvés, par l'attitude
« de la Roumanie, effectivement associés à ceux-ci comme
« partie intéressée ».

Un acte international qui fixe des principes aussi généraux
et de valeur aussi universelle que ceux-ci, doit être par défi-
nition, l'expression du «Consensus Gentium ».

I. M, Vashbiirne écrit à M. de Rémusat, ministre des Affaires Etran,gères de
France en 187a :

« Bien que le gouvernement des Etats-Unis ne 5oit pas l'une des parties
« signataires du traité, le grief dont il est ici question est si flagrant, et a
« d'ailleurs un caractère tellement universel et cosmopolite, que tous les gou-
« vernemeiits et toutes les croyances religieuses ont intérêt à en demander le
« redressement » (Voir Ile partie, cb. IJ, Les Juifs Roumains. Le irailé de Paris
n elson applicaiion).

LA SOLUTION INTE«NATIO>AL£ 67

Il ne sauraU donc <Hre étabJi par un seul Etat ou par accoTÛ
entre deux Etals. Chafjuo Ktnt ne re^m-seati; que sa concep-
tion pi-opredu « Droit », ot. pris individuellett*eiit, aucun n'a
qualité pour pailer au nom de 1 humanité. Uea - I>roitR
humains * Xixcs dû c4ïtteftt<;ou. le seraient loutarbilraireracnl.

Pour arnver à cette notion do «i)roils liumains », il faut
que toutes les conceptions particulières, »e corri;,'ea»t et se
compJélaot les unes les aulres, vioanonl se fondre en une
conception unique, qui les résume tontes en ce quelles ont
do commun. Celte œuvre de synthèse ne peut être que èe
lui de la collectivité.

Arntz le proclamait <ians son élude. i< L'humanité ne peut
« être représentée que par tous les Etats, au moins par un
« très grand nomhi'c d'entre eux, qui doivent se réunir en
<' un Congrès ou en un tribunal pour une décision collective, m

Et M. Roiigiei', reprenant l'idée de Arnlz, a insiî<té sur ce
point que, seuls, les Congrès interoalionaux peuvent prendre
des décisions, qui, pai' leur caractère d'obligatioo atisolue
méritent d'être considérées comme des actes de législation
internationale, plulôl que comme des accords contractuels (').

II. — Le Coiilrôle

En fixant les droits des minorités, le texte, nous l'avons

vu, apporte un premier élément de pn'cision et une première
garantie. Mais, dans son inlerprétation, les conceptions et
les intéi-èts particuliers pourraient triompher, siles Puis-
sances avaient la faculté d'intervenir individuellement pour
réclamer de lEtal signataire l'exécution des clauses qu'elles
ont établies en commun. De même que la coîlectivilé, seule.
a pu poser une règle conforme au principe d'équité, de

i,« Le concert des grandes Puissances, écrit M. Uougicr, exerce <Jo véritables
« ailriljutioiis de législation internationale » ; « il parait <lélenir une souvoraioelé
« supérieure aux souverainetés inilividuelles de ses nicmlires ». « Pour exprimer
« le caratlcre des traités do i8i5, ou les décisions créant le rovaunie de (irèce
« ou le i\o)aun)c de Belgique, n'est il pas plus exact de les comparer ù une loi
« européenne, qui a une convention!* »

68 LA PROTECTION DKS MliNOllITES

même, elle paraît seule qualifiée pour faire, dans un même
esprit, observer cette règle par l'Etat.

Entre les conditions d'établissement du texte et les condi-
tions de fonctionnement du contrôle, il y a toutefois une dif-
férence essentielle. La fixation des « droits humains » a pu
être une création momentanée, Réunies dans un (congrès, les
Puissances se sont dégagées, un temps, des considérations
propres à chacune d'elles et sont parvenues à s'élever jusqu'à
la conception d'un « Droit o absolu. Pour suivre l'exécution
des obligations que le texte impose à l'Etat — exécution qui
est l'œuvre de chaque instant — le contrôle doit être une
« création continue». Il n'est efficace que si la volonté
d'union des Puissances, qui s'est manifestée, à un instant
donné, dans les décisions du (longrès, demeure, devient per-
manente, se fixe en un organisme stable.

C'est ainsi que la notion de « droits humains » née d'une
certaine conception 'du « Droit » et de la solidarité humaine,
est intimement liée dans sa réalisation à la réalisation de
cette solidarité; elle ne se précise que lorsque celle-ci s'ex-
prime; elle ne s'impose que lorsque celle-ci prend corps.

*
* *

L'histoire du développement des clauses de minorités nous
apportera une confirmation à ces vérités d'ordre théorique.
Tant qu'elles ont été l'œuvre d'accords contractuels entre
deux Etats, les clauses n'ont eu pour objet que des libertés
locales et des privilèges particuliers. Pour voir entrer dans
leur cadre des principes qui, par leur généralité, méritent le
nom de « droits humains », il faut arriver au dernier des
Grands Congrès du xix'^ siècle, au Congrès de Berlin (').Mais
la volonté d'union, qui a permis aux Puissances de poser ces
principes généraux, disparaît en même temps que se sépare
le Congrès dont elle était née. Elle ne se manifeste plus
ensuite que par instants, lorsque ces principes sont manifes-

1. Voir 11" partie, ch. VIII, le Principe des clauses de minorités, son développe-
ment, elc...

LA SOLUTION INTKHNATIONALE 69

teraent méconnus, pour disparaître à nouveau avacil il avoir
alteinl son but ('). Ce n'est qu'avec les Irnilés de 1919 ll»2(l
avec rinslauralion do la SocitHé drs nations (jue la ^'arnntie
d'exécution des clauses de minorités se présente avec quelque
chance d'efficacité.

Encore, dans ce dernier stade du Droit, des causes de fai-
blesse persistent- elles, (lommc un dernier obstacle, la souve-
raineté, même restreinte, de l'Etat s'oppose au fonlionnement
rigoureux de la garantie internationale. M. Rougier a noté que
tout Etat voit lui incomber deux catégories de fonctions : « les
« unes se résument dans les grandes idées d'ordre et de jus-
« tice », « les autres sont les fonctions propres et particulières
« à l'Etat envisagé, telles que l'organisation do l'armée, des
« cultes et de V enseignement. Pour l'accomplissement de ces
(( dernières, le souverain est soumis au seul contrôle de ses
« ressortissants, parce que ceux ci sont seuls intéressés au boa
* accomplissement desdiles fonctions ; il est, dans ce do-
« maine, indépendant vis-à-vis des autres Etats. Ces actes
« sont protégés contre toute ingérence étrangère par l'excep-
« tion de non-intervention (*). »

La distinction Ihéoriijue est claire : mais, lorsqu'il s'agit de
droits religieux ou de droits nationaux, comment établir la
ligne de démarcation entre les principes de justice et les
fonctions propres à 1 Etat, par l'intermédiaire desquelles ces
principes se réaliseront? Comment surveiller exactement
l'observation des premiers, si l'on ne peut empiéter sur les
secondes?

De plus — et c'est la seconde cause de faiblesse — h cet
organisme permanent tju'est la Société des Nations, il manque
une force; à celte juridiction, un pouvoir exécutif y').

Aussi, nous le verrons en étudiant les traités de 1919-1920.
la garantie internationale des « droits humains » est encore

I. Voir II' partie, cli, II, i-a Jaijs Roumains, cl ch. IV, ta Proleelion internatio-
nale de la Pologne.

a. Rougier, L'Intervention d'humanité, op. cit., édition à part, p. 3r.

3 . Voir III* partie, chapitre I, les dispositions df s trait<s de I'JIO-19'20.
et chapitre X, tes garanties d'^xt'cution (appréciation des garanties).

J. Fouques-Duparc 3

70 LA PROTECTION DES MINORITES

loin de présenter la même précision et la même certitude que
les garanties accordées dans le droit interne aux libertés
individuelles, que celles accordées aux droits nationaux par
la Constitution autrichienne de 1867.

DEUXIÈME PARTIE

LES MINORITÉS DANS LIIISTOIi\E

Minorités religieuses et mikorités nationales. — Le développe-
ment DE LA question ; SON ÉTAT ACTUEL ; SON LIEN AVEC LA
CONCEPTION d'ensemble DU DllOIT DES GeNS.

GIIAPITIΠPIlKMII-ll

LA PROTECTION DES MINORITÉS RELIGIEUSES
DANS L'HISTOIRE DU DROIT DES GENS

I. — Avant 1813
A. — Les Pays de chrétienté

L'Europe occidentale connut, au moyen Age, l'unité de la
foi. Il n'existait alors qu'une minorité religieuse : les Juifs.
Mais, ceux-ci formaient, nous l'avons vu, une population à
part ; et l'on peut dire que la question des rainoriti'-s ne se
posa' pas.

Lorsque Luther et Melanchton en Allemagne, Zvvinglc en
Suisse, Calvin à Genève, curent proche la Réforme, cette unité,
sur laquelle le moyen-âge avait fondé son organisation tant
interne qu'internationale, fut menacée dans ses bases. Parmi
les hommes, qui adhérèrent à la Religion réformée, il y en
eut, dans tous les pays, dont l'influence était prépondérante :
des hauts dignitaires de l'Etat et de l'Eglise, des membres de
la Noblesse ; il y eut même des princes et des chefs d'Etat :
tels, Gustave Wasa, en Suède, qui entraîna tout son peuple
dans sa conversion, Henri VIH en Angleterre, et ce Grand
Maître de l'Ordre teutonique, Albert de llohen/ollern, qui
profita de la circonstance, pour laïciser son ordre et permit
ainsi, à sa dynastie daccroltre l'électoral de Brandebourg.

La question religieuse se posa comme une question de dro

74 LA PROTECTION DES MINORITES

interne dans tous les Etats ; elle devait prendre un caractère
international dans celui qui était l'image de l'Europe, et incar-
nait l'organisation du moyen-âge : le Saint Empire romain
germanique.

Les princes allemands réformés défendirent la religion
nouvelle. L Empereur s'était fait le protecteur de la foi catho-
lique, qui garantissait l'unité de son Empire : la guerre de
trente ans en résulta.

L'on sait comment, aidés par la Suède protestante, et par
la France, rivale héréditaire de lEmpire, les Princes protes-
tants triomphèrent. Les traités de Westphalie reconnurent
les principes qu'ils avaient défendus, et le démembrement de
l'Europe chrétienne,

L'on a dit de ces traités, qu'ils établissaient la hberté reli-
gieuse ; ils l'établissaient pour les princes, non pour les sujets
Cujus regio, ejus RelUjio : ce principe devait être la règle,
jusqu'à la Révolution française...

Dans la rigueur du principe, il n'eut pas dû y avoir de
minorités religieuses ; mais les faits ne se présentèrent point
avec l'absolu de la théorie. Il resta des dissidents religieux à
peu près dans tous les Etats de l'Europe ; les hérésies nou-
velles, ouïe progrès des idées anciennes devaient en accroître
le nombre. Les minorités religieuses durent encore leur exis-
tence à une autre cause ; les cessions de territoires entre
Etats de religion différente.

Les minorités^ suivant leur origine, devaient faire l'objet de
deux sortes d'actes internationaux : l'intervention religieuse,
les clauses garantissant l'exercice des droits religieux, com-
prises dans les traités de cession.

L'intervention pour cause de religion, dont nous avons fait
la théorie, eut des applications nombreuses.

Lorsqu'en 1655 se produisirent en France les massacres des
Vaudois, Gromwel intervint près de Mazarin pour faire ces-
ser ces mesures de violences. Macaulay raconte qu'à cet ins-
tant, toute l'Angleterre se groupa autour du dictateur. Bien

LA PROTECTION DES MINORITES RELIGIEUSES 75

que les Vaudois ne fassent ni des Anglicans, nidesPurilains,
ce fut bien là une iulervention relifçieuse, nullement une inter-
vention d humanité. Les sentiments de pitié qui animent
Gromwel en faveur des Vaudois, lui deviennent étrangers,
lorsqu'il s'agit des Irlandais cathoiicjues.

Les Vaudois vécurent en paix just^u'en KiBtî, réfugiés sur
les terres du Duc de Savoie. Mais, à cette date, sur les solli-
citations de Louis XIV, le duc prohiba Ihérésie. Ace moment
encore. l'Angleterre, appuyée cette fois i)ar la Hollande |>ro-
testanto, intervint en faveur des dissidents.

La Hollande tenta en plusieurs occasions d'intervenir en
faveur des calvinistes français. La Suède et la Prusse obli-
gèrent la Pologne à concéder des droits aux Protestants, la
Russie des droits aux orthodoxes (').

L'intervention religieuse a parfois son expression dans les
traités : c'est ainsi que la convention dUtrecht, signée en ITLi
par la France et l'Angleterre, stipule la liberté des protestants
français mis en chaînes pour cause de religion.

En opposition avec l'intervention de religion, dont l'objet
s'étend à tous les coreligionnaires de l'Etat intervenant, les
garanties qui se trouvent dans les traités de cession ne con-
cernent que les habitants des territoires cédés. Elles ont un
caractère strictement territorial, et peuvent se résumer dans
la formule : statu quoanle belhun en ce qui concerne les droits
religieux de ces sujets.

La première clause de cet ordre se trouve dans le traité
d'Oliva du 3 mai IGliO.cjui mit fin à la guerre entre Charles XI
de Suède d'une part, Jean Casimir de Pologne et le Grand
Electeur de l'autre. Ce traité garantit à la Suède la possession
de la Poméranie prussienne, et de la Livonie, précédemment
polonaise.

Bien que la Suède et la Prusse fussent également luthé-
riennes, une clause se trouve insérée, concernant la Poméra-

1. Voir de Riddier : La Libertéde conscience dans le droit internalional {H. D. /.).

76 L\ PROTECTION DES MINORITES

nie qui jouissait sous la souveraineté Prussienne d'une cer-
taine liberté religieuse (article 2, §3).

« Givilatibus Prussiae regalis, quae in possessione suae
« Regiae Majestatis Regnique Sueciaeque hoc bello fuerunt,
« manebunt itidem omnia jura, libertates ac privilégia, quibus
« sive in ecclesiasticis, sivo in profanis politae sunt ante hoc
« bello (salvo libero, uti ante bellum viguit, in praedictis civi-
« tatibus catholicae et evangelicae religionis exercitio) ('). »

Une disposition du môme ordre concerne la Livonie, cédée
par la Pologne catholique (article 4, § 2).

« Quod religionem caUiolicam, ejusque exercitium iu Li vo-
te nia suecicae possessionis attinet, omnes incolae Livoniae
« subdditique ilJi regioni addicti, omni securitate gaudeant,
« ac conscientia libéra, Religione devotioneque sua dorai sine
« inquisitione vel animadversioneprivatira utantur ('). »

Le traité de Nimègue, du 10 août 1678, par lequel
Louis XIV restituait à la Hollande la ville de Maestricht, sti-
pule, dans son article 2, des droits en faveur des catholiques
de cette ville.

« Lcsdits Seigneurs Etats-Généraux promettent que toutes
« choses qui concernent l'exercice de la Religion catholique
« romaine et la jouissance des biens de ceux qui en font pro-
« fession, seront rétablies et maintenues sans aucune excep-
« tion dans ladite ville de Maestrick et ses dépendances, en
« lestât et comm'elles étoient réglées par la Capitulation de

I. Les Cités de la Prusse Royale, qui, du fait de cette guerre, sont devenues
la propriété de Sa Majesté Royale et du royaume de Suède, conserveront tous les
droits, libertés, et privilèges dont elles avaient la jouissance avant celte guerre,
soit dans le domaine ecclésiastique, soit dans le domaine profane (L'exercice
do la religion catholique et évangéliquc demeurant libre, comme il était avant
la guerre dan? les cités menlionnées ci-dcssuj).

a. En ce qui concerne la religion catholique, et son exercice dans la Livonie
cédée à la Suède, que tous les habitants de la Livonie. et les sujets annexés à
C';tte région se réjouissent en toute sécurité, et qu'ils pratiquent individuelle-
ment chez eux leur religion ol dévotion, d'une conscience libre, sans inquisi-
tion, ni animosilé. ■

LA PHOTECTION DES MINOHITKS RELIGIEUSES 77

■ce 1G32 ('), et que ceux qui auront esté pourveuz de quelques
« biens ecclésiasli(]ues, (ianonicals, Prévostcz et autres béné-
« fiées, y demeureront establis et en jouiront sans aucune
« contradiction. »

Même clause dans le traité de Ryswick (1()07) signé entre
les mêmes parties. Cotte clause, célèbre sous le nom de
« Clause de llyswick », fut fort mal accueillie parles protes-
tants, car il s'agissait de populations, converties pendant
l'occupation française.

L'on peut encore citer les traités de Iireslau(l742) (cession
de la Silésic par l'Autriche à la Prusse), de Varsovie (1773)
(premier partage de la Pologne, traités entre la llépul)li(|ue
de Pologne et les trois partageants) de Frederikshamm (i7'J0)
(cession de la Finlande à la Russie).

Voici, à titre d'exemple, le traité de Varsovie entre la
Pologne et l'Autriche du 18 septembre 1773.

Article 'ô :

« Les dissidents et les Grecs non unis (dans le traité avec la
« Russie : les catholiques romains ulriuscjue ritus », dans le
« traité avec la Prusse : « les catholiques romains ») jouiront
«. dans les Provinces cédées par le présent traité de toutes
« leurs possessions et propriétés quant au civil ; et, par rap-
« port à la religion, ils seront entièrement conservés in statu
(( quo, c'est-à-dire, dans le môme libre exercice de leur culte
« et discipline avec toutes et telles églises, et biens ecclésias-
« tiques (ju'ils possédaient au moment de leur passage sous
« la domination de Sa Majesté Impériale, Royale et Aposto-
alicpieau mois de septembre 1772, et Sa Majesté Impériale
« Royale Apostolique ne se servira jamais des droits du
« souverain au préjudice du sinlu ([uo de la Religion des Dis-
« sidents et Non-Unis dans lesdits pays ».

R. — Les Pays liors' chrétienté.

La protection des minorités religieuses devait, dans les
temps modernes, trouver un autre champ d'ap[)licalion : les
pays hors chrétienté.

I. Capilulalion (le Si. l'rcst.

78 LA PROTECTION DES MINOniTÉS

Nous avons déjà dit comment les Turcs s'étaient installés sur
les terres habitées par les populations chrétiennes, sans
imposer à leurs sujets chrétiens leur foi ni leurs institutions.
Ils les massacrèrent parfois ; ils cherchèrent rarement à les
convertir, jamais à se les assimiler. Dans cette époque
d'intransigeance, leur libéralisme est surprenant, et ne peut
s'expliquer que parle profond mépris,dans lequel ils tenaient
les « rayahs -» {').

L'Europe chrétienne, de bonne heure, s'intéressa à ses corré-
ligionnaires d'Orient, soumis à la domination des infidèles.
Elle devait, par des traités, leur assurer une protection
inspirée d'ailleurs plus souvent par l'appât de conquêtes, que
par un sentiment d'humanité.

La voie fut ouverte par les capitulations signées de 1535
à 1740 par les rois de France et les sultans. Ces capitulations
n'étaient pourtant point des traités de protection en faveur
des minorités chrétiennes de Turquie. Elles visaient les
Européens d'Occident installés dans l'Empire ottoman, qui
« devaient cheminer sous la bannière de la France », non
les sujets de cet Empire. Notre ambassadeur au début
du xvni%le marquis de Bonnac,le déclare dans ses mémoires:
« Jamais les sultans n'ont eu l'idée que les monarques
« français se crussent autorisés à s'immiscer dans la religion
« des sujets de la Porte, étant aisé de comprendre que la
(i France n'ayant jamais traité avec la Porte qu'à titre d'ami-
« tié.n'a pu lui imposer d'obligations odieuses de leur nature.. .
« Nous ne pouvons, en aucun cas, l'étendre (la protection)
« aux gens du pays, qui par leur naissance, et par leur étatj
« sont sous la dépendance immédiate du grand Seigneur » f).

La France fut la grande protectrice des ordres religieux
catholiques romains, venus d'Occident, et installés dans le
territoire de l'Empire Ottoman. Mais, dans les rapports entre
le sultan et ses sujets, elle n'intervint pas directement, en
règle générale, jusqu'au xix°. Son rôle fut celui de pacifica-
teur, de médiateur et d'arbitre. 11 existe cependant des excep-

I. Voir i" partie, ch. I, Musulmans et chrétiens.

a. Mémoires du marquis de Bonnac, p. i5o ; Bonaeville de Marsaogy, le
Chevalier de Vergennes, t. II, p. 179.

LA PHOTECTION ItKS MINOMITÉS RKI.Kil EUSES 70

tions, notamment en faveur des Mui-oniles, qui, dès le xiir,
furent considérés par la France, comme ses protégés. Dans
une lettre adressée à l'émir, au patriarche et aux évèques,
datée du 21 mai 1250, ?aint Louis leur promettait protection
comme aux Français eux-mêmes. La promesse était renouve-
lée par Louis XIV, dans sa lettre du "IS avril 1G49 au patriarche
maronite d'Antioche et à la Nation maronite, par Louis XV
le 12 août 17;{7 ('). On trouve aussi des lettres.patentcs par
lesquelles, le (> novembre 1675, Louis XIV se déclare le pro-
tecteur des habitants catholiques romains de l'Archipel. Mais,
ce ne sont là (jue des actes unilatéraux.

La prudente réserve dans laquelle s'était tenue !a France
ne fut observée ni par Venise, ni par la Pologne, ni par
FAutriche. Les termes du traité austro-ottoman de 1015
sont déjà autrement compréhensifs que nos ca[)itulations.
On lit dans l'arlicle 7 : « Ceux (jui professent être le peuple
a de Jésus-Christ et qui obéissent au Pape, de quehiuc déno-
« mination que ce soit, ecclésiastiques, moines, ou Jésuites,
« auront le droit de construire les églises dans les Etals du
« sérénissime Empire des Turcs où ils pourront d'après leur
« usage, conformément au statut de leur ordre et d'après
« l'antique rite^ lire l'évangile, se réunir en Assemblées et
« vaquer au service divin ; ils seront traités avec bienveil-
« lance par le sérénissime empereur des Turcs et par ceux
« qui dépendent de lui... »

Et, si (juclque doute pouvait encore être émis sur la géné-
ralité des termes, le traité de Carlowitz du 26 janvier 1691)
n'en laisse subsister aucun. Il stipule dans son article 7 :

« Les religieux catholi(iues romains, partout où ils ont
« leurs églises, pourront, sans empêchement, exercer leurs
« fonctions et vivre en toute sécurité, conformément aux
« ordres émanés de la Sublime Porte, et il sera permis à
« l'ambassadeur de Pologne près de la sublime Porte d'expo-
a ser devant le trône impérial toutes les demandes qu'il aura
« ordre de faire au sujet de la religion »

I. Testa, /ftfcuf i7 dti Irtiit.'t et aclet diplomatiques de la Porte, i'* partie,
t. III, p. i.'io-i4i, note.

80 LA PROTECTION DES MINORITES

C'était bieQ cette fois une protection des minorités établie
et assurée par la Pologne en faveur de tous les Chrétiens
catholiques romains de l'Empire Ottoman.

Le même traité de Carlowitz stipulait également un droit
de remontrance de la part de l'Autriche (article 14) ; le traité
de Passarowitz du 27 juillet 1718 (article 5) en renouvelait
l'expression ; il était confirmé de nouveau par les traités de
Belgrade (18 septembre 1739, article 19) et de Sistow
(4 août 1791, article 12) bien que ceux-ci missent fin à des
campagnes dans lesquelles cette puissance avait été malheu-
reuse.

La Russie aux traités de Koutchouk-Kaïnardji (2 juillet 1774)
et d'Andrinople (14 septembre 1829) obtint le même droit
relativement aux Chrétiens orthodoxes. « La Sublime Porte
promet de protéger constamment la religion chrétienne et
ses églises », déclare l'article 7 du traité de Koutchouk-
Kaïnardji. Et les droits religieux des Chrétiens sont plus
précis et plus étendus encore en ce qui concerne les Moldo-
vaques, qui reçoivent une sorte d'autonomie (article 16) et
les populations des îles de l'Archipel rendus au sultan par
le czar (article 17) (').

Sur la gravité de ces clauses l'Europe ne se trompa pas.

« Titre bien explicite, écrivait le comte de Saint-Priest,
« dont la Russie pourrait un jour faire usage au dépens de
« la catholicité du Levant ». L'agent autrichien, le baron
Thugut, déclarait qu'elles faisaient de la Turquie « une sorte
de province russe «. Lorsqu'en 1852, à la veille de la guerre
de Grimée, l'amiral Menchikoff réclamait la confirmation « du
droit de surveillance et remontrance impliqué dans les traités
de Kaïnardji et d'Andrinople », Ali Pacha, dans le mémoire
adressé à Lord Clarendon, pouvait dire que « c'était un véri-
table démembrement moral... plus redoutable que la perte
de territoires importants » (').

I. Voici les termes de rarticle 17 (paragr. a). « La religion chrélicnne ne
« sera point eiposée à la moindre oppression, non plus que les Eglises, cl il ne
« sera mis aucun empêchement à leur construction ou réparaliou; pareillement
« que ceux qui les desservent no seront ni opprimés ni outragés. »

a. Mémoire à Lord Clarendon, ambassadeur à Conslantinople, i3 mai i855.
Testa, Recueil des traités et actes diplomatiques de la Por/e, append. , p. iG.

LA l'HOTECTION DES MINOIUTÉs HEI.I(;i KL'SES 81

II. — Li;s ïrtAiTÉs de lHi«

Bien que les principes du congrès de Westphalie fussent
restés officiellement en vigueur pendant (ouïe l'époque des
Temps modernes, les traités et les interventions mentionnés
plus haut, en avaient tempéré l'application. Obscurément
l'idée de la liberté de conscience cheminait et devait finir
par s'imposer. Dès iG30, elle était affirmée dans les lois de
deux colonies anglaises : le Marilacd et le Uhode-lsland.
« Personne, disaient ces lois, ne peut être inquiété, au sujet de
« sa confession religieuse. » Au xviire siècle, elle était admise
par Frédéric H, qui donnait hospitalité aux Jésuites, chassés
des royaumes des Bourbons et condamnés parle Pape, comme
son père avait accueilli les protestants français à la suite de
la révocation de l'Edit de Nantes. Joseph II. prince réforma-
teur, tentait de l'imposer en Autriche. La Constitution amé-
ricaine la proclamait ; la Constituante, en France, la -mettait
au nombre des « droits de l'homme et du citoyen » ; les
armées de la République et de l'Empire la répandirent dans
le monde.

Lorsqu'après la grande épopée révolutionnaire et napo-
léonienne les plénipotentiaires se réunirent au Congrès de
Vienne en 1814, la liberté de conscience était généralement
admise dans les pays de l'Europe occidentale. Cependant, des
garanties spéciales pour l'exercice des dioits religieux se
trouvent insérées dans les actes de Vienne en faveur des
habitants de deux territoires, dont la nouvelle répartition fai-
sait des « minorités religieuses > : les Belges réunis aux
Hollandais, dans l'Etal des Pays-Bas, les sujets du duc de
Savoie cédés à la Hépubliciue de Genève.

De ces textes, il est intéressant de rapprocher, bien qu'elle
n'ait pas, au même titre que les [)réi;édenti's, un caractère
international, une application des mêmes principes, visant
les juifs, qui figure dans la Constitution de la (Confédération
germanique.

82 LA PROTECTION DES MINORITES

a) Les Catholiques belges

Une des grandes idées du Congrès de Vienne fut de former
un rempart d'Etats puissants, à l'est de la France, destiné à
défendre l'Europe contre le péril d'une nouvelle invasion.

A ce système général se rattache la création du royaume
des Pays-Bas. La Belgique, autrefois espagnole, puis autri-
chienne, devenue française en 1794, fut réunie à l'ancienne
république des Etats généraux sous la couronne d'un Nassau.

La Hollande, dans les Temps modernes, s'était fait con-
naître pour l'ardeur de sa foi protestante ; la Belgique était
catholique ; il pouvait y avoir là un danger pour les Belges.
Aussi l'accord du 21 juillet 1814, qui fixe cette réunion,
prévoit-il dans son article 2 :

« Il ne sera rien innové aux articles de cette constitution
« (la constitution hollandaise), qui assurent à tous les cultes
« une protection et une faveur égales et garantissent l'admis-
c( sion de tous les citoyens quelle que soit leur croyance
« religieuse, aux emplois et offices publics. «

b) Les Catholiques de Savoie réunis à la République
de Genève

Les traités de Vienne reconnurent à la République de
Genève deux territoires appartenant au duc de Savoie : la
partie de la Savoie comprise entre la rivière d'Arve, le
Rhône, les limites de la Savoie occupée par la France et la
montagne de Salive, jusqu'à Veiry inclusivement, celle com-
prise entre la route du Simplon, le lac de Genève, le terri-
toire actuel du canton de Genève, et Hermance. Cette cession
territoriale, de peu d'importance au point de vue de la super-
ficie, suffisait à « désenclaver » la République de^ Genève et
à lui permettre de communiquer directement avec la Répu-
blique helvétique.

La question religieuse se posait ici dans des conditions par-
ticulières; Genève avait conservé ses traditions, et les souve-

LA PROTECTION DES .MINOIUTKS ItKLIGIEl. SKS 83

nirs du temps de Calvin, les sujets du duc de Savoie étaient
catholiques.

Le Congrès de Vienne ne se contenta point, comme pour la
Belgique, de poser des pi-iacipes; il établit les droits des catho-
liques d'une façon précise, presque minutieuse; et dans le
môme traité, prévit une sanction : par là, le protocole du
29 mars 1811), marque un progrès considérable sur tous les
traités que nous avons précédemment rencontrés. II établit
véritablement la protection rationnelle et complète d'une
minorité religieuse.

Nous citerons donc, presque in extenso l'article 3 où est
contenu cette clause :

« D'autre part, Sa Majesté ne pouvant se résoudre à con-
« sentir à ce qu'une partis de son territoire soit réunie à un
« Etat, où la religion différente est dominante, sans procurer
« aux habitants du pays qu'elle cède, la certitude qu'ils joui-
'< ront du libre exercice de leur religion, qu'ils continueront
« à avoir les moyens de fournir aux frais de leur culte, et à
« jouir eux-mêmes de la plénitude des droits des citoyens,
« Il est convenu que :

1«* La religion catholique sera maintenue et protégée de la
même manière qu'elle Test maintenant dans toutes les com-
munes cédées par Sa Majesté le Roi de Sardaigne, et qui
seront réunies au canton de Genève.

2" Les provinces actuelles qui ne se trouveront, ni démem-
brée^ni séparées par les délimitations des nouvelles frontières,
conserveront leurs circonscriptions actuelles, et seront desser-
vies par le même nombre d'ecclésiastiques; et, quant aux {)or-
tions démembrées qui seraient trop faibles pour constituer
une paroisse, on s'adressera à l'archevêque diocésain pour
obtenir qu'elles soient annexées à (juelque autre paroisse du
canton de Genève.

3° Dans les mômes communes cédées par Sa Majesté, si les
habitants n'égalent point en nombre les habitants catholiques,
les maîtres d'école seront toujours calholicjues. Il ne sera éta-
bli aucun temple protestant, à l'exception de la villo de Car-
rouge, qui pourra en avoir un. Les officiers municipaux
seront toujours, au moins pour les deu.x tiers catholiques, et

84 LA PKOTLCTION DES MINORITES

spécialement sur les trois individus qui occuperont les places-
de niaircs et deux adjoints, il y en aura toujours deux catho-
liques.

4'' En cas que le nombre des protestants vînt dans quelques
communes à égaler celui des catholiques, l'égalité et l'alterna-
tive seront établies, tant pour la formation du Conseil muni-
cipal que pour celle de la jNIairie. En ce cas cependant, il y
aura toujours un maître d'école catholique, quand même on
en étabhrait un protestant.

On n'entend pas par cet article empêcher que des individus
protestants, habitant une commune catholique, ne puissent,
s'ils le jugent à propos, y avoir une chapelle particulière pour
l'exercice de leur culte, établie à leur frais, et y avoir
également à leurs frais un maître d'école protestant pour
l'instruction de leurs enfants. Il ne sera point touché, soit
pour les fonds et revenus, soit pour l'administration, aux
donations et fondations pieuses existantes, et on n'empêchera
point les particuliers d'en faire de nouvelles.

5" Le Gouvernement des territoires fournira aux mêmes
frais que le gouvernement actuel, pour l'entretien des ecclé-
siasiiques et du culte.

9° Les habitants des territoires cédés sont pleinement assi-
milés pour les droits civils et politiques aux genevois de la
ville.

10° Les enfants catholiques seront admis dans les maisons
d'éducation publique ; l'enseignement de la religion n'y aura
pas lieu en commun, mais séparément, et on emploiera à cet
effet, pour les catholiques, des ecclésiastiques de leur com-
munion.

13° Sa Majesté le roi de Sardaigne se réserve de porter à
la connaissance de la diète helvétique et d'appuyer par le
canal de ses agents diplomatiques auprès d'elle, toute récla-'
mation à lacjuelle l'inexécution des articles ci-dessus pourra
donner lieu (').

I, Le roi do Sardaigne devait en iSaa, usant du droit qui lui était reconnu^
intervenir au sujet des lois sur le mariage promulguées par le gouvernement

LA PMOTECTION DES MINORITKS RELIGIEUSES 85

c) Les Juifs Allemands

La queslion des Israélites allemands fut débattue et réglée
par les pléMi[)otenliaires allemands réunis au ('ongrès do
Vienne. La solution qu'ils adoptèrent, inscrite ainsi que tous
les articles constitutionnels de la Confédération (lermanique
dans l'acte du 8 juin 1815, ne fut pas reproduite, comme cer-
tains d'entre eux, dans l'acte du 9, seul soumis k la signature
do tous les participants au Congrès.

Les droits reconnus aux juifs allemands ne furent donc
pas placés sous garantie européenne, mais seulement sous
garantie allemande. Cependant, vu la nature des liens (ju'é-
tablissait entre les différents ':]tats, membres de la Confédéra-
tion, la constitution de 1815, il est permis de considérer cette
garantie allemande comme garantie internationale restreinte.

La situation des juifs en Allemagne jusqu'aux dernièros an-
nées du xviiic siècle n'était pas uniforme dans tous les Liais ;
mais elle était généralement très dure. Celle qu'ils avaient à
Francfort d'après l'ordonnance de 161G, peut en élre consi-
dérée comme le type (').

Pendant la Révolution et l'Empire, le régime auquel sont
soumis les juifs évolue différemment suivant les Etats. Dans
les pays occupés par elles, les troupes françaises a[)portent
les principes du Code civil et de l'égalité. C'est l'émancipation
complète des juifs sur la rive gauche du Rhin et dans tous les
pays faisant partie de la Confédération du Rhin : Westphalie
(27 janvier 1800), Mecklembourg-Schwerin (22 févrio- 1S12).

Ce mouvement d'émancipation subit un temps d'arrèl,daiis
les pays directement soumis à la France, par suite du décret
napoléonien du 17 mars 1808. Le péril juif s'est présenté à
Napoléon sous la forme d'un [)éril national, et il a pris des
mesures pour l'endiguer : interdiction de faire le commerce,
sans une autorisation spéciale du préfet (art. 7), restriction du
commerce de banque, et notamment du droit de prêter à in-

/Jc Genève, lois qui furent cITcclivement Irouvccs conlrairos à la religion caliio-
Jicjue.

I. Voir i'^ partie, chapitre I, la notion de minorités, les juif».

J. Kouques-Duparc «J

86 LA. PROTECTION DES MINORITES

térêt (art. 14 et 15), interdiction de changer de domicile dans
les départements allemands (art. 16).

A l'autre extrémité de l'Allemagne, la Prusse s'était aussi
engagée résolument dans la voie du libéralisme. L'édit du
il mars 1812, reconnaissait les juifs domiciliés en Prusse,
comme des nationaux, et leur accordait « les mêmes droits
et liberté civils qu'aux nationaux ».

L'Autriche et le Grand-Duché de Bade avaient aussi con-
senti à des mesures conciliatrices.

Dans le Wurtemberg et en Bavière, la situation des juifs
restait assez dure. La constitution bavaroise de 1809, décla-
rait que " la religion ne doit exclure personne des droits
privés, ni des droits politiques ». Mais, celle de 1813 revenait
^ur les promesses faites, établissait des restrictions, et conte-
nait dans ses articles 12 et 13 des déclarations inquiétantes :
« L'immigration et l'installation des juifs étrangers dans la
< monarchie sont interdites. Le nombre des familles juives, aux
« lieux où elles se trouvent actuellement, ne doit pas augmen-
« ter, mais plutôt diminuer, petit à petit, quand il est trop
« grand. »

Enfin, les lois de la Hesse-Darmstadt et du royaume de
Saxe conservaient, à peu de chose près, la rigueur des lois
antérieures à la Révolution ; le roi de Saxe, qui avait été
libéral en Pologne, s'était sans doute jugé quitte envers
l'humanité, et avait maintenu dans son Etat la limitation des
professions commerciales, l'interdiction d'édifier des syna-
gogues, et le tribut corporel, qui ne fut supprimé que lors
du passage des armées de la coalition.

Mais, où les lois atteignaient leur maximum de rigueur,
c'était à Francfort, et dans les villes hanséatiques.

L'on peut juger, dès lors, avec quelle angoisse les Juifs
allemands suivirent les négociations du Congrès : le Congrès
de Vienne n'allait-il pas anéantir leurs libertés, comm3 une
conséquence des principes de la Révolution française? Ne
fallait-il pas au contraire profiter de cette occasion, pour
unifier une législation incerlainc et inégale'?

Tel fut le sens général de leurs doléances, et de leurs
requêtes ; pour les faire triompher, ils usèrent de tous les

LA PHOTECTION DES MINOUITÉS HELIGIEUSES 87

moyens; ils essayèrent, un à un, de gagner les plénipoten-
tiaires allemands, tantôt par la persuasion, tantôt par la
prière, tantôt aussi i)ar des arguments plus personnels encore,
si l'on en croit la correspondance do leur défenseur prin-
cipal, un des |»iénipolentiaires prussiens, le baron de lluni-
boldt ('). H faudrait un livre entier pour décrire la pression
exercée parla haute banque juive, les intrigues, qui se nouè-
rent autour du Congrès dans les salons de Vienne, parti-
culièrement dans celui de iMme Arnstein, qui s'était accjuis
l'estime générale par sa haine tumultueuse contre iNapoléon,
et chez laciuelle fréquentèrent les plénipotentiaires allemands
et étrangers, Nesselrode, Gastelreagh, Talloyrand et, dit-on,
l'empereur Alexandre lui-même (■).

I. « J'ai repoussé hier un présent 1res considérable, éerit le i juin i8i,"i
« Humboldt à sa fcmnie. Depuis le début du Congrès, les Juifs cbercliaient à
'( obtenir des droits civils détermines en Allemagne. J'en ai toujours été parti-
el san. Je sais bien, chère amie, que vous ne pensez pas comme moi ; mais j'ai
« beaucoup, à diverses époques, réllécbi à la question, et je reste fidèle ii ma
« première idée. C'est une idée de jeunesse pour moi : quand Alexandre et moi
« n'étions que des enfants, je tenais déjà à la protection des Juifs. Depuis
« quelques semaines, je remarquais que le nombre des défenseurs des Juifs au
« Congrès allait croissant et, quand j'ai vu Genlz à leur tcle, la cause m'en a
« paru claire, Ilardenberg m'a appris avec certitude qu'il avait passe un contrat
a par écrit. Pour ma part, je n'ai pas reçu de propositions, mais un vieux mon-
« sieur de Prague, qui m'a plu, parce qu'il n'est pas un de ces Juifs à la nou-
« velle mode, est venu plusieurs fois me voir, et m'a recommandé l'occasion... >
(Humboldt raconte ensuite c|u il a fait passer son projet), k Hier, le vieux mon-
« sieur est revenu, il m'a remercié sans fin, et m'a offert en présent trois
« bagues, dos émeraudes avec trois gros diamants, en ajoutant ijuc s^i je ne les
« voulais pis, je pouvais disposer de 4-000 ducats sur sa caisse. .Naturellement
«j'ai refusé l'argent aussi, et vous i;c. pouvez pas vous imaginer l'élonncmcnt
« admiralif de cet homme quand je lui ai dit, sans allcclation ni jactance, q'ie
« ce que j'ai fait, je l'avais fait seulement par sympathie pour les Juifs, que je
<i n'acceptais rien pour cela mais que si, dans une occasion quelconque, il était
« à même de me rendre service, je ne lo refuserais pas. Je n'ai raconté cette
« aventure (ju'au chancelier (Metternicb) et à Hardenberg, mais j'ai su, par
a Geutz qu'on en avait cependant eu connaissance, et qu'elle avait causé un
« grand ellet » . Ilumboldt raconte que Genlz lui a déclaré qu'il >< n'y avait rien
d'iliégitiiiic ou d'indélicat à recevoir des cadeaux des Juifs », « qu'il y avait do
l'ostentation à les refuser»... « 11 m'a dit cela très sérieusement, ajoute Hum-
boldt, et au fond ce sont les maximes généralement admises parmi les gens qui
trailcnl les afl'aires « (Wilholin uuù Caroliuc von HumbolJl m iUren Uriejen,
t, IV, p. 3G5j.

a. Sur la question des Juifs ati Congrès de Vienne, voir lo livre do M. b*ij
Baron, Die Judenfrmje mf dem Wiener Kongress. Vienne et IJcrlin, i«)2o.

88 LA PROTECTION DKS MINORITES

Le comité, chargé de préparer la conslilution allemande,
s'était réuni à Vienne le 14 octobre ; on l'appela le comité des
Cinq, car cinq Etats allemands étaient représentés : l'Autriche
(Metternich et Wessenberg), la Prusse (Hardenberg et Hum-
boldt), le Hanovre (comte Munster et comte Hardenberg), la
Bavière (prince Wrede) et le Wurtemberg (baron Linden).
Sur ces cinq Etats, deux, la Bavière et le Wurtemberg, étaient
hostiles à toute déclaration de droits, tant pour les Juifs que .
pour .les autres sujets, un, le Hanovre eût voulu une décla-
ration des droits des sujets dont les Juifs seraient exclus ;
deux, l'Autriche et la Prusse, voulaient que l'on reconi^ût des
droits aux Juifs, et leur point de vue élait autant inspiré
par l'humanité que par une considération de sagesse poli-
tique. « J'ai défendu cette idée, écrivait Humboldt, avec
« d'autant plus d'ardeur, que, puisque les Juifs ont presque
« tous- les droits en Prusse, il est préférable que cette loi soit
(( générale, car autrement ils accourraient tous chez nous. »

Comment la majorité changea-t-elle de camp, et le Hano-
vre revint-il sur sa décision première? Etaient-ce les pétitions
des Juifs de Francfort et de Vienne (jui avaient agi sur l'opi-
nion des plénipotentiaires ? Etait-ce l'influence personnelle
de Humboldt? Toujours est-il qu'au mois d'avril I8I0, la
délégation prussienne présentait à ÏSIetternlch un projet
d'article, qui fut accepté dans son principe par le comité,
le 4 juin, et arrêté dans sa forme définitive, le 10 du même
mois dans la onzième séance.

C'est l'article 16 de la Constitution allemande :

« La différence des confessions chrétiennes dans les pays
« et territoires de la Confédération... n'en entraînera aucune
« dans la jouissance des droits civils et politiques.

« La Diète prendra en considération les moyens d'opérer
« de la manière la plus uniforme, l'amélioration de l'état civil
ft de ceux (jui professent la religion juive en Allemagne, et
(( s'occupera particulièrement des mesures par lesquelles on
(( pourra leur assurer et leur garantir dans les Etats de la
« Confédération, la jouissance des droits civils, à condition
lu qu'ils se soumettant à toutes les obligations des autres
« citoyens. En attendant, les droits accordés déjà aux mem-

LA l'n01ECTI0>- DKS MINCHIIKS ^EMGIKL^ES K)

« bres de celle reliV'ion i)ar Ici ou Ici Klut en parliculier
« leur seront conservés. »

L'article 10 contient donc trois parties bien distinctes.
L'égalité pour tous les sujets chrétiens : ce (jui ninr(|UQit à
jamais la fin en Allemagne des principes du liaitéde West-
phalie. Pour les Juifs, la promesse de l'unification des légis-
lations particulières des Elals, dans le sens dune accession
générale aux droits civils; en second lieu, la gaianlie des
droits qu'ils avaient déjà obtenus dans les législations parti-
culières.

Les [)romesses que laissait entrevoir aux Juifs le second ali-
néa de l'article IG, ne se réalisèrent i)as, au moins immédia-
tement. Ce ne fut la faute, ni de la Prusse, ni de Metternicli.
Une première fois, au Congrès d'Aix-la-Chapelle, la ([uestion
fut posée, mais elle rencontra de la part des Etats, et en i)ar-
liculier du Hanovre, une telle opposition, ([uc Metternich dut
y renoncer. Une seconde fois, en 1820, le Chancelier rassem-
bla à Vienne une commission de la Confédération lUindes-
tags-Kommission), chargée d'unifier la législation juive, mais
elle n'aboutit pas.

Le paragraphe concernant le maintien des droits déjà accor-
dés ne fut pas non plus exactement observé por le Hanovre
et des villes hanséatiques. Le Hanovre, avant même la clôture
du Congrès de Vienne, revint à sa législation ancienne. Cette
attitude peu correcte occasionna eu 1817 une intervention de
la Prusse, qui, d'ailleurs, fut sans effet. Mais, dans la [)luparl
des autres Etats, la législation évolua dans le sens libéral ;
les droits acquis furent conservés et accrus : évolution rapide
en Weslphalic, dans la Hesse, et à Francfort, [)lus lente en
Saxe et en Bavière.

IH. — Les Pays IIghs-CiirétieiNTi'; et lks Congiiès de Pauis
ET DE Berlin

Au Congres de \icnnc, l'Empereur .Vlexandre avait pro[iosé
de placer les [)opulations chrétiennes do Tunjuie sous la pro-
tection collective de toutes les nations européennes. Mais, soit

•

90 LA PROTECTION DES MINORITES

que les autres Etals eussent alors des préoccupations plus
immédiates, soit qu'une protection collective des Chrétiens
d'Orient, dont l'initiative émanait du Tzar, leur parût inquié
tante, ils n'adhérèrent point à ce projet. La situation des Chré-
tiens de Turquie resta jusqu'au traité de Paris, telle qu'elle
avait été fixée par les traités de Carlowitz, Belgrade, Kout-
chouk-Kaïnardji et Andrinople.

a) Conférence de Londres

L'état de choses ne fut modifié que relativement au Grecs,
qui, après s'êtie soulevés en 1821, au nom du « droit de la
nationalité », obtinrent la reconnaissance de leur indépen-
dance, à la Conférence de Londres en 1830. Cette Conférence,
qui admit la Grèce dans le Concert Européen sur un pied
d'égalité et supprima à son égard le régime des Capitulations,
eut à fixer les règles, qui devaient s'imposer à son organisa-
tion interne. Dans le protocole no 3 du 3 février elle établit
que tous les habitants devraient jouir d'une liberté religieuse
complète, et seraient également aptes à occuper toutes les
fonctions publiques. Les Plénipotentiaires ('), est-il dit dans
les lignes finales de ce protocole, « désireux de donner à la
« Grèce une nouvelle preuve des bienveillantes préoccupa-
« lions de leurs souverains à son égard et de préserver ce
(( pays des calamités que la rivalité des religions confessées
« pourrait y susciter, ont convenu que tous les sujets de ce
« nouvel Etat, quelle que soit leur religion, pourront être
« admis à tous les emplois publics, fonctions et honneurs et
« devront être traités sur le pied d'une parfaite égalité^ indé-
« pendamment de leur foi, dans toutes leurs relations reli-
« gieuses civiles et politiques ».

b) Traité de Paris

Ce ne fut qu'au traité de Paris qu'une modilication fut
introduite, concernant tous les Chrétiens de Turquie ; nous

1. FjCs plénipotentiaires étaient : pour l'Angleterre, lord Aberdeen ; pour la
France, le duc de Montmorency-Laval; pour la Russie, Lieven.

LA PnOTECTION DES MINORITÉS RELIGIEUSES 01

avons déjù rappelé comment, en l8o2, l'Amiral Mencliikoff
réclama, sous forme d'ultimalum, la confirmation du droit
de surveillance et do protection reconnu à la Ilussie, sur les
Chrétiens Orthodoxes ('). Ces prétentions abusives grou|)r*rent
autour de la Turquie, la France et rAngletcrre. La guerre de
Crimée s'engagea entre les deux parties. Sur l'initiative de
l'Autriche, un premier Memorcndum avait été élaboré à
Vienne le 28 décembre 1854, contenant les propositions de
paix des alliés. Il portait sur quatre points dont le dernier
était la renonciation de la Russie « à la prétention de couvrir
« d'une protectorat officiel les sujets chrétiens du Sultan de
c< rite Oriental, et ù refaire aucun des articles de ses traités ~
« antérieurs, notamment du traité de Kaïnardji {'). »

Le quatrième point, accepté après bien des hésitations par
l'Empereur Alexandre, devint le protocole du l*"^ février 1850.

En môme temps, les puissances pour enlever tout pré-
texte à la protection russe, usaient de leur influence près du
Sultan, afin d'obtenir de lui un acte reconnaissant l'égalité des
Chrétiens et des Musulmans, et garantissant à tous ses sujets
une entière liberté de conscience. Le 18 février 18o(», le Sul-
tan publiait un «Halti-Humayôum » ou'Constilulion, qui intro-
duisait en Turquie les principes répandus en Europe dans la
première moitié du xix*.

Art. 7. — « Le gouvernement prendra les mesures éner-
« gi(jues et nécessaires pour assurer à clia(|ue culte, quel que
« soit le nombre de ses adhérents, la pleine liberté de son
(c exercice ».

Art. 8. — « Tout mot et toute expression ou appellation
ft tendant à rendre une classe de mes sujets inférieure à
« l'autre, à raison du culte, de la langue, ou de la race, sont
« à jamais abolis du protocole administratif ».

Art. 10. — « Le culte de toutes les croyances et religions
« existant dans mes Etats, y étant pratiqué en toute liberté,
« aucun de mes sujets ne sera empoché d'exercer la religion
« qu'il professe ».

1. Trailc do Koulcliouk-Kaïnardji (177^) et d'Andrinoplc (1829).

2, Testa, IV, app. II, p. 176.

92 LA PROTECTION DES MliNQRITÉS

Art. 13. — « Les agents et employés de l'Etat sont choisis
« par nous, ils sont nommés par décret impérial ; et, comme
« tous nos sujets, sans distinction de nationalité, seront admis-
« sibles aux emplois et services publics, il seront aptes à les
(( occuper selon leur capacité, et conformément à des règles
« dont l'application sera générale. »

Au Congrès de Paris, qui s'ouvrit peu après, les Représen-
tants des Puissances, auxquels la Constitution turque fut
soumise, « constatèrent ia haute valeur de la communication
qui leur était faite » : c'était dire qu'ils en prenaient note.
Mais, en même temps, ils affirmaient — ce qui paraît quelque
peu contradictoire — le principe de non-intervention, à l'égard
de la Turquie. « Ladite communication, dirent-ils. ne saurait,
« en aucun cas, donner le droit auxdites Puissances de s'im-
« raiscer, soit collectivement, soit séparément, dans les rap-
« ports de Sa Majesté le Sultan avec ses sujets, ni dans
« l'administrationintérieure de l'Empire. » Déclaration impru-
dente, qui parait être démentie par les faits : l'histoire des rap-
ports de la Turquie et de l'Europe, de I808 à 1878, est une
( suite presque ininterrompue d'interventions.

c) Le Traité de Berlin

L'on connaît les événements qui motivèrent la guerre russo-
turque de 1877 : la révolte des Bosniaques et des Herzégovi-
niens, gagnant peu à peu les populations de toute la pénin-
sule des Balkans, et les « atrocités bulgares », qui rendirent
inévitable l'entrée en marche des troupes russes.

Entre la Porte et ses sujets révoltés, les Puissances, dès
1870, s'étaient interposées, cherchant à trouver une formule
de conciliation. Ce fut tout d'abord la Note des Consuls en
1876, puis la Note-Circulaire du Comte Andrassy, le 30 décem-
bre de la même année, enfin les tentatives vaines d'une Con-
férence internationale à Constantinople.

Dans sa note, Andrassy avait demandé une pleine et entière
iberté religieuse, Waddington en reprit l'idée dans sa demande

l.A PHOTECTION DES Ml.NOHITKS H K I K ; I K USES 03

du 28 juin 1878: a 11 croyait im[)Oitaiil de saisir celle occasion
« pour faire affirmer les [)rinci[)cs de liberté religieuse. »

Cette idée devait l'emporter et inspirer rarticle (52 du traité
de Berlin :

« La Sublime Porte, y est-il dit. ayant exprimé la volonté
« de maintenir le principe de la liberté religieuse en y don- ,
« nant l'extension la plus large, les Parties Contraclatites
« prennent acte de celte déclaration spontanée... Dans aucune
« partie de l'Empire Ottoman, la religion ne pourra ôtrc opjK)-
« sée à personne comme un motif d'exclusion ou d'incapacité, j
« en ce qui concerne l'usage des droits civils et i)oliliques,
« l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs, ou
« l'exercice des différentes piofessions et industries. Tous
« seront admis, sans distinction de religion, à témoigner
« devant les tribunaux. La liberté et la pratique extérieure de
« tous les cultes sont assurées à tous, et aucune entrave ne
« pourra être apportée soit à l'organisation hiérarchique des
« différentes confessions, soit à leurs rapports avec leurs chefs
« spirituels. »

Le traité de Berlin marque une date dans Ihisloire des

{

n

rapports de l'Europe et des chrétiens de Turquie : la protec
lion collective des Puissances est substituée à la protection
individuelle de tel ou tel Etat: de la Russie, pour les Chré-
tiens orthodoxes ; de Venise, delà Pologne, de l'Autriche ou
delà France, pour les Chrétiens ratlachés au Pape. C'est ce \
(jue Bismarck, président du Congrès, fit ol)server, en soumet-
tant le projet au vote des Plénipotentiaires : « La portée de
« la proposition anglaise, dit-il (l'article G2 était de rédaction
« anglaise) est la substitution de la Chrétienté tout entière
« à une seule nationalité. » M. Waddinglon fit déclarer (jue
« les droils acquis par la France étaient expressément réser-
vés ));il s'agissait ici delà protection traditioimellementexercée
par la France sur les Lieux Sainls. L'article 02 fut voté.

11 est permis, au point d(; vue politicpie, de criti(iuer celle
transformalion, qui, mettant toutes les Puissances de plain-
pied, méconnaissait les droits acquis, nolammoiil par la

94 LA. PROTECTION DES MINORITES

France. Dans le domaine des idées, il y a là une évolution
intéressante. Les Temps Modernes n'avaient connu qu'une
communauté religieuse: celle delà secte. L'idée d'une com-
munauté liant tous les membres de la Grande Famille Chré-
tienne était apparue à Alexandre I", en 1815 ; mais l'Europe
ne l'avait pas suivi dans cette voie. La généralité des termes
de l'article 02 permet de parler, non seulement de commu-
nauté chrétienne, mais bien de communauté humaine.

Il est remarquable en effet, que, bien que les Chrétiens fus-
sent spécialement visés, le mot même de a Chrétiens » n'est
point prononcé dans l'article qui les concerne; )1 est parlé de
« religion », de « liberté religieuse ». C'est au nom de la
liberté religieuse, obligation de tout Etat civilisé, patrimoine
commun à l'humanité, que l'Europe se reconnaît le droit d'in-
tervenir. Ainsi, l'interventiond'humanité succède, en Turquie,
à l'intervention pour cause de religion.

La généralité des termes de l'article 62 va permettre aux
Puissances de le reproduire, presque identiquement, dans les
articles visant les anciennes provinces de l'Empire Ottoman,
auxquelles le traité reconnaît soit l'autonomie, soit l'indépen-
dance : la Bulgarie (art. 5), le Monténégro (art. 7), la Serbie
(art. 35), la Roumanie (art. 44). L'article 5 par exemple visant
la Bulgarie, s'exprimera dans les termes suivants :

« La distinction des croyances religieuses et des confessions
« ne pourra être opposée à personne comme un motif d'inca-
« pacité, en ce qui concerne la jouissance des droits civils et
« politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et
« honneurs, ou l'exercice des différentes professions et indus-
« tries, dans quelque localité que ce soit. La liberté et la pra-
« tique extérieure de tous les cultes sont assurées à tous les
« ressortissants de la Bulgarie, aussi bien qu'aux étrangers,
« et aucune entrave ne pourra être apportée, soit à l'organi-
« sation hiérarchique des différentes communions, soit à leurs
« rapports avec leurs chefs spirituels. »

L.\ PROTECTION DES MINOniTÉS REI-IGIia SES 95

Ces termes sont, on le voit, très voisins de ceux de l'nrli-
cle 02.

Seulement, la liberté religieuse, imposée ù la Turquie en
faveur des Chrétiens, l'élait, dans ces différents Ktats chré-
tiens, en faveur des minorités non chrétiennes : des Musul-
mans en Bulgarie, au Monténégro, des Juifs en Serbie et en
Roumanie.

d) La Convention internationale de Constantinople
(24 mai 1881)

L'occasion allait être bientôt offerte aux Grandes Puissances
de préciser à l'égard des Musulmans, les principes généraux
d'égalité et de liberté religieuse inscrits dans le traité de
Berlin.

Ce traité avait admis le principe d'une rectification de
frontières en faveur de la Grèce en Thessalie et en Epire,
laissant à cet Etat le soin de régler la question avec la Porte
par entente directe ('). L'entente n'ayant pu se réaliser, les
Grandes Puissances furent amenées, en janvier 1881, à impo-
ser leur arbitrage aux deux parties. Leurs représentants réu-
nis en Conférence à Constantinople prirent une décision, qui
devint le 24 mai 1881, la Convention internationale de Cons-
tantinople. La Grèce se voyait attribuer Larissa avec la
majeure partie de la Thessalie, ainsi qu'une faible portion de
l'Epire.

Dès la première Conférence, les plénipotentiaires ottomans
avaient attiré l'attention des ambassadeurs sur la situation
des Musulmans qui seraient rattachés à la Grèce. Sans adop-
ter intégralement le programme de revendications qui leur
était soumis ('), ceux-ci tinrent compte des observations qui
s'y trouvaient formulées.

I. Prolocolo i3 du ('ongrès, et art. a4 d» Irailé du i3 juillet.

a. Voici les articles présentes par les plciilpotciiliaircs ottomans a la première
Conférence de Constantinople (i'' annexe au protocole général). 11 est curieux
de les comparer au texte do la Convention, pour voir dans quelle mesure ils
l'ont inspiré. L'article 4 place sons la garantie des Puissances la vie. les biens,
l'honneur, la religion et les m<purs des habitants.

AnT. 5. — « Les mosquées, les roédressés, les écoles, les ravies ol toute autre

96 LA PROTECTION DES MINOIUTÉS

La Gonvenlion de Conslanlinople contient des slipulalionS'
relatives à l'égalilé, au droit de p'ropriétc et au libre exercice
du culte des Musulmans.

Sous une forme un peu différente, l'arlicle 3 de celte con-
venlion reprend les principes de Berlin : « LaA^ie, les biens,.
« l'honneur, la religion et les coutumes de ceux des habitants
« des localités cédées à la Grèce, qui resteront sousl'adminis-
« tration hellénique, seront scrupuleusement respectés. Ils
« jouiront entièrement des mômes droits civils et politiques
« que les sujets hellènes d'origine. »

Plus détaillées, sont les clauses relatives au respect de la
propriété :

Art. 4. — « Le tlroit de propriété sur les fermes, ainsi
<( que sur les pâturages, prairies, pacages (Kechlak), forêts et
« toute espèce de terrains ou autre immeuble, possédés par
« des particuliers et des communes en vertu de firmans,
« hodjets, tapous et autres titres, ou bien de par la loi otto-
« mane dans les localités cédées à la Grèce, sera reconnu par
« le Gouvernement hellénique.

inslitulion musulmane de celle nalure seront à l'abri de tout empiétement de-
la part du Gouvernenjent hellénique et des aulorilcs liolléniqucs. qui ne s'im-
misceront en aucune façon dans l'adminislralion des fonds afleclés à leur con-
servation et à leur entretien.

Art. 6. — « Conformément au principe delà liberté descultes, tous les droits-
religieux et confessionnels des Musulmans seront garantis et prcser\és. En cas
de changement de religion, les lois et usages y relatifs en vigueur dans TEm-
pire Olloman seront entièrement et ponctuellement observés.

Art. 7. — « L'administration des fonds et des immeubles Vakoufs, la" ges'
lion et l'alTeclalion à leur but et à leurs revenus, le cboii et la nomination des
professeurs (liodjas) chargés de l'enseignement religieux, des Imans, des Kha-
tibs el des employés de mosquées cl des autres clablisscments de bienfai-
sance ou religieux, ainsi que rcntretien des cimetières musulmans, seronl
dévolus aux communautés musulmanes.

Art. 8. — «Les liens des tribunaux du Chéri, des Imans, des Khatibs avec
le Chcikh-ul-lslamat seront maintenus.

AiiT. 9 — « Les affaires et les procès concernant les legs, les donations, les suc-
cessions, les mariages, les di\orces et 1rs parentés entre Musulmans seront jugés
parles tribunaux du Chéri...

Art. i4 — « Les musulmans auront la faculté d'émigrer sans entrave dan»
l'espa'-c de dix ans. Ils seront libres de vendre leurs immeubles el propriétés. »■
(^Livre Jaune des Affaires (le Grèce, 1880-1881).

LA l»UOTECT10>< DKS MINOHITKS RKl-KM ELSKS 07

«Les litres dcpropri»Hc de biens dits vakoufs, qui servent
<c ù l'entretien des nios(}uécs, colliiges, écoles et autres éta-
■c< blissemonts de pirlé ou de bienfaisance seront également
rocoiiaiH. »

Art. (3. — « Nul ne peut rire privé do sa propriété que
V pour cause d'ulilité pubiiiiue dûment constatée dans les
<( cas et de la manière élablis par la loi, et moyennant une
« juste et préalable indemuilé. »

« Aucun propriélairene pourra être forcé à vendre ses biens
« aux cultivateurs ou à des tiers, ni à leur en céder une partie,
« de môme qu'aucune modification ne sera introduite dans les
« rapports des propriétaires et des cultivateurs, si ce n'est
<t par une loi générale applicable à tout le royaume. » ,

Enfin, l'arliclc 8 s'occu[)e des questions (jui louchent à la
pratique du culte musulman : organisation des communautés,
juridiction du « Chéri ».

« La liberté ainsi que la praliciue extérieure du culte sont
« assurées aux Musulmans dans les territoires cédés à la
<c Grèce. Aucune atleinle ne sera portée à l'autonomie et à
« l'organisation hiérarchi([ue des communautés musulmanes
« existantes ou qui pourraient se former, ni à l'administra-
« tiondcs fonds et des immeubles ({ui leur âp[)artienneut.

« Aucune entrave ne pourra être apportée aux rapports
€ de ces communautés avec leurs chefs spirituels en matière
4i de religion.

« .Les tribunaux du Chéri locaux conlinueronl à exercer
« leur juridiction en matière purement religieuse. »>

Cette disposilion ([uc complète le deuxième paragraphe de
l'article 4, cité plus haut, relatif à la reconnaissance des bicns-
vakoufs, donne aux Communautés musulmanes, moins sans
doute que le programme des plénipotentiaires ottomans, des
garanties d'autonomie. Nous verrons dans (pielle mesure les
traitésde l'Jl'.)-l!)2) s'en sont inspirés «juand ils ont eu à régler
la (lucstiondesminoritésmusulmanesdansl'Ltat serbe croate-
slovène, en Grèce et en Arménie (').

I. Voir 3' partie, chapitre VI (\utonomie. Les Musulaiaos dans les Etats
chrétiens).

CHAPITRE II

LA PROTECTION DES MINORITÉS RELIGIEUSES

(suite)

Les Juifs Roumains

De ces clauses, doat oii vient de voir l'origine, l'une
mérite d'être détachée, car elle a son histoire : c'est celle qui
concerne les juifs roumains.

La question juive est en Roumanie une très vieille ques-
tion. Elle s'est posée, du jour oii, par le traité de Kaïnardji,
les Principautés ont été dotées d'une certaine autonomie.
Elle revêt un aspect différent en Moldavie et en Valachie;en
Moldavie, le nombre des Juifs est beaucoup plus considé-
rable, et sans cesse accru par l'apport des Juifs de Pologne ;
ce n'est que, lorsqu'en 1858 les deux Principautés ont été
réunies que la question juive s'est uniîiée, et que les mesures
dexception les plus rigoureuses prises en Moldavie ont été
étendues à tout le territoire roumain.

La nature de la question, nous avons tenté de la définir
dans le premier chapitre : question nationale, aux yeux des
Roumains. Cependant les Plénipotentiaires du Congrès de
Berlin, Gortchakoff excepté, y ont voulu voir une question
religieuse, et l'ont traitée comme telle.

« Question nationale et aussi économique », voilà la forme
sous laquelle elle se présente dans les faits : le juif est un
étranger, différent de la population indigène par la langue,
les mœurs et le sentiment ; mais, c'est aussi un étranger
qui a drainé une partie de la fortune du pays : il a une
richesse hypothécaire considérable ; le jour où les restrictions
"lomberont, il sera le plus gros propriétaire foncier; dans un
pays et dans un temps où le suffrage est censitaire, il sera
aussi le plus gros électeur : or, il y a danger à laisser une
telle importance à venir aux mains de ceux qui, par le sen-
timent, sont restés des étrangers. . . Il faut donc écarter le

LES JLIFS ROUMAINS 90

juif de la propriété foncière, el le maintenir privé de droits
politiques : ce sera le constant souci du gouvernement H des
Chambres. La chose est assez simple : les droits politiques
en Roumanie n'appartiennent qu'aux nationaux ; le droit j\ la
propriété foncière, comme dans tous les pays issus des démem-
brements de l'Empire ottoman, n'appartient aussi qu'aux
nationaux : il faut donc éviter à tout prix que le Juif ac(juière
le statut légal Roumain ; toute la question des Israélites
en Roumanie se concentre dans le problème de rac(iuisition
delà nationalité ; le jour où celui-ci serait tranché en faveur
des Juifs, les autorités roumaines seraient désarmées.

-' • I. — Le Traité du Paris et son application

Le problème, au point de vue international, se posa pour
la première fois, aux Conférences deConstantinoplc en 18jti,
puis à la Conférence de Paris en 4858.

A. ce moment, la question juive était réglée en Moldavie
et en V^alachie parles règlements organiques de ces provinces
élaborés pendant l'occupation russe en 1823, ratifiés par les
assemblées des Boyars en 1831.

Les Juifs étaient des étrangers privés des droits politi(|ucs,
du droit d'avoir des immeubles, de prendre à ferme des
terres. Le règlement de Moldavie, plus rigoureux, prenait
des mesures (art. 94) pour l'expulsion de ceux (|ui a vivraient
de ressources irrégulières », Au contraire, en Valachie, des
lois partielles permettaient aux Juifs, dans certaine localités,
d'acfjuérir des immeubles (p. ex. à Braïla. loi du l*^*" mai
1830).

L'assemblée révolutionnaire de 1848 en Valachie avait
proclamé « rémancipalion des Israélites et l'octroi de droits
civils et politiques » (art. 21). Mais la constitution n'avait pas
vécu, et le régime de 1831 était rentré en vigueur.

Aux Conférences de Constanlinoplo, l'on s'occupa de la
situation des Juifs dans les Principautés (]ui allaient être
émancipées et réunies. Le protocole du 11 février 18.'>()
reconnaissait certains principes : « la liberté du culte », « le
droit de propriété applicpié aux étrangers », « l'égalité des

100 LA PROTECTION DES MINOIUTÉS

« droits civils, consacrée en faveur de toutes les classes de
« la nation sans distinction de naissance et de culte ».

Mais la convention de Paris du 19 août 1858 n'alla pas
aussi loin ; elle déclara seulement dans son article 46 : « Les
« Moldaves et les Valaques seront tous égaux devant limpôt
« et également admissibles aux emplois publics dans l'une et
« l'autre Principauté... Les jNIoldaves et les Valaques de
« rites chrétiens jouiront également des droits politiques; la
« jouissance de ces droits pourra être étendue aux autres
« cultes par dès dispositions législatives. »

Parlant des Moldaves et des Valaques, les Puissances
entendaient comprendre dans ce terme les Juifs établis dans
le pays; pour({uoi autrement auraient-elles, à propos des
droits polititiues, spécifié a les Moldaves et les Valaques de
rites chrétiens », attendu qu'à part les Juifs, il n'existait
aucun Moldave ou Valaque, qui ne fût de rites chrétiens?
Gela semble fort net... Mais il ne faut pas oublier que les
Juifs établis dans les Principautés sont en 18o8 des étran-
gers. C'est grâce à cette imprécision des textes, que les Rou-
mains prétendirent les exclure des dispositions libérales que
les puissances avaient cru établir en leur faveur.

Les débuts furent pourtant encourageants.

Le Code Civil de 1865 reconnaissait aux individus nés et
élevés en Roumanie le droit de réclamer la (Qualité de Rou-
mains (art. 8). Ceux qui n'étaient pas de rites chrétiens
étaient soumis à une enquête : ils devaient indiquer leur
profession et les capitaux dont ils disposaient, et accomplir
un stage de dix ans depuis cette demande, pour que la natu-
ralisation leur fut accordée par l'Assemblée Législative, après
avis du Conseil d'Etat (art. 16). Enfin, c'est là le point impor-
tant, la naturalisation n'était plus nécessaire pour l'acquisi-
tion des droits civils (art. 6).

Mais le Code civil de 186o n'eut qu'une application éphé-
mère. Entré en vigueur le 1" décembre 1865, il était abrogé
dans ces dispositions le 1"' juillet 1866 par la Constitution,

LES JUIFS luil MAINS 101

qui réservait aux Chrétiens seuls le droit de solliciter la natu-
raliï^ation.

Les auteurs de la Constitution avaient pourtant été animés
un instant de sentiments de tolérance à l'égard des Juifs. Le
projet de larlicle 7. qu'ils avaient déposé, prévoyait une loi
spéciale « réglant 1 admission graduelle des Juifs à l'indigé-
nat ». Mais, ce projet fut abandonné devant l'hostilité générale
de la population, et le nouvel article portait simplement :
« La (jualité de Roumain s'acquiert, se conserve et se perd
« d après les règles déterminées par le droit civil. Les élran-
V gers de rites chrétiens peuvent seuls obtenir la naturalisa-
« tion. »)

*
»

C'en était dès lors fini du libéralismedcs premières heures.
La situation des Juifs en Roumanie de 1866 à 187S ne devait
aller qu'en empirant malgré les interventions de plus en plus
fréquentes des Puissanc-es.

En avril-mai 1867. Bralian> remet en vi^'ueur. [tardes cir-
culaires, les anciennes lois d'exception. Il est interdit aux
Juifs (Tèlrc propriétaires de lerrcs^, do prendre des terres à
ferme, d'exercer la profession de cabareliers et d'aubergistes
dans les communes rurales. Puis, à propos de troubles, des
arrestations en masses furent faites contre les Juifs.

L'Europe s'émut. A la Chambre des lords, Slralford de
Redcliffc dénonça les circulaires de Braliano : Napoléon lll
intervint ; une partie des Juifs arrêtés furent remis en liberté.

Mais, peu après, c'étaient les incidents de fîal.dz (30 juin
1867) : les Juifs repoussés à la frontière lurco-roumaine par
les autorités roumaines ; plusieurs d'entre eux se noyèrent.
Il y eut alors une protestation des consuls. Bratiano y répon-
dit par une note, où il rejetait toute la responsabilité sur les
Turcs ; les Turcs réclamèrent une enquête mixte, qui conclut
à la faute de la Rouuianie.

Ces événements regrettables, qui se répétaient fré«iucm-
ment et occasionnaient sans cesse 1 immi.xtion des Puis-
sances dans des affaires qu ils considéraient comme les leurs,

J. fouques-Duparc 7

lOi LA PROTECTION DES MINORITES

irritaient les Roumaiiis, et ne faisaient qu'aviver en eux les
sentiments antisémites. Le 24 mars 1867, trente et un dépu-
tés radicaux déposaient au Parlement une proposition, aux
termes de laquelle les Juifs étaient mis hors du droit commun:
dissolution des comités israélites, interdiction pour les Juifs
de résider hors des villes...

Le gouvernement repoussa ce projet qui n'aboutit pas ;
mais, l'état d'esprit que révélait la proposition des trente
et un, avait attiré l'attention de l'Europe. Le gouvernement
français demanda des renseignements sur l'accueil que lui
avait fait le ministère. A la Chambre des Communes, lord
Goldsmid prenait la défense de ses corréligionnaires, et inter-
pellait le cabinet britannique. Et lord Stanley, dans sa
réponse, généralisant la question juive en Roumanie, en fai-
sait une question humaine : (.< Je crois que c'est là une affaire
« qui touche les Chrétiens plus au vif que les Juifs eux-
« mêmes, car, si la souffrance tombe sur les Juifs, c'est la
« honte qui tombe sur les Chrétiens. »

Pris entre le mouvement national et l'Europe, le Gouver-
nement roumain avait à faire face à la fois aux accusations
de tiédeur, qui lui venaient du dedans, et à celles de persé-
cution qui lui venaient du dehors. Tandis qu'il essayait de
modérer l'ardeur antisémitique du Parlement, il défendait
vis-à-vis des Puissances le principe de non-intervention.
Lorsque de nouveaux troubles en 1868 eurent encore occa-
sionné une enquête des consuls, le ministre de l'Intérieur
répondit à son collègue des Affaires étrangères, >qui lui en
transmettait les termes, « qu'il réprimerait les persécutions,
« mais qu'il était résolu à ne tolérer aucune immixtion étran-
« gère dans les affaires intérieures de la Roumanie, et prin-
« cipalement dans l'administration chargée de l'ordre pu-
« blic 0 (').

En 1869, le Gouvernement roumain eut l'occasion de pré-
ciser au point de vue juridique la thèse qu'il avait soutenue.
La mise en vigueur de nouvelles circulaires contre les Juifs
avait donné lieu à une protestation de la part de la France.

I. Mémorial diplomatique des 7 et i4 mai i868.

LES JUIFS HOUMAIN8 103

Dans sa noie, le consul de Franco, M. Mellinct, exprimait de
la part de la Valette a le sentinoent pénible avec lequel on a
« vu en France l'exécution dune mesure qui remet en ([ues-
« tion les principes de droit et justice que l'on se plaisait à
« considérer comme définitivement assurée dans les Provinces
« Unies » ('). Le Gouvernement roumain répondit : les Juifs
sont des étrangers ; la question juive est une question d'ordre
intérieur; la convention do 18.')S a placé sous la garantie des
puissances l'aulononiie des Principautés, non [)as leur législa-
tion, ni leur administration.

Et cependant, les Puissances pouvaient-elles tolérer que
les Juifs fussent ainsi persécutés en Roumanie ? pouvaient-
elles accepter une interprétation des textes, qui semblait au
moins contestable t.. L'Angleterre ne le pensa pas.

Lord Glarendon rédigea le lîi février 1870 une note collec-
tive, qui devait être remise au gouvernement roumain par
les consuls des Etats, signataires de la Convention de Paris.
Cette tentative n'aboutit pas, par la faute de l'Allemairne, qui
se retrancha derrière le principe de non-intervention. La note
cependant fut remise individuellement par les consuls des
Etats, qui en acceptèrent le principe ; elle reste un document
intéressant, car elle est l'exposé en cette matière de la thèse
anglaise : « Le Gouvernement roumain et les Chambres
« feront bien de se rappeler que, non seulement ils sont res-
« ponsables devant l'opinion publique de lEurope, des mau-
a vais traitements subis par les Juifs des Principautés, mais
« que les Puissances européennes ont le droit, en vertu de la
« Convention de Paris de 1858 qui a réglé l'organisation des
« Principautés de Moldavie et de Valachie, de demander
« l'exécution de l'article 46 de cette Convention. (|ui i)rescrit
« pour les Juifs comme pour les Chrétiens, une égalité com-
« plète pour les droits légaux et fiscaux, aussi bien que pour
« la liberté des personnes et la sécurité des biens ; et, (jUGi-
'.( que la Convention n'ait accordé les droits politiiiucs ({uaux
« seuls Chrétiens, elle a laissé la porte ouverte pour (jue les

1. Loeb, La situation dfs Israélites en Turquie, en Serbie cl en lioumanie.
Paris, 1877, iii-8*, p. 302.

104 LA f'HOTECTION DES MINOBITÉS

« Principaulés étendent spontanément ces droits aux adhé-
« renls de toutes autres religions, ce qui implique de la part
« des Puissances le vo^u de les voir aussi étendus.. .. »

Jusqu'ici, seules, les Puissances garantes de la Roumanie
avaient réclamé en faveur des Juifs roumains. En 1872, alors
que la persécution allait toujours croissant, un fait nouveau
devait se produire : l'entrée en scène des Etals-Unis; nous
avons déjà mentionné la lettre par laquelle M. Vashburne
annonçait à M. de Rémusat que la Grande République amé-
ricaine était prête à se ranger aux côtés des signataires de la
Convention de Paris, et les motifs qui lui inspiraient cette
démarche.

« Mon Gouvernement éprouve les plus profondes sympa-
0 thies pour les Israélites qui sont maintenant si inhumaine -
« ment persécutés dans les Principautés moldo-valaques.
« M. Fish, ministre des Affaires étrangères des Etats-Unis^
« pense que si le sentiment du Gouvernement et du peuple
« des Etats-Unis était connu du Gouvernement de la Répu-
« blique française, cela pourrait aider à la mise en exécution
« du traité passé entre certains Etats européens relativement
« à la classe victime de cette persécution. Bien que le Gouver-
u nement des Etats Unis ne soit pas l'une des parties signa-
« taires du traité..., le grief dont il est ici question est si
« flagrant et a d'ailleurs un caractère tellement universel et
c( cosmopolite que tous les gouvernements et toutes les
« croyances religieuses ont un intérêt à en demander le
« redressement ('). »

II. — De la Paix de Berlin aux Traités actuels

Telle était la situation, lorsqu'après le traité de San Ste-
fano, s'ouvrit le Congrès de Berlin.

Parmi les questions qui se posaient au Congrès, il y avait
celle de la reconnaissance de la Roumanie et de la Serbie
comme Etats indépendants. M. Waddington pensa que ce
serait une occasion solennelle d'affirmer, au nom de l'Europe,

I. Lœb, p. 56a et 563, noies 1 16 et 117.

LES JUIFS HOLMAIN8 105

le principe de la liberlr religieuse. La Serbie, disait-il,
demande à entrer dans la Grande famille européenne ; elle
doit donc reconnaître préalablement les principes qui sont la
base de l'organisation sociale dans tous les Etats de l'Europe.
C'est ainsi que, malgré ro[)posilion de Gortehcikoff. qui
leprésenlait que des droits civils et politiiiues ne sauraient
être reconnus aux Juifs « de façon absolue », la question juive
entra au (iOngrès de Berlin. L'Allemafznc, l'Angleterre,
l'Autriche et l'Italie s'étaient rangées aux avis de la France (*).
L'indépendance de Serbie fut admise par le Congrès sous
condition de la liberté religieuse ('). Il en fut ainsi pour la
Houmanie. M Waddinglon ajoutait qu'en ce (jui concerne ce
pays, les difficultés locales seraient plus facilement surmon-
lables, lorsque le principe de la liberté religieuse serait
reconnu, et que la race juive saurait (ju'iîlle n'a rien à allendre
que de ses propres effoi'ts et de la soliilarité de ses intérêts
avec ceu.^ des populations indigènes.

* *

Ce fut l'origine des articles 43 et 44 du traité de Berlin :
Art. 43. — « Les Hautes Parlies contractantes reronnais-
« sent l'indépendance de la Houmanie. en la rattachant aux
« conditions exposées dans les deux articles suivants. »

.\rl. 44. — « En Houmanie, la distinction des croyances
'I religieuses et des confessions ne pourra être op[)Osée à per-
« sonne comme un motif d exclusion ou d'incapacité en ce
u qui concerne la jouissance des droits civils et politiques,
« l'admission aux em[»lois publies, fonctions et honneurs, ou
(( l'exercice des différentes professions et industries, dans
« ([iiebiue localité que ce soit. La liberté et la [)ratiipie exté-
(( rieure de tous les cultes seront assui-ées h tous les ressor-
« lissants de l'Etat roumain, aussi bien qu'aux étrangers, et

I. Il faut iiolcr l inlliicnce <lc l'Alliance israclile iinixcrscllc, (lui a\ailteiiu à
Paris en décembre 187O, une réunion en faveur des Israélites «l'Orient, et avait
remis un mémoire aui ambassadeurs à la Conférence de Coastanlinoplc.

a . Protocole n° 8. Voir G. -F. de Marlens, Recueil général des Traités, a' série,
t. III, p. 34 I.

106 LA PROTECTION DES MINORITES

« aucune entrave ne sera apporlée.soit à l'organisation hiérar-
(f chique des différentes confessions, soit à leurs rapports avec
« leur» chefs spirituels. »

Comme l'article 46 de la Convention de Paris, l'article 44
du traité de Berlin visait spécialement les Israélites; mais,
comme lui, il omettait de préciser la question préjudicielle :
celle de leur nationalité. Cependant, l'histoire de la Roumanie
dans les vingt années qui précédèrent le Congrès de Berlin,
eût dû avertir les Plénipotentiaires du danger qu il y avait à
laisser dans l'ombre un problème si essentiel.

Cette lacune fut pourtant signalée à la Conférence. Le plé-
nipotentiaire italien, le comte de Launay avait proposé d'insé-
rer dans le texte de l'article 44 la disposition suivante : « Les
« Israélites de Roumanie, pour autant qu'ils n'appartiennent
« pas à une nationalité étrangère, acquièrent de plein droit
« la nationalité roumaine. » Mais, soit que la Conférence
répugnât à déterminer d'une façon si impérative les règles
qu'aurait à observer la Roumanie à l'égard de ses juifs, soit
que cette idée lui eût paru implicitement comprise dans les
termes de l'article 44 elle maintint le texte de la Commission,
et le comte de Launay demanda l'insertion au protocole de la
modification qu'il proposait (').

*
* *

La Roumanie avait à se faire reconnaître par les Puissances.

A peine le Congrès de Berlin était-il terminé, qu'elle obte-
nait cette reconnaissance de la part de l'Autriche, de la Rus-
sie et de la Turquie.

Au contraire, l'Allemagne, l'Angleterre, la France et l'Italie
firent savoir au Gouvernement roumain qu'elles attendaient
de sa bonne foi l'exécution de l'article 44 ; c'était dire qu'elles
observeraient les termes de l'article 43.

Il fallait donc que la Roumanie modifiât sa législation en
faveur des Juifs. La première mesure qui s'imposait à elle

I. Séance du lo juillet. Prolocole n" 17. Voir G. -F. de Martens, a* série,
t. lll.p. 43i.

LES .lUirs HOL'MAINS 107

était la modification de larticle 7 de la cotistitulion qui réser-
vait aux seuls Chrétiens, le droit d'obtenir la nalurnlisalion.

Le 5 avril 1879, les Chambres roumaines décidèrent qu'il \
avait lieu de le réviser, lillles pensaient [»ar celle mesure
préliminaire s'acquérir la confiance des signalaires de 1 ar-
ticle 44 ; mais ceux-ci déclarèrent attendre les mesures d'exé-
cution.

Unq première solution eût été l'admission globale de tous
les Juifs à la nationalité roumaine : c'était celle qu'avait pré-
conisée le comte de Launay ; c'eût été la plus conforme à
l'esprit de la convention ; mais elle parut impossible aux
Roumains , et ils cherchèrent une transaction.

Dans son discours d'ouverture du 22 mai 4879, le prince \
Charles leur en avait indiqué la formule : « En faisant dispa-
« raitre de ces dispositions législatives ce (jui pourrait leur
(( imprimer le caractère d'une exclusion religieuse, en les met-
« tant d'accord avec le grand principe que nul ne doit être
(( privé delà jouissance et de l'exercice d'un droit à cause de
« sa croyance religieuse, nous donnerons satisfaction à la
« préoccupation principale qui a dicté l'article 44 du liailé de
« Berlin ».

Sur ces bases, deux projets furent mis en œuvre ; le pre-
mier, celui de la Commission, prévoyait la naturalisation
individuelle après un stage de dix ans ; le second (projet
Rosetti) la naturalisation par catégories (') ; mais ces caté-
gories étaient loin de comprendre tous les Juifs, ou mémo la
majorité d'entre eux ; ce fut à ce second projet (lue se rallia
le Gouvernement.

Les Puissances lui firent savoir que ce n'était pas là l'exé-
cution de l'article 44 ; et par linlermédiaire de lAutriche.
elles lui demandèrent d'insérer purement et simplement cet
article en place de l'ancien article 7. Cette proposition sou-
leva les proteslalions de la Roumanie, « Les Puissances,

I. Les cinq caléptiries rom|)reDaient : lo ceux qui ont iservi souples drapeaux ;
ao ceux qui avant été élevés dans les écoles roumaines, ont obtenu un diploinu ;
3o ceux qui ont lonué un établissement industriel ; 4° ceux qui on fuit de* dona-
tions aux ctablisïcmenls de bieDfai&ance; 5o ceux qui ont traduit un ouvrage en
langue roumaine.

108 L.V FHOTECTION DES MINORITES

(( disait en substance dans sa note du 27 juin-9 juillet le
« Gouvernement Roumain, agissent vis-à-vis delà Roumanie
« de façon impérative, en insérant dans le traité ces condi-
M lions, au lieu de les fixer dans un protocole. On ne peut,
(( sans danger pour le pays, permettre aux Juifs d'acheter
« des immeubles, ni leur accorder les droits politiques ».

Après bien des tentatives, le ministre Stourdza, envoyé à
Berlin, proposait la transaction, qu'avait déjà indiquée le
prince Charles : il est impossible d'insérer dans la constitu-
tion l'article 44 ; mais l'on peut y insérer le principe contenu
dans cet article (').

Le nouvel article 7, voté le 13 octobre 1879, était l'expres-
sion de ce compromis :

« La différence de croyances religieuses et de confessions
« ne constitue pas en Roumanie un obstacle à l'acquisition
« des droits civils et politiques.

ft L'étranger, quelle que soit s^a religion, et qu il soit soumis
« ou non à une protection étrangère, pourra obtenir la natu-
(( ralisation sous les conditions suivantes »...

Accorder cela aux Puissances, ce n'était pas, delà part de
la Roumanie accorder beaucoup. La naturalisation indivi-
duelle, que l'article 7 étabUssait, ne peut s'acquérir que par
une loi. Les Chambres Roumaines restaient donc à chaque
instant, maîtresses de leur décision : l'arbitraire le plus com-
plet se trouvait érigé en règle.

Les Puissances ne furent qu'à demi dupes de ce jeu. Cons-
cientes qu'une telle dispositionne vaudrait, que par la volonté
de la Roumanie, de l'exécuter loyalement dans l'esprit de
l'article 44, elles réclamèrent une déclaration précise qui leur
garantit ses intentions. Le Gouvernement Roumain fit la dé-
claration qui lui était demandée :

(( L'article 7 de la constitution Roumaine, sanctionnant le
« principe de l'article 44 du traité de Berlin, disait celle-ci, a
a ouvert aux Israélites l'accès du droit de cité et abrogé
'( toutes les lois existantes contraires à ce principe. Lobser-
<f vation du nouveau principe continuera sincère et loyale.

I. L'wre Jaune de l879, p. l3.

LES JLltS HOU MAINS

109

« Les pouvoirs organisés sappluiucronl à en assurer le res-
« pect el à en pDursuivre l'a[)pli('alion pour arriver, comme
« conséquence à une émancipation de plus en plus complète
« des Israélites » (')

L'Italie s'estimait satisfaite ; M. Wadiiin^'lon eût préféré
tarder encore^ et s assurer, à l'usage, de la sincérité de senti-
ments, pourtant si expressément affirmés. Cependant, devant
l'opinion des (jouvernements associés à elle en cette affaire,
la France pouvait elle résister scuie?

Le 20 février 1S8(), la Roumanie était reconnue collective-
ment ; mais les signataires de l'article 44 lui rap[)elai('nt
dans une note rédigée en commun les engagenicnls (prtlle
avait pris à l'égard de ses Juifs :

a Le Gouvernement ne saurait reconnaître connue répon-
<( dant entièrement aux vues qui ont dirigé les Puissances
n signataires du Traité de Berlin les dispositions constitu-
« (ionnelles nouvelles dont il lui a été donné connaissance, et
« en particulier, celles, d'où il résulte, pour les personnes
« de rites non chrétiens, domiciliées en iloumanic, n'appar-
« tenant d'ailleurs à aucune nation étrangère la nécessité de
n se soumettre à une naturalisation individuelle. Toutefois,
« confiant dans la volonté du Gouvernement princier de se
<( rap[)roclier de plus en plus, dans rap|)licalion de ces dis-
« positions, de la pensée libérale dont s'étaient inspirées les
■« Puissances, et [irenant acte des assurances formelles (pii
« lui ont été données à cet effet, le Gouvernement, afin de
« donnera lu nation roumaine, un témoignage de ses senli-
« ments d'amitié, a tlécidé de reconnaître, sans {)lus de
« relard, la principauté de Roumanie comme un Ktat indé-
« pendant » (').

*

C'est ici qu a[)parail la faiblesse de la garantie accordée
aux .luifs par le traité de Berlin. La reconnaissance d'un
Etat est un acte déclaratif : une l'ois faite elle ne saurait être
reprise...

I. fiiillftiii de l'Alliance iraélile universelle, 1879. !'• ^^7-
'j. Livre Jaune, 1880, p. 1.5.

110 LA. PHOTEGTION DES MINORITES

Tant qu'elle n'avait pas eu lieu, les Puissances avaient vis-
à-vis de la Roumanie un pouvoir de contrainte. Mais ce
pouvoir devait s'évanouir, aussitôt après.

Les Roumains prétendirent même, — et leur thèse est assez
logique, — que tout droit de contrôle et d'intervention dispa-
raissait aussi. L'article 4,3 du traité de Berlin, ont-ils dit, a
subordonné la reconnaissance de la Roumanie à certaines
conditions, parmi lesquelles des garanties à accorder aux
Juifs, prévues par l'article 44. Les Puissances ont reconnu la
Roumanie : C'est donc qu'elles ont considéré ces garanties
suffisantes. Sinon, pourquoi l'auraient-elles reconnue ? Du
moment que l'article 7 de la constitution roumaine qui
contenait ces garanties est maintenu, il n'y a pas déloyauté
de la part de la Roumanie, il n'y a pas non plus droit de
contrôle de la part des Puissances (').

Or, l'article 7 fut maintenu ; mais il était d'une imprécision
telle, il laissait un tel jeu à l'arbitraire, que l'esprit du traité
de Berlin fut manifestement violé. « Nous pouvons nous
« vanter, écrivait en 1881 l'ancien ministre Rosetti, d'avoir
« résolu dans le sens national la question juive, et cela, nous
« pouvons l'avouer hautement, contrairement à la volonté
« manifeste et à l'esprit même du traité de Berlin ('). »

Les Juifs Roumains appartiennent à une confession reli-
gieuse différente de celle des autres Roumains. La Rouma-
nie s'est engagée à ne pas les frapper, en tant que dissidents
religieux... Mais, ils sont des étrangers ; pour les atteindre,
elle n'aura qu'à établir à l'égard de tous les étrangers, une
législation restrictive.

Le premier point est de ne pas les laisser acquérir la na-
tionalité roumaine. L'article 7, qui établit le principe de la
naturalisation individuelle, le permet. Systématiquement la
Chambre refuse de prendre en considération toutes les de-

1. Indépendance Rnumaine du la septembre 190a. Nys, La Doctrine de la
Reconnaissance des Ëlats(R. D. I, a' série, t. V, igoS, p. aga).

a. Romanul du JÔ décembre 1881. \oir l'Européen du 4 octobre 190a.

LES JUIFS HOUMAIISS 111

mandes denaturalisationémances des Juifs. Sur2(;î).(M)0 Juifs
établis en lloumanie, 200 ont ol)tenu depuis isyu la natio-
nalité rounaaine.

Alors, commence Tapplicalion des restrictions visant tous
les étrangers.

L'école primaire est gratuite pour les Roumains (loi de
1896). elle est payante pour les étrangers. Les étrangers sont
exclus des écoles professionneles loi de IWKi , de l'ensei-
gnement secondaire et supérieur (loi de 1808).

Aux Roumains, sont réservés les professions d'agents de
change (loi de 188G), les emplois dans le service de la Régie
(18S7j, dans le service sanitaire (18U3), dans les chemins de
fer (1899).

Mais, les lois qui atteignent le plus les Juifs, sont les lois
visant les ouvriers. Sur 2G9.U00 Juifs, 20,000, KKI.OOO en
comptant les familles, sont occupés aux travaux manuels. A
Jassy, il y a 2.503 ouvriers juifs contre 896 ouvriers rou-
mains ; à Botoshani 1.650 contre 887 : partout, dans les
grands centres, leur main-d'œuvre est en majorité ; ceci s'ex-
plique par une raison fort simple : ils ont été, d'une façon à
peu près absolue, proscrits de l'existence rurale.

La loi du 24 mai 1887 exige que les établissements indus-
triels bénéficiaires de la loi sur l'encouragement à l'industrie,
occupent pour les 2/3 des ouvriers roumains.

La loi de 1900 sur les concessions de chemin de fer exige
que les concessionnaires prennent iiO 0/0 d'ouvriers roumains.

Enfin et surtout la loi du 17 mars 1902 décide qu'un
étranger ne pourra exercer un métier en Roumanie, que si
le pays, dont il est ressortissant, accorde le même droit aux
Roumains établis chez lui. Or, que sont les Juifs ? Ce sont
des étrangers sanâ-pays...

Si la loi leur avait été intégralement a[)pli(juée. il^j eussent
été privés de tout travail ; elle ne le leur fut (jue partielle-
ment : mais même partielle, son application rendit leur situa-
tion très difficile. « La situation qui nous est créée, à nous,
« Juif indigènes, par la nouvelle loi des métiers est des plus
« malheureuses », écrivaient-ils dans un mémoire au mi-
nistre du Commerce. « Cette loi nous enlève le dernier droit

112 LA PROTECTION DES MINORITES

« qui nous restait, le droit de travailler qui est accordé par
« la nature à chaque individu (l). »

La conséquence de ce régime fut celle qu'on en pouvait
attendre : l'exode en masses des Juifs vers les autres Etats,
particulièrement vers les Etats-Unis. Ce mouvement d'émi-
gration s'accentua à partir de 1900, au point d'inquiéter le
Gouvernement américain. Nous avons déjà dit comment en
1902, s'iuspirant à la fois de considérations d'humanité, et
des craintes très légitimes que pouvait susciter l'arrivée sur
son territoire d'immigrants sans ressources, le Gouvernement,
renouvelant l'attitude prise en 1872 par M. Vashburne, en-
voya une Note où il protestait contre le traitement infhgé
par la Roumanie à ses Juifs.

Cette note, qui suscita dans la presse roumaine iine indi-
gnation générale, et fit accuser M. Hay dobéirà des considé-
rations électorales, en flattant les Juifs de l'Etat do New-York,
ne changea pas sensiblement la situation des Juifs qui est
restée la même jusqu'à la dernière paix.

Les traités de 1919 1920, plus précis que leurs devanciers,
devaient par un article, régler la question juive :

L'article 7 du traité entre les Puissances Alliées et Associées
et la Roumanie spécifie en effet : « La Roumanie s'engage à
<( reconnaître comme ressortissants roumains de plein droit
« et sans aucune formalité, les Juifs habitant tous les terri-
« toires de la Roumanie et ne pouvant se prévaloir d'aucune
« autre nationalité.,.»

Cette disposition, qui est, à peu de chose près celle que le
Comte de Launay proposait, en 1878, d'insérer dans l'ar-
ticle 44, donne à un traité de protection des minorités juives
de Roumanie une base solide, que l'article 44 n'avait pas.
Faute d'avoir établi cette question préjudicielle, les disposi-
tions du traité de Berlin avaient été inopérantes (').

1 . Voir L'Européen rlu i4 mars igoS.

2. Au début de 1918, dans le Irailé de Bucliarest, lAlleinagne a inséré des
clauses (art. 37 et a8) reprenant le principe de l'arliclo 44 du traité de Ucrlin.
Ces clauses ne semblent pas avoir niûdiûé sensiblement la situation des Juifs en
Roumanie (Voir H* partie, ch. VI, la genèse d'une idée nouvelle : 1 Alle-
magne.)

CHAPITUE III

LES MINORITÉS NATIONALES
ET LES GRANDS CONGRÈS DU XIX' SIÈCLE

Les questions religieuses ont dominé la politicjuc des Etats
dans la période des « Temps Modernes ». Au (-ontraire, ce
n'est (ju'avec « l'Epoque Contemporaine » que l'idée nalio-
nale apparaît dans sa forme actuelle. Pour la révéler à elle-
même, pour lui donner une signification [»olitique, il a fallu
le concours d'événements, qui, à la fin du iviii' siècle et dans
les début du xix% bouleversera l'Europe dans son écjuilibre
politique et moral : les Constitutions llévolutionnaires fran-
çaises faisant passer tout principe de souveraineté de la per-
sonne du Gouvernant à celles des gouvernés, de la Monarchie
à la « Nation » ; les victoires de la Révolution et de l Em-
pire brisant les cadres hiérarchiques des « Temps Modernes »,
suppiimant la multitude des petites principautés d'Allemagne
et d Italie, simplifiant la carte d'Europe ; enfin la croisade
des souverains on 1813, obligée, pour obtenir, dans sa lutte
contre Napoléon, l'appui des peuples, de faire appel à ces
sentiments et à ces passions que la Révolution avait éveillés
et que lEmpire avait tenté de capter à son profit...

Aussi, tandis que les [)remières clauses concernant le libre
exercice du culte datent du lendemain des tiaités de \Ves[)ha-
lie, il faut arriver aux grands Congrès du xix*", au Congrès
de Vienne et au Congrès de Berlin, pour trouver des sli()ula-
tions relatives aux droits nationaux. Encore ces stipulations
se présentent-elles toujours comme le règlement de pro-
blèmes locaux, sans atteindre à aucun moment ;i la généra-
lité de celles qui. dans le traité de Berlin, visent la liberté
de conscience.

114 LA PROTECTION DES MINORITES

I. — Le Congrès de Vienke

•

Si étrange que la chose puisse paraître de la part d'un sou-
verain que la postérité, s'est habituée à considérer comme
l'ennemi de toutes les idées nouvelles, ce fut Alexandre l",
Czar de toutes les Russies, qui, au Congrès de Vienne,
exprima pour la première fois dans sa forme actuelle le
principe des nationalités, et prétendit en faire l'application à
la Pologne et à la Saxe.

En des termes, qui, à un siècle de distance, font penser à
ceux d'un autre autocrate libéral, a il déclarait que les sou-
« verains, élus de Dieu pour le bonheur des peuples, ne
« devaient pas partager les populations contre leur gré et
« leur intérêt. Dans le temps actuel, disait-il à l'Empereur
« François, nous devons nous conformer au vœu des peuples,
« le vœu du peuple saxon est de n'être pas partagé Le par-
« tage de la Pologne n'est pas du fait de la Russie ; elle le
« réparera (') ».

L'idée d'Alexandre, en ce qui concerne la Pologne, était
assez simple à saisir. « Réparer le partage », c'était recons-
tituer l'ancien Royaume dans son intégrité territoriale, mais
le reconstituer sous son sceptre.

Il est bien évident que certains Etats, notamment l'Angle-
terre, n'avaient aucun intérêt à voir se réaliser une « répara-
tion » qui eût augmenté considérablement l'empire et la puis-
sance du Czar. Fidèle au principe de l équilibre européen,
lord Castelreagh s'opposa au projet d'Alexandre, et préco-
nisa le retour à la répartition territoriale, telle qu'elle résultait
du dernier partage. Son avis ne prévalut pas entièrement,
puisque le Grand-Duché de Varsovie et la Galicie occidentale.

I. Bourgeois, Manuel de politique étrangère^ t. II, p. Sqo. L'on sait que la
Pologne partagée entre la Prusse, l'Autriclie et la Russie une première fois en
177a, une seconde fois en 1793, une troisième fois en 179'T, avait été reconsti-
tuée en partie par Napoléon en 1806 sous la couronne du roi de Saxe et accrue
en^iSoQ de la Pologne autrichienne.

LES MINORITÉS NATIONALES ET LES CONGRKS DU XIX' 115

qui avaioQt été attribués par le partage de 17î);j, le premier
à la Prusse, la seconde à rAiitriche, furent réuuis à la Pologne
russe. Le statut territorial (jui fut adopté par la conférence
en janvier 18lo, et prit place dans l'Acte Final du Congrès,
est un compromis entre la thèse russe et la thèse anglaise. II
constitue un quatrième partage de la Pologne.

Mais, une question se posait alors. La vitalité nationale
des Polonais s'était assez nettement affirmée en 1812. Parta-
ger la Pologne contre le gré de ses habitants soumettre ceux-
ci à des Etats étrangers, n était-ce point introduire dans
l'Europe nouvelle, des germes de troubles et de révolutions t

Ces dangers, Castelreagh les avait vus. Pour les prévenir,
il proposait une solution intermédiaire. Les Polonais seraient
répartis entre les trois VAais ; mai? dans chacun de ces Elats,
ils conserveraient leurs institutions nationales, qui leur se-
raient garanties par le Congrès. Démembrée en tant ({u'Etat,
la Pologne continuerait de vivre, en tant que nation.

C'est cette idée que l'on trouve exprimée dans le mémo-
randum, remis par Castelreagh au Congrès, le 12 janvier
1815 : <« ... II est d'une haute importance d'établir la tran-
« quillité publique, dans toute l'étendue du territoire, qui
« composait anciennement le royaume de Pologne, sur
« quelques bases solides et libérales qui soient conformes à
« l'intérêt général, et d'y introduire, quelle que soit d'ailleurs
« la différence des institutions politiques qui s'y trouvent
« actuellement établies, un système d'administration dont les
« formes soient à la fois conciliantes et en rapport avec le
« génie de ce peuple.

(( L'expérience a prouvé que ce n'est pas en cherchant à
« anéantir les usages et les coutumes des Polonais, que l'on
« peut espérer assurer le bonheur de cette nation et la paix
« de cette partie importante de l'Europe. On a lente va'uie-
« ment de leur faire oublier, par des institutions rlrangères
« à leurs habitudes et à leurs opinions, l existence dont ils
« jouissent coynme peuple, et tnènie leur langage national.

116 LA PHOTECTION DES MINORITES

« Ces essais suivis avec trop de persévérance, onl été assez
« souvent répétés et reconnus comme infructueux. Ils n'ont
« servi qu'à faire le mécontentement et le sentiment pénible
« de dégradation de ce pays, et ne produiront jamais d'autres
« effets que d'exciter des soulèvements et de ramener la pen-
(« sée sur des malheurs passés.

(( D'après ces motifs, et pour se joindre cordialement h
« l'unanimité des sentiments que le soussigné a eu la satis-
« faction de voir partagés par les divers cabinets, il désire
« avec ardeur que les augustes monarques auxquels ont été
« confiées les destinées de la nation polonaise, puissent être
« amenés, avant de quitter Vienne, à s'engager les uns avec
« les autres de traiter comme Polonais la partie de ce peuple
« qui pourra se trouver placée sous leur domination respec-
« tive, quelles que soient d'ailleurs les institutions politiques
« qu'il leur plaira d'y créer ('). »

C'était l'affirmation catégorique des droits nationaux des-
Polonais. Les réponses que les trois Etats, Russie, Prusse,
Autriche, firent au mémorandum de Castelreagh, en confir-
ment le sens.

La Russie affirmait « la conformité des principes de la note-
« avec ses propres intentions ». « Les développements que le
« plénipotentiaire de Sa Majesté Britannique a donnés dans ses
(( écrits à des maximes politiques, en les appliquant à lanégo-
« dation actuelle, ont été envisagés par Sa Majesté Impériale
« comme très propres à favoriser les mesures conciliatrice*
« proposées par Elle à ses Alliés, dans l'unique but de con-
« tribuer à l'amélioration du sort des Polonais. ^>

La réponse de Ilardenberg était plus explicite encore, et
contenait des appréciations dont l'avenir devait révéler la jus-
tesse.

<( Assurer la tranquillité de cea provinces par un mode
« d'administration adapté aux habitudes et au génie de leurs-

I. Le Congres de Vienne cl les traités do iSi5, t. I, p. 796.

LKS MINORITÉS NATIONALES ET LES CONGHÉS DU XlX« 117

« habitants, c'est là réellement l'établir sur la base solide et
A libérale d'un intérêt coniniun. G 'est en a;5Mssant ainsi ({u'on
« montre aux peuples que leur existence nationale peut res-
« ter libre de toute atteinte, quel que soit le système poli-
« tique auquel le sort les a liés ; (ju'on leur apprend à ne pas
« confondre des idées , t/ui. lorsqu elles ne snni pas séparées, ne
« cessent défaire naître, dans le repos même de la vie privée,
« des cœur et des espérances vagues de changetnents futurs :
(( qu'on rattache fortement les sujets de nations différentes, et
« qu'on les réunit dans une même famille... J'ai garanti aux
« habitants du grand-duché de Posnanic le maintien de la
« langue polonaise concurremment avec la langue allemande
it dans tous les actes publics. »

A ces engagements, contenus dans des écrits, échangés au
cours des négociations de Vienne, il faut ajouter ceux, pris
vcrbaleuient par le czar, que Gastelreagh devait noter,
et que l'Angleterre, dans la suite; en 18G3, allait rappeler à
la Russie. « Les vues originelles de l'empereur Alexandre le^,
« écrivait le comte Russel à lord Na[)icr le 17 juin !863, ont
f( été conservées par lord Gastelreagh, (jui dans une longue
« conversation, avait appris des lèvres mômes de IHlmpi^reur,
« le plan qu'il avait formé.

« Le plan de l'Empereur, voici comment lord Gastelreagh
« le résume : « Retenir la totalité du duché de Varsovie, à
« l'exception de la petite partie à l'ouest de Kalisch,
« (|u Alexandre h^ se proposait de donnera la Prusse, en éri-
« goant \ct reste, avec les provinces polonaises autrefois
« démembrées en un royaume sous la domination de la Rus-
« sie. avec wie administration nationale conforme aux sen-
a tinienls du peuple {'). d

Toutes ces déclarations écrites ou orales éclairent les actes
internationaux^ qui les réunirent et les transformèrent en
obligations positives.

Ge furent tout d'abord les deux traités du -i mai l-S'I.) le

I. Lnre jaune sur les adaircs de Pologne en i8G3. Dépêche n' 19.
J. Fouques-Duparc 8

118 LA PROTECTION DES MINORITES

premier signé entre la Russie et l'Autriche (art. 6), le second
entre la Prusse et la Russie (art. 3).

Ce fut ensuite l'article 1^^ de l'Acte final dit Congrès de
Vienne, du 0 juin 1815, qui s'exprime dans les mêmes
termes que les articles des traités précédents :

ce Le duché de Varsovie... est réuni à Tempirede Russie...
« Sa Majestéïmpériale se réserve de donner à cet Etat, jouissant
V d'une administration distincte, l'extension intérieure qu'elle
« jugera convenable... Les Polonais, sujets respectifs des hautes
« parties contractantes obtiendront des institutions, qui assu-
« rent la conservation de leur nationalité, d'après les formes
« d'existence politique que chacun des gouvernements,
« auxquels ils appartiennent, jugera convenable de leur
(( accorder. »

Droits nationaux d'un peuple, reconnus et garantis par un
traité international : il s'agissait donc bien ici de la protection
d'une minorité nationale, telle que nous l'avons définie.

IL — Le Congrès de Berlin : Arménie et Bulgarie

L'exemple de la protection internationale garantie à la
Pologne par le Congrès de A^'ienne ne devait guère pouvoir
être invoqué comme précédent, en faveur d'une tentative
nouvelle ('). \\ n'indiquait pas, en tout cas, comme certains
auteurs se plaisent à le constater, un progrès très sensible du
« sentiment d'équité internationale », dans le demi-siècle,
pendant lequel il avait duré.

Le progrès était ailleurs : c'était celui du sentiment natio-
nal. De 1815 à 1878, du Congrès de Vienne au Congrès de
Berlin, il est incontestable. Alexandre P"" n'avait formulé en
1813 que de façon tout à fait fragmentaire le principe des
nationalités. Depuis lors, la Roumanie, l'Italie, l'Allemagne
s'étaient constituées sur cette base. Le sentiment national
avait gagné l'Orient. Sans doute, chez les populations,
sujettes ou vassales de la Turquie pour lesquelles les concep-

I. Voir chapitre suivant.

LES MINORITÉS NATIONAI.KS ET LES CONGRES DU XIX" 1 I

tions de confession religieuse et de nations restaient étroite -l
meni iinios et solidnircs, les dioits religieux jouaient enrore !
le preniier rùle. Mais déjà, ils n'embrassaient plus l'ensoiublc l
du problème.

Pour répjler la Question d'Orient, le Congrès de Berlin
s'était inspiré, dans la mesure où les intérêts politiques enga- L
gés le lui peinioUaient, du principe des nationalités. Ce [)rin- 1
cipe avait ses limites : l'appliquer dans toute sa rigueur,
c'eût été (IcMncmhror la Tunpiie, la priver non seulement de
ses possessions balkani(|ues mais encore de la majeure partie
de ses territoires d'Asie ; c'eût été aller à rencontre de l'œuvre
de réaction poursuivie à Berlin contre les décisions du traité 1
de San Stéfano. Le procédé employé à Vienne h l'égard des
Polonais permellail de ne point mêler le système politi(jue
du pays et l'existence nationale des habitants. C'est pourquoi
le nouveau Congrès y eût recours — de façon i)artielle, il est
vrai — pour fixer la situation de la Boumélie Orientale
(art. 18), de la Crète (art. 23), de l'Arménie (art. Gl).

L'application la plus connue est celle qui vise les Armé-
niens, nation dont le territoire est mal défini, difficile à pré- ^
ciser à causede la multitude et de la confusion des éléments
ethniques qui l habitent.

L'article 61, reprenant l'article IC» du traité de San Sté-
fano, stipulait :

« La Sublime Porte s'engage à réaliser sans plus de retard les
(( améliorations et les réformes (ju'exigent les besoins locaux
« dans les provinces habitées par les Arméniens, et à garan-^
« tir leur sécurité contre les Circassiens et les Kurdes. Elle
« donnera connaissance périodiquement des mesures prises
« à cet effet aux Puissances qui en surveilleront ra[)plica-
« tion. »

Les .Arméniens, lors des négociations du Congrès, avaient
fait des tentatives près des Puissances pour obtenir l'auto-
nomie. L'article (il leur accordait des promesses : promesses
de protection des droits humains (garanties de leur sécurité

120 LA PROTECTION' DES MINORITES

contre les-Circassiens et les Kurdes); promesses de réalisalion
des réformes « quexigent les besoins locaux ». Mais, l'exi-
gence des besuins locaux était soumise à tous les aléas de
l'interprétation. La seule garantie laissée aux Arméniens —
si c'en était une - était le contrôle périodique des Puissances
sur les mesures prises par la Porte.

Nous iusisterous suffisamment sur les causes de fai-
blesse de l'article 1" de l'Acte final du 9 juin 1815, pour
n'avoir pas à entrer ici dans l'histoire d'une protection aussi
impuissante que la précédente, en face d'une situation plus
malheureuse encore que celle des Polonais. Les massacres
nombreux (1895, 1896, 1909) vinrent aggraver une violation
du droit si constante, qu'elle constitua, sinon le droit, du
moins la coutume. Les projets de réforme élaborés par les
ambassadeurs de France, de Russie, de Grande-Bretagne en
1895, les efforts qu'ils firent de 1912 à 1914 pour les faite
aboutir^ restèrent également vains.

Là encore 1" union manquait.

Avec les Polonais en 1815 ou les Arméniens en 1878, il
s'agissait de nations susceptibles de former des Etats. La pro-
tection internationale qui s'étendait à eux, était une protec-
tion des nationalités, plutôt que des minorités nationales.

L'article 4 du traité de Berlin concernant la Bulgarie, est
J 1 original en ce sens qu'il s'occupe de minorités nationales pro-
prement dites.

<( Dans les localités où les Bulgares sont mêlés à des popu-
« latious turques, roumaines, grecques, ou autres, y est-il
« dit. il sera tenu compte des droits et des intérêts de ces
« populations, en ce qui concerne les élections et l'élaboration
« du règlement organique. »

Le souci que révèle cet article est nouveau : il laisse appa-
raître. poiH" la première fois peut-être, que le principe des
nationalités a ses lacunes, et qu'il porte en lui des injustices;
qu'un Congrès international ne peut se désintéresser des popa-

LES MINOIUTÉS >ATIOiN XI.KS KT LES CONÇUES DU XI\c I2l

alions, qui, liées au soluf instructus. sont livrées avec lui, à
la nation majoritaire, pour entrer dans lElat national.

La dis[)Osilion de l'arlicle 4 du traité de Berlin participe
du naème esprit que celles que nous trouverons dans les trai-£^
tés de lîH 0-1020 : elle est un correclif à rapi)licalion slriclc
du principe des nationalités.

CHAPITRE IV

LA PROTECTION INTERNATIONALE DES POLONAIS

(1815-1863)

Avec l'exemple des Juifs rourriains, celui de la Pologne de
1815 à 18G3 est de ceux qui font le mieux saisir sur le vif
les difficultés de réalisation auxquelles se heurte la garantie
internationale des droits des minorités.

Là encore, qu'on le remarque, il ne s'agit pas d une popula-
tion dont l'Europe se désintéresse. Rarement peuple, dans
ses malheurs, a attiré de toutes parts à lui autant de sym-
pathies que les Polonais. Ces sympathies, en deux circons-
tances même, se manifesteront de façon positive par une
intervention des Puissances auprès du Tzar. Mais, comme
celles qui furent faites en faveur des Juifs roumains, ces ten-
tatives resteront sans effet.

Elles échoueront pour d'autres raisons que dans le cas pré-
cédent. Il n'y a point, dans l'article 1 de l'Acte final du
9 juin 1815, d'ambiguïté comparable à celle qui permettra à
la Roumanie, par une interprétation tendancieuse, d'éluder
les obligations de l'article 44 du traité de Berlin (*).

L'article 1 de l'Acte final de Vienne, pour ne point s'étendre
sur les modalités d'application, est très clair dans son prin-
cipe. Il spécifie des « institutions qui assurent aux Polonais
la conservation de leur nationalité ». Il n'y a pas d'erreur
possible (').

Mais, si la Roumanie est, en 1878, un Etat de second plan,
la Piussie, de 1815 à 1863, est une des toutes premières puis-
sances d'Europe. Elle est un appoint nécessaire à toute com-

I. Voir plus liaul, chapitre H. les Juifs Roumains, p. loi et suiv.
a. Voir cet article, chapitre III, les minorités nationales et les Grands Congrès
du XlXe, p. 1 1 1 et 1 1 a.

0
\.k PHOTECTION UES POLONAIS (1815-1<S63) 123

binaison politique. Dès lors, chajjue fois quo la Russie man-
quera à ses obligalioos. laciuestion de rinlervenliou se posera
pour les Puissances, signataires des traités de Vienne, sous
la forme dun conflit, conflit entre l'intérêt général qu'elles ont
à faire respecter un acte de haute valeur morale, auquel
elles ont donné leur garantie, et les intérêts particuliers qui
les sollicitent à se ménager l'amitié du Tzar, conflit, dans les
moments de crises, entre l'intérêt de la paix et les risijues
d'une rupture éclatante.

Devant ces risques, les Puissances reculent ; l'union des
signataires se dissout ; la Russie, par deux fois, fixe à son gré;
le sort de la Pologne.

La protection internationale ne devait en effet jouer qu'en
faveur des Polonais annexés à la Russie, héritière principale
de lancieD Royaume.

Alexandre h^ n'avait point attendu la fin des négociations
de Vienne, pour exécuter ses projets Le liO avril, il annonçÊiit
à Ostrowski, président du sénat de Varsovie, la création d'un
« royaume de Pologne » ; le 25 mai, il l'annonçait au peuple
par une proclamation ; il acceptait le principe d'une consti-
tution et nommait un comité de o membres, tous Polonais,
pour en élaborer le projet ('). Le 27 novembre, la constitu-
tion était signée à Varsovie. En voici les principes essentiels:
Le royaume de Pologne est à jamais réuni à l'empire de
Russie. Le Czar est représentée Varsovie par un Vice-roi. Le
catholicisme est la religion de l'Etat; mais une largo tolé-
rance et légalité des droits sont garanties pour les autres
cultes. Toutes les libertés individuelles garanties. Tous les
actes en Polonais ; tous les emplois réservés aux Polonais.
Le roi a le pouvoir exécutif et une [)arl du pouvoir It'gislatif .
Il y a un conseil d Etat ; il y a une Diète nationale, composée
d'un Sénat et d'une Chambre des nonces.

Dans la voie du libéralisme, l'on ne pouvait aller plus loin.

I. Les cinq membres étaient: Oslrowski, président du sénat. Matus^ewiez,
mioiâtre des Fiaunces du Grand-Duché, le sénateur Zoaiojski, les conseillers
d'Etal LÏDOwski et Gragowski.

124 LA PROTECTION DKS MINORITES

C'était la réalisatioa parfaite des idées exprimées par Gastel-
reaglj dans son méniorandum, et inscrites dans les traités de
Vienne.

« Votre restauration, disait le 27 mars 1818 Alexandre l^''
« dans son discours à la Diète, est définie par des traités solen-
« ncls : elle est sanctionnée par une charte constitutionnelle.
« L'inviolabilité de ces engagements extérieurs et de cette loi
(( fondamentale assure désormais à la Pologne un rang
(i honorable parmi les nations de l'Europe ('). »

I. — La Révolution de 1830 et la première intervention

Cet état de choses dura jusqu'en l830.

Le 29 novembre 1830, la Pologne se révoltait et réclamait
l'indépendance: « Frères ! l'heure de la liberté a sonné»,
disait Wysoski, un des chefs du mouvement révolutionnaire ;
et la foule lui répondait par les cris de « Vive la Pologne ».
Le Grand-Duc Constantin, vice -roi de Pologne, devait quitter
précipitamment Varsovie ; un Gouvernement était constitué,
qui proclamait la déchéance du Czar.

La lutte s'engagea entre les troupes polonaises et le&
troupes russes. Après des fluctuations, les Polonais furent
vaincus, et le 7 septembre 1831, les Russes pénétraient à
Varsovie.

Rentré en possession du royaume de Pologne par la force,
le czarNicolas s'efforça de détruire tout ce quiaurait pu entre-
tenir « les illusions d'une Pologne indépendante ». Les institu-
tions libérales dont Alexandre avait doté le royaume furent
abolies : la constitution fut supprimée, les Ministères rempla-
cés par des directions, ressortissant aux différents Ministères
russes ; lUniversilé de Varsovie privée de sa faculté de droit ;
la bibliothèque nationale transportée à Pétersbourg ; l'armée
polonaise dissoute ; la garde du royaume confiée aux forces
générales de l'Empire ; toute 1 organisation russe, impôts,
procédure, monnaie_, peu à peu introduite...

I. Annexe à la dépêche de Droujn de Lhuys au duc de Montebello, du 3 août
i863. Livre jaune sur les aOaires de Pologne en i863, n° ag.

L\ PROTECTION DES POLONAIS (1815-1863) 12;

« Nous croyons qu'on pourrait conslaler, devait écrire
« Gorlchakoff le 14-2(1 avril 18(1:], (jue. si la révolte n'invn-
« lide pas les engagements internationaux, elle annule au
« moins les développements spontanés qu'une pensée géné-
« reuse y avait ajoutés et qui ont eu une issue fatale à la
« Pologne et à la Russie » .

Si la constitution octroyée par Alexandre I^^ était allée au
delà des engagements pris dans l'acte final du Congrès de
Vienne, une partie des dispositions, qu'elle avait sanctionnées,
se trouvaient néanmoins contenues dans cet acte. Il n'apparte-
nait pas au czar de rompre, de sa seule volonté, les engage-
ments p^ris vis-à-vis de l'Europe.

L'opinion française ne l'eût pas toléré .. La Pologne, par
suite d'une tradition ({ui remonte au xiir sircle, jouissait en
France d'une popularité universelle. La révolution de 1830.
qui avait réveillé, dans l'esprit des Français, les souvenirs
héroïques des grands jours de 1793, avait avivé ce sentiment.
A la nouvelle de la répression exercée par le czar à l'égard
des Polonais. « le parti du mouvement » se déclara pour
Fintervcntion. Il eût voulu que la France renouât ses tradi-
tions libérales et révolutionnaires, abandonnées sous les
Bourbons, et reprit « la croisade des peuples » interrompue,
dût-elle être amenée à en venir aux armes.

Porte paroles de cet état desprit, la Fayette, qui s'était fait
de la défense des causes justes et malheureuses une sorte de
spécialité, interpellait le Ministère devant la Chambre des
députés, à la séance du 23 juillet 1831 :

« M. Bignon vous a si bien établi la situation do la Pologne.
« qu'il me reste peu de choses à dire. Il serait étrange que le
« gouvernement du roi. (jui vient île défendre les traités exis-
« tant, ne réclamât pas énergiqiiement l'exécution de celui.
« qui. par hasard, est sorti du Congrès de V'ienne, lorsqu'il
« consacre l'indépenilancc du royaume do Pologne, lorscju'il
« protège cette nation, notre plus fidèle amie » (').

I. Le conile d'Angoberg, Rcraeil des traités, conventions et actes diplomatiques
concernant lu Pologne (ijGa-iSOa ). Paris, 1863, p. 806.

126 LA PROTECTION DKS MINORITES

Le général Sebastiani, Ministre des Affaires Etrangères
dans le cabinet Gasimir-Périer, ne pouvait pas négliger un
courant d'opinion aussi général. 11 envoya à notre ambassa-
deur à Pétersbourg, le duc deMortemart, linstructionde récla-
mer à la Russie, le respect des traités de 1815. Cependant,
modéré par la sagesse d'un roi, qui n'aimait pas les aven-
tures par tempérament, et voyait mieux que l'opinion
publique, les risques que comportait celle-ci, le gouvernement
français fut amené à rechercher le concours d'autres Puis-
sances, qui s'associassent à lui en cette affaire. Il se tourna
vers l'Autriche et vers l'Angleterre, dont Tinfluence en 1815,
avait, comme on le sait, été prépondérante dans l'établisse-
ment des clauses concernant les Polonais.

*

Mais l'opinion anglaise, qui n'avait point avec la nation
polonaise, les mêmes liens de sympathie que la France, était
restée quelque peu indifférente à la lutte engagée. Le Gouver-
nement britannique désirait avant tout n'être point entraîné
trop loin dans une affaire, qui risquait de lui aliéner les sym-
pathies de Russie, à un moment où il en avait besoin pour
poursuivre sa politique. Aussi les instructions de lord Pal-
merston à son ambassadeur à Pétersbourg, lord Heytesbury,
témoignent-elles de quelque tiédeur : "

(* On sait, écrivait-il le 22 mars, que, quoique cette stipu-
« lation (') ait été exécutée par l'Autriche et par la Prusse,
« elle n'a pas encore été jusqu'ici complètement remplie par
« le Gouvernement russe. Le Gouvernement de Sa Majesté a
« appris de l'ambassade française à cette Cour que des ins-
« tructions avaient (îté envoyées au duc de Mortemart, pour
« appeler l'attention du Gouvernement russe sur cet objet, et
« le Gouvernement français a exprimé le désir que Votre
« Seigneurie reçut ordre de soutenir le duc dans ses repré-
« sentalions.

« Votre Seigneurie aura naturellement soin de ne faire

1. Le comle d'Augeberg, op. cil.

I.\ PROTECTION DES POLONAIS (1815-1863) 127

« aucune démarche à cet éfiard, qui puisse amener des
«discussions peu amicales avec le Gouvernemeul russe, avec
« lequel le Gouvernement de Sa Majesté est plus que jamais
« désireux, dans les circonstances actuelles, de conserver les
(( rapports les plus étroits d'amitié ('). »

Et, lorscjue la France, par le canal de son ambassadeur à
Londres, M. de lalleyrand, eut fait à l'Angleterre la propo-
sition directe d'une action concertée, celle-ci se déroba :

... a Par ces raisons. Sa Majeslé se voit dans la nécessité
« de refuser la proposition que le prince de Talleyrand a eu
(( instruction de lui communiquer. Mais, le soussigné, eli même
«temps, a reçu ordre de répéter à Son Excellence, qu'il existe,
a de la part de Sa Majesté, un désir sincère et sérieux de
« coopérer avec le Roi des Français à tout ce qui pourra favo-
« riser les intérêts généraux de l'humanité et la paix ('-). »

«

* *

La représentation du duc de Morleraart aboutit à une
déclaration de la liussie dont la France se contenta. Il avait
demandé que le royaume de Pologne continuât d'exister ; le
terme de royaume fut en effet maintenu.

Cela permit à Sebastiani de rassurer l'opinion parlemen-
taire, dans un discours à la Chambre des députés du 11' sep-
tembre 1831 :

« Le cabinet français fit comprendre à l'Empereur de
<( Russie qu'il y avait deux questions de Pologne : l'une inté-
« rieure et personnelle à la Russie, l'autre européenne, que
« les stipulations de Vienne avaient créé un royaume de
« Pologne : (jue ce royaume, étant une création européenne
« devait continuer à exister. Des explications furent deman-
« dées ; ces explications furent nettes et précises ; elles furent
« répétées aujourd'hui même. De Pélersbourg.et de lierlin,
« les mêmes assurances de conservation nous sont données ;
« elles ont été données à toutes les Puissances ; il faut le dire,

1 . i<i.

3. Id.

128 LA. PROTECTION DES MINOHITÉS

« toutçs les Grandes Puissances se sont réunies à la France-,
« pour l'obtenir. »

L'on peut se demander, il est vrai, ce qui restait d'un
royaume de Pologne dépourvu de ses attributs ; rattaché
directement au czar, sans l'intermédiaire d'un vice-roi,
n'ayant même plus de ministères propres, mais seulement
des directions dans les ministères russes?

Les traités de I8I0 avaient promis à la Pologne le litre de-
royaume et une constitution; mais « une constitution dont
<( les formes particulières ne sont spécifiées nulle part, écri-
« vait fort justement lord Heytesbury, c'est une expression de
a la signification la plus vague. Le seul mot de constitution
M signifie tout ou rien. Il demande à être défini pour être
« compris ».

Dans l'occurrence, le mot signifia : « rien » ; mais il fut con-
servé. Les formes étaient sauves.

La France et l'Angleterre voulaient la paix ; elles s'esti-
mèrent satisfaites.

11. — La Révolution de 1863 et la seconde intervention

Abandonnée de l'Europe qui s'était engagée à la soutenir ('),
la Pologne jusqu'en 1860 était restée calme. La répressioi>

1. Au Congrès de Paris, Clarcndon. à la requête du comte Walewski, avait
insisté près du comte Orloll, sur la nécessité de rappeler les institutions accor-
dées aux Polonais par le Congrès de Vienne. « J'ai dit que la condition de la
« Pologne avait lUé discutée et sa future organisation déterminée par le Congrès-
« de Vienne, et que le Congrès actuel ne pouvait voir la question avec indiffé-
« rence, que je croyais que les Polonais seraient assez satisfaits si une Consli-
« tution nationale leur était rendue, si leur religion était respectée, s'il leur
« était permis de parler la langue polonaise, et si leurs enfants étaient élevés
« danslesécoles polonaises, au lieu de 1 être (et en nombre limité) dans les écoles
« russes. .le suggérai en môme temps à Son Excellence qu'elle devait donner
« quelque assurance à cet elfet, ou se préparer à le déclarer dans sa réponse à
« une f(uestion qui lui serait posée par le Congrès. «

Orloiriui répond : « Dans I intérêt d^s Polonais, ne portez pas lafTaire devan^t
« le Congres, car, dans le Concjrès, je ne puis rien vous dire, ni y admeUre votre
« droit de m' interroger. I*ar conséquent, ma réponse sera décourageanle pour les
« Polonais, et l'Empereur jugerait peut-être qu'il serait de sa dignité de retarder
« ce qu'il compte faire. »

« ... L'Empereur désirait signaler son couronnement par cet acte et par d^iU"

LA PHOTECTION DES POLONAIS (ISlo-lSÔIJ) 129

de 1831 avait été si violent»;. <iu"il put peiidaiil trente ans
sembler que les aspirations nationales airnie des Polonais
avaient été anéanties. Elle ne se révèlent, ni en 1840, lorsque
r Autriche, en s'annexant la Uépublicpie de Cracovie. su[)prime
le dernier vestiye dune Pologne indépendante, ni en 1848,
lors du réveil général des nationalités en Kutope.

Au lendemain de la guerre de Grimée, se conformant aux
instrud ions ([uOrloff avait exprimées en son noni,AI(,'xandre II
avait accordé aux Polonais une amnistie générale, et pro-
rais une autonomie à la finlandaise. « Je vous apporte l'ou-
bli du passé )), disait-il en avril 185() dan§ un discours
prononcé à Varsovie, « mais, pas de rêveries... ». « Dans
«. ma conviction, vous ne pouvez être heureux qu'en vous
rattachant comme la Finlande, à la grande famille russe. »

La vice-royauté avait été rétablie au profit du général
Michel Gorlchakoff. En 18(31, les réalisations semblaient
s'affirmer. Un Ukase du 20 mars constituait un Conseil
<l'Etat, une direction des Cultes et une direction de llnslruc-
tion Publique, à la tête de la([uelle était placé un Polonais
de manjue, le Marcjuis Wielopolski.

Mais, presque aussitôt, par l'effet d'une réaction malheu-
reuse, la Société d'Agriculture, fondation du Comte Zamoïski,
qui, depuis longtemps, était le centre du courant national
polonais le plus intense, fut fermée par ordre. Des émeutes
éclatèrent. Le Gouvernement russe, pour y mettre fin, eut
recours à des mesures contradictoires, donnant d'une main,
reprenant de l'autre, inhabile dans ses générosités, excessif
dans ses rigueurs. Pour enlever tout alimciil au l\ui (|ui se
propageait, il décida enfin la conscri[)lion des jeunes gens.
Cette mesure eut l'effet contraire à celui (|u il e;i attendait :
elle fut le signal do la révolution générale. .Au début de 1803,
celle-ci éclata [)artout, et rapidement, du Uoyaume du (Ion-
grès, se propagea en Lithuanie.

Elle se présentait bien différente de celle de 1831. Les

«c Ires actes de fjrùce, et leur bon etlel serait dclruil si le* iiitenlions de Sa M.ijeslé
étaient proclamées d avance » (lettre du comte Glarciidoii au vicomle Pal-
Bierston du i5 avril i850, i""' Livre jaune des affaires de Pologne). La
question en était restée là.

130 LA. PROTECTION DES MINORITES

Polonais, en 1831, avaient une armée nationale, et, pied à
pied, avaient défendu leur territoire. En 1862-1864, ils n'en
avaient pas : ce fut la guerrilla, la guerre de petite bandes,
la résistance obstinée et insaisissable d'une nation qui ne
veut pas mourir.

Entré dans la voie de la répression le Gouvernement russe,
pour atteindre le mouvement polonais dans ses racines pro-
fondes, résolut de s'en prendre à la religion et à la langue
nationales. La plupart des couvents furent fermés, les biens
du Clergé sécularisés, le Concordat abrogé, l'administration
de l'Eglise catholique remise à un Collège ecclésiastique à
Saint-Pétersbourg; la substitution du russe au polonais dans
tous les ordres d'enseignement fut préparée ; les dernières
traces d'autonomie administrative disparurent.

Nouvelles violations des stipulations de 18lo ces mesures
n'eussent sans doute point, après les autres, soulevé les pro-
testations des Gouvernements, si la révolution, en se pro-
longeant, n'avait point fait naître dans l'opinion publique
de la plupart des pays, un état d'effervescence assez inquié-
tant.
. Drouyn de Lhuys en fait l'aveu dans ses dépèches. « La
« question po'onaise a. plus qu'aucune autre erj France, lepri-
« vilège d'éveiller des sympathies également vives dans tous
« les partis. Ils sont à cet égard unanimes... Que pouvons-
« nous opposer à des publications qui se placent sur le ler-
« rain du droit public et ne font qu'en revendiquer les prin-
(( cipes les plus incontestés t Non seulement nous sommes
(( désarmés contre de semblables écrits : mais, puisant,
« nous-mêmes, notre force dans l'opinion, nous sommes obli-
« gés de compter avec des sentiments, qui sont, depuis de
« longues années, ceux du pays (') ».

Bismarck, qui voyait loin et que gênaient peu les considé-
rations d'humanité, avait, dès les premiers jours, offert au
Tzar le secours de l'armée prussienne contre les insurgés.
L'Angleterre, la France, l'Autriche, poussées par l'opinion

I. Dépêche de Drouyn de Lhuys au duc de Montebello, ambassadeur à Saint-
Pétersbourg (i8 fév. i863) l""" livre jaune des aOaires de Pologne.

LA PItOTECTION DES POLONAIS (Î815-18()3) 131

publique, ou {)ar tout autre m()l)ile, tentèrent, au contraire,
comme eu 1831, d'intervenir en leur faveur. Malheur» usc-
raent, les coadilions particulières de leur [)olitique donnèrent
à leur intervenlion un sens et mùrae une base juridique dif-
férents. La ilussie allait se trouver en présence de trois
thèses. Sans doute, celles-ci pouvaient s accorder dans les
termes générau.x d'un protocole. Mais l'action exige une
unit)n plus intime : et cette union faisait drfaut. Il y avait
place à un travail de dissociation. Gortchakoff l'tait assez bon
diplomate pour le mener à bien.

Ce fut l'Angleterre qui, la première, éleva la voix. L'opi-
nion anglaise, à cet instant, avait pris très fortement
parti en faveur des Polonais. Faut-il ajouter à cette consi-
dération une autre qui a parfois été envisagée : le désir du
cabinet de Saint James d'entraîner la France, et de rompre
lamitié franco-russe, qui lui portait ombrage %

Quoiqu'il en soit, des trois thèses, l'anglaise était la plus
simple. Elle se tondait uniquement sur les engagements
souscrits par la Russie au Congrès de Vienne, et ne préten-
dait point aller plus loin, ni réclanioi' davantage. Signataire
de ces traités, l'Angleterre avait le droit d'en surveiller
l'exécution. Ce droit, elle le partageait avec les autres signa-
taires. La question polonaise devait donc être soumise à une
Conférence, qui les eût tous compris et n'eût compris queux.

« Quant au royaume de Pologne, écrit Je comte Kussel,
« le Gouvernement de Grande-Bretagne a un droit tout par-
ft ticulier à faire connaître ses opinions à Sa Majesté hnpé-
« riale, parce que la Grande-Bretagne, ayant, en commun
« avec l'Autriche, la France, le Portugal, la Prusse et la
« Suède, été partie au traité de 1813. le Gouvernement
« de Sa Majesté est autorisé à intervenir dans tout ce qui
« parait être une infraction aux stipulations de ce traité ('). »

Le Gouvernement russe prétend que la révolte des

I. Dépèche du comte Russcl à lord Napier, ambassadeur h Saint-Pélcrs-
bourg, du lo avril i8G3 (Livre jaune do 181)3, no ij).

132 LA PROTECTION DES MINORITES

Polonais l'a délié de ses engagements vis-à vis d'eux...
c( Mais le Gouvernement de Sa Majesté ne peut adhérer à
« une doctrine qui lui semble si contraire a la bonne foi, si
« destructive de l'obligation imposée par les traités, si fatale
« à tous les liens internationaux. »

« Si le Gouvernement russe avait conquis la Pologne par
« les armes », soit ! Mais « il la possède en vertu d'un
« traité conclu par lui avec la Grande-Bretagne. La révolte
« des Polonais ne peut ni le délier des engagements con-
(( tractés dans ces conditions, ni effacer les signatures par
« lesquelles ses plénipotentiaires ont conclu, et lui-même
« a ratifié ces engagements.

« La question est donc maintenant de savoir si les enga-
« gements que la Russie a contractés par le traité de
« Vienne, ont été et sont aujourd'hui fidèlement exécutés ;
« le Gouvernement de Sa Majesté se croit, avec un profond
« regret, obligé de répondre par la négative à cette ques-
(1 tion ('). »

« Le plus sur moyen d'arrêter l'effusion de sang et de
« prévenir les événements qui pourraient mettre en danger
« la paix de lEurope, disait le baron Grey dans une com-
« munication à Drouyn de Lhuys. serait de donner au
« royaume de Pologne une diète et une administration
« nationales. Ces mesures ne feraient que répondre aux
« vœux des traités. Il appartient donc aux Puissances qui
« les ont signés, d'agir en ce sens à Pétersbourg...

« En conséquence, le cabinet anglais se propose d'adres-
« ser une dépêche conçue dans cet esprit, à ses agents
« diplomatiques auprès des gouvernements signataires du
ft traité du 9 juin 1815 ('). »

Au début de l'insurrection, le Gouvernement de Napo-

1. DépècliG du comte Russel à lord Napier, ambassadeur à Saint-Péters-
bourg, du lo avril i863 (Livre jaune de i8t)3, n° 9).

2. Texte cite dans la dépêche de Drouyn do Lliuys au baron Gros, du 7 mars
l863 (2' Livre jaune de l863, no 2).

LA l'HOTECTlON DES POLONAIS (1815-1863) 133

léon m avait évité de se prononcer en faveur des Polonais.
En très bons termes avec le tzar depuis le Congrès de Paris,
il redoutait les suites que pourrait avoir une manifestation
quelconque en ce conflit. Pressé par l'opinion publi(|ue
en 18(k^ il s'était efforcé de détourner les colères contre la
Prusse. Kt, ce n'est qu'après s'être adressé directement à
Alexandre II, et en avoir essuyé un refus formel, (ju'il
consentit à joindre ses protestations ù celles dos deux autres
Cours.

A cet instant, son point de vue est encore différent du
point de vue anglais. Depuis 1850, l'empire est entré dans
unevoienouvelle.S'associanlausentimentnational français, ila
fait de la révision des u honteux traités de 1815 », l'essentiel
de son programme. Sa politique tout entière a visé à les
détruire. Elle leur a en Italie porté un coup mortel. Elle se
soucie peu de les restaurer en Pologne. Lorsqu'après l'échec
de sa tentative amicale près du tzar, Napoléon III s'unit à
l'Angleterre et à l'Autriche, ce qu'il rêve, c'est moins le retour
à un passé, qui pour lui a peu do sens, qu'une restauration
intégrale de la Pologne, partie d'un plan [)lus vaste, doù doit
sortir une Europe nouvelle.

Mais, mémo lorsqu'il se borne à réclamer, d'acord avec
Londres et Vienne, des institutions nationales pour les Polo-
nais, le Gouvernement impérial ne tient pas à invoquer les
dispositions des traités de 1815 — ce qui seraitles reconnaître —
alors que déjà il médite d'annoncer au monde leur caducité (').

« Vous remarquerez, écrit Drouyn de Lhuys ànotreambas-
« sadeur à 'Vienne, après avoir signalé le peu de cas fait par
« la Russie des premières notes anglaises, que je me suis abs-
« tenu de rappeler les traités de ISlo, et que je ne me pro-
« pose pas d'insister dans la note que nous ferons parvenir
« à la Cour de Russie sur un retour à l'exécution des Actes
« du Congrès de Vienne ('). »

La situation de la diplomatie française est assez paradoxale ;

1. L'empereur fit celle déclaralioii dans son message aux Chambres du ô no-
vembre i863.

2. Dépêche de Droujndc l.hujs du a^ mars i8G3 (a' Livre jaune des aiTaircs
de Pologne en i863, n" 5).

J. Fouques-Duparc 9

134 LA PROTECTION KKS MINORITES

elle va réclamer des mesures qui ne sont que le contenu des
stipulations de 181o, tout en évitant de faire allusion à ces
stipulations elles-mêmes... Mais il faut alors qu'elle trouve à
légitimer son droit d'intervention. Renonçant à faire état des
actes positifs, elle sera nécessairement amenée à se réclamer
des principes généraux Elle en rappelle deux : l'intérêt euro-
péen, menacé par le contre-coup delà révolution polonaise, les
sentiments de solidarité humaine.

« Lesévénements dePologne ontéveillé enEurope despréoc-
« cupations communes à tous les cabinets. Soit en effet que
« l'on envisage du poinl de vue de l'humanité ou de celui des
« intérêts politiques, la lutte qui a éclaté, elle devait fixer la
« sollicitude des Puissances ('). »

C'est surtout sur les intérêts politiques mis en jeu, que
Drouyn de Lhuys insiste :

« Ces convulsions périodiques sont le système d'un mal
« invétéré et tiennent évidemment à des causes permanentes.
« Les conséquences en sont d'ailleurs fâcheuses pour l'Europe,
« comme pour les contrées elles-mêmes qui ont à souffrir le
« plus directement de ces conflits. Lorsqu'ils éclatent, ils ont
« inévitablement pour effet d'agiter partout l'opinion, d'inquié-
« ter les cabinets, de troubler leurs rapports et de faire naître
« de regrettables complications (-). »

Entre les notes françaises et anglaises, simple différence de
principe, dira-t-on ? Non point ! Ces différences ont des
répercussions. Considérant la question polonaise du point de
vue des traités de 1815, les Anglais réclament la réunion
d'une Conférence comprenant les signataires de ces traités.
La regardant compie une question européenne, c'està l'Europe
tout entière assemblée en un Congrès — idée chère ù l'empe-
reur — que la diplomatie française est d'avis delà soumettre.
L'accord se fera sans doute ; mais les tractations laborieuses
qu'il nécessite auront par avance épuisé les bonnes volontés.
La circulaire du ministre des Affaires étrangères de France à

I. Circulaire aur agents diplomatiques de l'empereur. Paris, le 17 avril
(Livrejaune, n° la).

a. D<^pêche du a4 mars (Livre jaune, n° 5).

TA PROTECTION DES POLONAIS (1815-1803) 135

SCS a^^cnts (liploniati(|ues, du 2'J juin iG()3, expose l'écarl ini-
tial de vues et la .solution ado[)l(''(' :

« Enfin, les troisCours demandent unanimement la réunion
« d'une Conférence. Ayant considéré, dès le principe, iaOaire
<( de Polofj)ie comme une question dintérèt européen, nous
« eussions désiré quelle fût traitée dans un Congrès de toutes
« les Puissances : mais l'Autriche et la Grande-Bretagne
« étant d'avis que les Gouvernements signataires de l'Acte
« Général de Vienne soient seuls appelés ù prendre i)art à
« ces négociations, nous nous sommes ralliés à leur opinion
« pour faciliter l'entente. »

* «

Quant à l'Autriche, elle se réclamait, comme l'Angleterre,
du texte des traités. Mais, au principe, elle joignait des con-
sidérations de fait. Si les contrecoups de la révolution j)olo-
naise se faisaient sentir dans 1 Europe entière, ils étaient par-
ticulièrement violents en Galicie. Les troubles entretenus à
Varsovie causaient à l'Autriche des torts immédiats. Aussi,
est-ce cet argument que l'on retrouve le plus souvent sous
la plume du Comte de Rechberg :

« Ce fait . nous permetd'appeler aujourd'hui l'attention du
<( gouvernement russe surl'influence lâcheuse que les troubles
« de la Pologne exercent sur nos propres provinces... En
« effet, il est impossible que la Galicie ne se ressente pas
« d'événements aussi dé[)lorables que ceux qui viennent de
« se passer dans le voisinage inmiédiat de ses frontières...
(r De graves embarras sont ainsi suscités au Gouvernement
« Impérial, qui doit attacher un pri.x tout particulier à en
<( voit prévenir le retour. i)

*

Ces pourparlers des trois Gouvernements, qui avaient pris
à lâche de rétablir l'ordre en Pologne, aboutirent à la rédac-
tion eu commun d'une note, qui fut remise au Gouverue-
ment Russe, le 17 juin 1863 par la France et l'Angleterre,
le 18 par l'Autriche.

136 I.A PROTECTION DES MINORITÉS

« Animés de l'esprit de conciliation qui a présidé à leurs
« premières démarches, ils (les trois Gouvernements) sont
« convenus de présenter au Gouvernement russe, comme
(( base do la négociation, les six points suivants :

1° Amnistie complète et générale :

2° Représentation nationale avec des pouvoirs semblables
à ceux qui étaient déterminés par la Charte du 15-27 no-
vembre 1815;

3'J Nomination de Polonais aux fonctions publiques, de
manière, à former une administration distincte et nationale,
et inspirant confiance au pays ;

4° La liberté de conscience pleine et entière, et suppres-
sion des restrictions apportées à l'exercice du ciilte catho-
lique ;

5° Usage exclusif de la langue polonaise comme langue
officielle de l'administration de la justice et de l'enseigne-
ment ;

0° Etablissement d'un système de recrutement régulier et
légal.

« Enfin, les trois Cours demandent unanimement la réu-
nion d'une Conférence... Nous proposons donc d'un commun
accord à la Russie une Conférence formée des huit Puissances
qui ont participé au traité du g juin 1815. »

Tant qu'il s'était trouvé en présence des notes individuelles
de l'Angleterre, de la France ou de l'Autriche, le Gouverne-
ment russe avait pu pratiquer, avec succès, la vieille maxitne
politique : « Divide ut imperes ».

En face des notes concertées des 17 et 18 juin, Gortchakof
ne pouvait se maintenir dans cette attitude. Sur la question
de principe, il s'incline :

« Nous ne contestons nullement aux Puissances signataires
« de l'Acte Général de Vienne, le droit d'interpréter, selon
« leur propre conviction, les termes de la transaction, à
« laquelle elles ont concouru »>.

Ainsi, une Conférence réunissant les auteurs de cet Acte

L.V PHOTECTtON DES POLONAIS (1815-1863) 137

se trouvait, dans son principe, légitimée. Mais, aurait-elle
quelque valeur [)rali(iue ? Gorlchukof ne le croit pas...

En tous cas, « elle dépasserait de beaucoup les bornes du
droit d'interprétation »...

La brèche étant ainsi ouverte, il répond individuellement
aux trois gouvernements, réservant à chacun d'eux les
objections qui lui paraissent les plus propres à l'atteindre et
à paralyser son action.

Il essaie d'attirer 1 attention de l'Angleterre surl'inefficacité,
les risques mômes de la procédure proposée. A M. de Brun-
now, son ambassadeur à Londres, le ministre de Russie
écrit :

« Quant à l'idée d une Conférence des Huit puissances
« signataires des traités de \'ienne qui aurait à délibérer
« sur les () articles adoptés comme base, elle présente des
« inconvénients sérieux, sans que nous puissions en déduire
-« aucune utilité.

« Si les mesures dont il s'agit, sont suffisantes pour la
« pacification du pays, une Conférence serait sans objet. Si
« ces mesures devaient être soumises à des délibérations
« ultérieures, il en résulterait une ingérence directe des Puis-
« sances Etrangères dans les détails les plus intimes de
(( l administration, ingérence qu'aucune Grande Puissance ne
« pourrait admettre et que certainement l'Angleterre n'ad)net-
<c trait pas dans ses propres affaires ('). »

Drouyn de Lhuys avait signalé à la Russie les troubles, (jue
la Révolution de Pologne avait entraînés dans l'Europe
entière .. Gorlchakof lui répond, en agitant le spectre du
péril révolutionnaire. Il signale a l'action la plus évidente
des éléments révolutionnaires de tous les pays, qui se con-
centre aujourd'hui dans le royaume de Pologne, et constitue
le caractère européen de la question »...

« Nous devions, ajoute- t-il, d'autant plus /ijrer sur cet
« objet l'attention du gouvernement français que l'un des
(( principaux fogcrs de cette agitation est Paris même. L'émi-

I. LcUrc de Gorlcliakof à M. de Bruimow, à Londres (Sdint-Pclersbourg, le
l*'-i3 juillet i863) (livre jaune, n» ai).

138 L\ PROTECTION DES MINORITES

« gration Polonaise, profitant de ses relations sociales, y a
« organisé une vaste conspiration, destinée d'un côté a égarer
« l'opinion publique en France par un système de diffama-
« tion et de calomnies sans exemple, de l'autre, à alimenter
« les désordres dans le royaume..., soit surtout en propa-
« géant la conviction d'une intervention active du dehors, en
« faveur des aspirations les plus insensées de Tinsurrec-
« tion ('). »

A l'Autriche, directement intéressée et signataire des
traités du 3 mai, Gortchakoff propose une entente directe.

*

Le Chancelier russe a tâté la solidité de la coalition :
l'instant est décisif.

A une semblable note, la logique eût voulu, semble-t-il,
que l'on répondît par des mesures militaires. La France le
proposa. Mais l'Angleterre trouva plus sage de répondre par
une note nouvelle. . .

Ce furent les notes des 3, 11 et 12 août, adressées par les
trois Cours à leurs ambassadeurs en Russie. D'apparence,
l'union est parfaite. L'Autriche rejette avec dignité toute pro-
position d'accord direct. L'ordonnance des trois dépèches est
la même. Elles débutent par un long préambule, où sont
reprises, point par point, les objections du Chancelier; et
elles se terminent sur une formule à peu près semblable, qui
met en cause la responsabilité de la Russie.

a 11 reste en même temps au gouvernement de l'Empereur
(( (de la Reine) un devoir impérieux à remplir: c'est d'appeler
« l'attention la plus sérieuse de Son Excellence sur la gra-
« vite de la situation, et sur la responsabilité qu'elle impose
a à la Russie (') »...

La note française ajoute même :

« Si la Russie ne fait pas tout ce qui dépend d'elle pour

1. Lettre de Gortchakof à son ambassadeur à Paris (le i*'"-i3 juillet i863)
(livre jaune, u° 28).

2. Dépêche de Drouyn de Lhuys, du 3 août, et de lord Russel, du 11 août
(Livre jaune, n°' 29 et 3o).

LA PnOTECTION DES POLONAIS (1815-1863) i'V3

<( réaliser les iatenlions modérées et conciliantes des Irois
« Puissances, si elle n'entre [)as dans la voie qui lui a été
« indiquée par des conseils amicaux, elle est responsable des
« graves consétiuences que la prolonj:alion des troubles de
« Pologne peut cnlralner. »>

La menace perce sous la courtoisie des termes. Mais les
formules semblables n'ont leur sens (jue lorscju^ellos annon-
cent une armée en marche. Et aucune armée nétait prèle à
marcher. . .

Dès lors que pouvait craindre Gortchakoff ?

Sa première réponse était conciliante dans la forme. La
seconde, celle du 20 aoùt-7 septembre, (ju'accompagnuit un
long Mémorandum, était rédigée sur un tout autre ton.

Après un long exposé historique, d'où il ressortait que
c'est sur l'initiative du Tzar Alexandre P% et malgré les
autres Puissances, que des dispositions favorables au Polo-
nais avaient été insérées dans le traité de Vienne, le Mémo-
randum concluait que la Russie ne pouvait accepter la Con-
férence proposée.

« On ne saurait imaginer (question plus délicate, ni ingé-
« rence plus directe. Un gouvernement qui l'eût acceptée
« eût virtuellement abdiqué son autorité entre les mains de
(( la Conférence. »

Dans les dépèches, Gortchakoff définissait les devoirs du
Tzar envers les Polonais et les Puissances :

« iNotre Auguste Maître reste animé des inlenlions les plus
« bienveillantes envers la Pologne, les plus conciliantes
« envers toutes les Puissances Etrangères.

« Le bien-être de ses sujets de toutes les races et de toutes
« les convictions religieuses est une obligation que Sa Majesté
« Impériale a acceptée vis-à-vis de Dieu, de sa conscience el
« de ses peuples. L'Empereur consacre toute sa sollicitude à
« la remplir.

« Quant à la responsabilité que Sa Majesté peut assumer
« darts ses rapports internationaux, ces rapports sont réglés
« par le droit public. La violation de ces principes fonda-

140 LA. PHOTECTION DES MINORITES

« mentaux peut seule entraîner une responsabilité. Notre
« Auguste Maître a constamment respecté et observé ces
(f principes envers les autres Etats, Sa Majesté est en droit
(( d'attendre et de réclamer le même respect de la part des
« autres Puissances ('). »

Les illusions n'étaient plus permises.

« Nous déplorons, devait écrire le 22 septembre Drouyn
« de Llîuys à notre chargé d'affaires à Londres, le Marquis de
« Gadore, que trois puissances, telles que l'Angleterre, l'Au-
a triche et la France ne soient pas parvenues à donner à
« leurs démarches toute l'efficacité désirable, et il n'a pas
« tenu à nous d'assurer à leur opinion l'irrésistible autorité
« d'une résolution collective ('). >>

1. Dépèche de GortchakofT au Baron Je Budberg, ambassadeur à Paris, à M. de
Brunnovv, ambassadeur à Londres, à M. de Knorring, ambassadeur à Vienne,

en date du 36 aoùl-7 septembre i8fi3 (livre jaune, n"^ Sa, 33, 34).

2. 2 Livre jaune des Affaire.s de Pologne de i863 (n° 36). L'affaire de Po-
logne devait faire encore l'objet de notes de la part des Gouvernements. L'An-
gleterre, en octobre, propose d'intervenir à nouveau ; en novembre, Napo-
léon 111 éniet l'idée d un Congres européen...

Mais l'accord est rompu, qui seul eût permis une solution...
Au printemps £864, 1 insurrection, abandonnée par lAutriclie, est vaincue.
Et la Russie peut à son gré dicter ses conditions.

CHAPITRE V
LA GENÈSE DUNE IDÉE NOUVELLE

La protection des droits nationaux des minorités, excep-
tionnelle dans lo passe, avec « les traités de minorités »
de 1919-1020, va devenir la règle. C'est en cela que ces trai-
tés diffèrent des précédents, et que 1 idée qui les inspire peut
mériter le nom d'idée nouvelle.

Les clauses du Traité de Berlin, qui seules jusque-là, pré-
sentent quelque caractère de généralité, concernent la liberté
religieuse, et ne louchent (jue très incidemment aux droits
nationaux. Le Congrès de Versailles a usé du même pro-
cédé que celui de Berlin. En imposant des principes diffé-
rents, il a suivi l'évolution qui s'était produite dans le droit
public, et, plus encore que dans le droit positif, dans l'esprit
public européen, au cours des (juaranle années qui Tout pré-
cédé.

C'est un spectacle curieux que d'observer à la fin du xix^
et dans les débuts du xx^ siècle une manifestation nouvelle du
sentiment national. Dans les Etats où il n'a pu obtenir satisfac-
tion par l application du principe des nationalités, il cherche
à se réaliser par une autre voie, dans le droit public. C'est
en Autriche, où les nationalités sont arrivées au plus haut
degré à la conscience d'elles-mômcs, que ce mouvement s'est
tout dabord produit ; et ce sont les socialistes, déjà for-
més au.K conceptions de solidarité, qui. les premiers, lui ont
donné une expression juridique. Le Congrès de Brùnn, en 1899,
marque sous ce rapport une date importante ('). Mais litlée,
une fois reçue. ne reste pas le monopole d'un parli. plus ([u'elle
ne demeure enfermée dans les limites d'un Etat. Elle est

I. Voir i""* partie, chap. Ilf. Les dijUUuU4s du problème {\i formule do M. Rea-
oer).

142 LA PROTECTION DES MINORITES

reprise en Autriche, sous une autre forme, par les fédéra-
listes, et néo-fédéralistes. D'Autriche, elle gagne les nationa-
lités à demi conscientes de Russie. Délégués des Polonais,
des Blancs-Russiens, des Géorgiens, des Arméniens, des
Juifs se réunissent en 1907 en une Conférence des partis
socialistes de Russie dans le but de rechercher les moyens
« de garantir les droits des peuples formant la minorité de la
population générale » Ce sont les Juifs de l'Est enfin, indé-
cis jub.que-là sur la nature de leur caractère distinctif, qui
se proclament « nationalité ») et reprennent pour leur compte
la formule de M. Renner.

De 1914 à 1919, ces conceptions sont passées de la théorie
du droit public à la vie du droit international. Elles y sont
arrivées par étapes successives. Admises dès 1915-1916 par
les théoriciens du droit de Gens, puis en 1917 par les socia-
listes, suffisamment éloignés des soucis politiques immédiats,
eux aussi, pour ne point avoir à tenir compte des difficultés
de réalisation, elles seront, au début de 1918. envisagées par
les gouvernements à propos des juifs. Lorsque la Conférence
de la Paix les aura adoptées, elles apparaîtront nécessaires,
évidentes, comme si elles avaient toujours été.

I. — Les Académiciens de la paix durable

C'est pendant les guerres qu'ont été conçus la plupart des
projets « de paix perpétuelle ».

Le conflit de 1914 ne pouvait, à son origine, laisser soup-
çonner les suites qu'il entraînerait ; mais, déjà, par son
ampleur, il s'annonçait comme une grande liquidation du
passé. La voie était ouverte aux constructeurs de systèmes.

De toules les questions qui se poseraient devant le futur
Congrès de paix, chargé de réorganiser l'Europe, celle des
nationalités s'annonçai! comme une des plus graves, sinon la
plus grave.

Deux sociétés en firent l'objet spécial de leurs études :
« L'Office des Nationalités », dont le centre fut Lausanne,

LA GENESE u'UNE IDKE NOUVELLE 143

« l'Organisation centrale pour la Paix durable », qui eut son
siège il La Haye.

L'une et l'autre étaient fermement convaincues qu'une
« paix (lural)le » ne pourrait (Hre fondée (jue sur des principes
démocrati(|ucs et libéraux : droits des individus, droits des
nationalités... L'orientation de leurs travaux fut différente.
La première de ces sociétés chercha principalement à déH-
miter les droits des différentes nationalités de l'Europe Orien-
tale et de la proche Asie ; la carte établie [)ar ses soins est
intéressante ; ses déclarations de principes, w^ilsonniennes
d'inspirations, le sont aussi de forme.

Au contraire, a rOrganisalion centrale pour la Paix du-
rable », sans préjuger des résultats de la guerre, ni de la
répartition géographique des Etats, tenta de préciser les règles
de droit, qui, en toute éventualité, devraient s'imposer au
vain»[ueur, quel qu'il fût.

*
« *

Une première « Conférence des Nationalités » s'était tenue
à Paris en juin 1915. Une seconde se réunit h Lausanne
en 1910. C'est au cours de ces deux Conférences, (|ue fut
élaboré un « projet de déclaration des droits des nationalités »,
qui, dans la pensée de ses auteurs, formait le complément
nécessaire de la Déclaration des Droits de I Homme.

Ce projet, après avoir reconnu les nationalités comme des
« faits naturels » tentait d'établir la hiérarchie des droits,
qui devraient leur appartenir (art. 0) :

« Les droits inhérents aux nationalités com[)ortent des
« modalités et des degrés, à savoir : les droits dérivant de
« sa propre nationalité à garantir à tout homme, quel qu'il soit,
« et en quelque lieu qu'il se trouve (droits universels, droits
« de l'homme) ; le droit à l'autonomie, à garantir aux nalio-
« nalités ou groupes différents composant un môme Etat
M (administration autonome régionale ou locale, self-govern-
« ment, autonomie municipale, scolaire, religieuse) ; puis
« l'indépendance et la souveraineté nationale à garantir aux
« nationalités homogènes érigées en Etats distincts ou aux

144 LA PROTECTION DES MINORITES

« nationalités différentes, librement associées à d'autres,
« pour former des Etats fédératifs ou unitaires ('). »

M. Gabrys, dans l'opuscule qu'il a consacré à préciser
cette déclaration, a défini, ainsi qu'il suit, le droit à l'auto-
nomie :

« A l'intérieur des Etats, les groupes ents nationaux ont
<r le droit à la même autonomie que les individus eux-
« mêmes. Dans les régions à population mixte, qui pré'c
<f sentent de grandes différences de caractère et de mœurs,
« sera établi le régime du statut personnel, complété par
« des institutions collectives appropriées ("). »

Exposé de principes, « la Déclaration des Droits des
Nationalités » posait le problème, sans le résoudre de façon
pratique. La solution fut donnée par a l'Organisation centrale
pour la Paix durable ■-).

Cette société avait, en 1915, établi le plan d'un « Pro-
gramme Minimum » de paix. L'alinéa 2 de ce programme
émettait le vœu suivant : « Les Etats garantiront aux natio-
« nalilés comprises dans leur territoire, l'égalité civile, la
« liberté religieuse et le libre usage de leur langue ('). »

Dans les premiers mois de 1910, avait été instituée une
commission spéciale, chargée d'étudier et de compléter ce
vœu. Celle-ci. sous la présidence de M. Halvdan Koht, Nor-
Avégien, professeur d'Histoire à l'Université de Christiania,
se composait en majeure partie de neutres- Suisses, Amé-
ricains, Scandinaves et des représentants de quelques Etats
belligérants. Anglais, Autrichiens. Elle ne comprenait ni
Français, ni Allemands.

Pour étudier la question, M. Koht. employant un procédé
en usage dans les concours académiques, adressa aux

I. De Gabrys, LeProbVeme dex nalionalitds {^jA Haye, Marlinus Nijhofl', 1916),
p. 6.

2 . Id, p. 9 .

3, Halvdan KoVil, Avanl-projel d'un traité relatif aux droits des minorités
nationales (La. Haye, 34 Raamweg, oct. 1917). Introduction.

I..\ GENÈSE d'une IDEE NOUVELLE i^lj

membres de la Commission un queslionnaire écrit qui portait
sur 4 points :

1° Serait-il (Irsirable el [)ossil)lp de prolt'gcr en (|U('l(jue
manière les minorités nationales dans les Etals ind(''i)endants,
par (les traités internationaux? Si oui, quels devraient être
la teneur et lobjel desdils traités? Pur (iu«'|s moyens les mino-
rités nationales pourraient-elles assurer leur droit à la recon-
naissance ?

2° Quelles devraient-ôlre les règles déterminant les condi-
tions des minorités nationales, en ce qui concerne : a) l'orga-
nisalion scolaire ; b; l'organisation de l'église ; c) la procédure
judiciaire : d) les droits politiques?

3" Etes-vousen mesure de donner des informations sur les
arrangements existant dans les divers pays, où ces problèmes
sont déjà réglés ?

4° Désirez-vous suggérer quelque proposition particulière,
concernant une minorité spéciale, dans (juelque pays que ce
soit (') ?

Sept rapports amples et détaillés parvinrent à M. Kohi (').
Tous, sur le premier point, s'étaient prononcés pour l'affir-
mative. Leur valeur instructive était forl différente.

Beaucoup demeuraient dans une métaphysique généreuse et
vague. Seuls, initiés par leur formation à l'étude des ques-
tions nationales, les Autrichiens purent donner sur l'évolu-
tion de leur propre législation dans ces matières, des rensei-
gnements intéressants. Nul doute que le remarquable raj)port
de M. Rudolf Laun (Zur Nalionalitatenfrage) n'ait inspiré
M. Koht dans l'élaboration de son projet.

Ce projet, présenté et discuté à la réunion de Copenhague

1. Halvdan Kolit, Avant-projet d'un traité relatif aux droits des minorités natio-
nales (La Haye, a4 Haamweg, ocl. 191 j). Introdiiclioti, p. 4.

2. G'claienl : lO Nati inalily, by Charles Roden I3ii\ton ; ao Le problème des
nationalités, par .1. Gabrys ; 3o Das Aalionalitât-nprobleni, von Dr. Oscar Jaszi ;
4° Die fiir einen dauerbaften Frieden notwendtngcn Grundlagen dcr individuellen
Freiheit, von Dr. A. Forel ; 5o Article II ofthe Mtnimum-Program, by Charles
Lovermore ; 60 The Problem 0/ t\ationality, by Dr. Karl liildebranJ ; 70 Zur
Nationalitdten/rage, von Dr. Ructolf Laun.

146 LA PROTECTION DES MINORITES

(oct. 1917) porte le titre officiel de a projet d'un traité inter-
national relatif aux droits des minorités nationales». Comme
l'a expliqué son auteur, ce n'est là qu'un traité général, visant
les minorités dans leurs traits communs, destiné à être rema-
nié dans les détails, pour être appliqué aux cas concrets.

Il se compose de 9 articles : les sept premiers exposent les
droits à reconnaître aux minorités; les deux autres, le méca-
nisme international de la protection. ,

Le principe qui avait trouvé place dans l'article 19 de la
Constitution autrichienne de 1867, est tout d'abord posé
comme règle mondiale (art. l^r) : « Chaque race faisant par-
« tie d'un des Etats contractants a le droit inviolable de main-
« tenir et de cultiver sa nationalité et sa langue. »

Puis, sont affirmés le droit à l'égalité ci\nle et politique,
pour tous les individus, indépendamment de leur race, de
leur langue, de leur religion (art. 2); le droit pour les mino-
rités d'organiser librement leur église (art. 3) et leur école
(art. 4).

« Ce droit s'applique aussi bien aux écoles primaires et
« secondaires qu'aux lycées et universités ; et chacune de ces
« écoles a le droit de recevoir une subvention officielle, en
a admettant qu'elle remplisse les conditions ordinaires que la
« législation impose aux écoles publiques. »

Pour réaliser cette autonomie religieuse et scolaire, les
minorités éliront leur représentation nationale particulière et
pourront prélever des impôts sur leurs membres (art. oy. Pour
assurer leur représentation proportionnelle dans les corps
politiques, elles auront des curies électorales distinctes
(art. 6). Enfin, l'Etat a l'obhgation de nommer dans les régions
où elles habitent, des fonctionnaires parlant leur langue, et
de faire traduire dans leur langue ses lois générales (art. 7).

Les dispositions concernant les droits des minorités sont
inscrites dans les traités : elles obligent, comme de juste,
« les Etats contractants ». Mais a ces Etats contractants » ne
doivent-ils pas être tous les Etats? M. Koht ne le dit pas.

LA GENÈSE d'uNK IDEE NOUVELLE 147

Attaché à la conception de la souveraineté de l'Elat, il ne
donne pas à la doclrine (ju'il défend, l'ampleur fi Inriuelle elle
peut atteindre dans le cadre d'une société des Nations : cette
notion lui semble étrangère (').

Deux organismes internationaux, « les commissions inter-
nationales de surveillance » et le « Tribunal des Nationalités »
seront chargés de surveiller l'exécution des traités

Les Commissions internationales de surveillance sont insti-
tuées « par convention amiable n entre les Ktats signataires.
Ce n'est que dans le cas où les Ktats ne seraient pas tombés
d'accord, dans l'espace d'une année après la ratification des
traités, sur leur nomination, que celle-ci aurait lieu par les
soins du Tril)unal des Nationalités (art. 8). M. Koht pense
faire disparaître tous les malentendus auxquels leur organi-
sation pourrait donner lieu. « en fixant, dès le début, (jue
ft les commissions ne pourraient avoir aucune autorité
« législative ('). »

Leurs fonctions consisteront à enregistrer les revendica-
tions des minorités nationales — revendications que les Etats
s'engageront à ne pas étouffer, — à donner des conseils tant
aux minorités qu'aux Etats, à présenter des projets sur des
questions du détail avec le droit d'en appeler, en cas de
litige, au Tribunal des Nationalités. Leur rôîe, on le voit; est
de conciliation ; par rapport au Tribunal des Nationalités,
elles sont le crible nécessaire.

La mission de celui-ci est de « connaître de l'application
« des dispositions du présent traité ». Pour M. Koht en effet,
les tribunaux internationaux ordinaires ne seraient pas à
leur place, dans une matière où il s'agit de trancher les dif-
férends qui peuvent surgir entre l'Etat et ses propres sujets.
Le Tribunal des Nationalités ne se heurte pas, à son avis, -aux
mômes objections. « 11 a à décider d'après des principes de
« droit nettement définis et devant lesquels les Etats se
« seraient, par traité, engagés à s'incliner »... « Les jugements

1. En 1917, date à laquelle M. Koht établit ce programme, la Société des
Nations n'était envisagée que par le parti socialiste, quelques auteurs et le Prési-
dent Wilson.

2. M. Koht, op. cil. , p. i4.

148 LA PHOTECTION DES MINORITÉS

« rendus ne sauraient donc, pas plus que la ratification du
« traité lui-même, porter atteinte à leur souveraineté ('). »

C'est ici la discussion, déjà étudiée, sur les conséquences à
tirer du droit de souveraineté de l'Etat (').

Le choix des membres du tribunal, la procédure employée
par lui, seraient régis par les règles, qui forment le droit
commun des tribunaux internationaux ilarbitrage.

Le droit de soumettre une question litigieuse au Tribunal
appartiendrait en premier lieu à la Commision Internatio-
nale de surveillance, à l'intermédiaire de laquelle les mino-
rités pourraient recourir ; il appartiendrait aussi au gou-
vernement, dont les sujets sont impliqués dans le litige ;
faudrait -il le reconnaître à la minorité elle-même ? Pris-
entre la logique de la théorie et des idées reçues, M. Koht
a hésité, et sa formule n'est pas sans réticences :

« Il serait juste et humain d'accorder aux minorités nalio-
« nales, dans certaines limites, le droit de recourir elles-
« mêmes au tribunal Ç). »

« Les décisions du tribunal sont sans appel (*). »

* *

iKi projet de M. Halvdah Koht, un des plus complets ei
des plus sages qui aient été établis en cette matière, date de
1917. Dès cette époque, l'idée d'une protection des minori-
tés était donc sortie du domaine de la pure spéculation ;
elle avait été étudiée et mûrie ; elle avait pris forme juridi-
que. C'est un point intéressant à fixer.

Il est permis cependant de considérer comme un peu
académique, la manifestation des éminents savants, qui,
dans les années mêmes où le monde divisé en deux camps,
semblait engagé dans une lutte sans merci, donnaient la
formule d'une « paix durable ».

Si sage qu'elle fût, leur idée n'aurait sans doute pas

1, M. Koht, op. cit., p. i4.

2. Voir plus haut, I" partie, ch. IV.

3, M. Koht, op cil., p. i5.

4. Art. 9 du projet.

LA GENKSE d'UNE IDEE NOUVELLE 149

triomphé, si des intérêts et des passions ne l'avaient appelée
à la vie.

II. — Les Juifs et le .socfalisme

Les Juifs, dans le chaos des nationalités de l'Europe
Orientale, étaient les seuls qui n'eussent rien à es[)érer de
remaniements territoriaux. « Cette solution est impossible
« à cause de la situation minoritaire des Juifs. Les condi-
« lions d'établissement des Juifs les déterminent à former
u des corporations nationales, au lieu de territoires natio-
« naux ('). •»

Tandis que les autres peuples visaient à se constituer en
Etats et persévéraient dans cet espoir jusfju'au r("'glement
de la Paix, eux, dès le début du conflit, comprirent (lu'ils
devaient orienter leurs revendications vers une protection
des minorités. Leur répartition géographique fit 'd'eux, en
cette matière, des précurseurs, « Lavant-garde de la lutte
pour l'émancipation nationale (^). d Ils créèrent le moule ;
ils le firent accepter ; d'autres, dans la suite, y prirent place
avec eux

Pour faire admettre cette innovation, ils étaient particu-
lièrement bien armés. Répandus dans tous les Etats d'Europe
et d'Amérique, ils avaient, dans deux camps en présence,
des amitiés fidèles et des appuis très sûrs. Prolétaires dans
l'Europe' Orientale {'), ils ont en Occident des attaches dans
le monde capitaliste : ils purent ainsi intéresser également
à leur cause l'Internationale socialiste et les « Gouverne-
ments bourgeois ».

Le premier plan d'une protection internationale des mino-
rités qui se trouve inséré au programme de paix socialiste,
figure dans les postulats de la Conférence de Stockholm

I. Parleilag de la Poale-Sion, tenu à Lcmberg en njia.

3 . Paroles durcprcsentanldes Sionistes polonais au Conseil de I.,odz (mai ly it),

3. Voir appendice 11, /es Juifsdc Pologne.

J. Fouques-Duparc 10

150 LA PHOTEGTION DES MINORITES

(oct. 1917). Jusqae-là, de la généralité des termes employés
par les socialistes des divers Etats, il est malaisé de con-
clure que la question ait même été nettement envisagée.

Dès sa formation cependant, l'Internationale avait admis
tous les principes sur lesquels repose une protection des
minorités. En son premier Congrès (1869;, elle avait décidé
que les délégations nationales du parti socialiste seraient for-
mées d'après les nations, et non d'après les Etals ('). A
Zurich (août 1893), à Londres (août 1896). à Bâl-e (novembre
1912), elle avait proclamé « le droit des peuples à disposer
d'eux-mêmes ». La restriction du droit de souveraineté de
l'Etat, conséquence nécessaire d'une protection des minorités
ne pouvait intimider des esprits habitués de longue date à la
conception de l'Internationale.

Pourtant, ni à Londres, ni à Vienne, ni à Copenhague oii
se réunissent respectivement dans les premiers mois de
19 lo les socialistes des trois camps, alliés, ennemis et neutres,
la protection des minorités nationales n'entre en discussion.
Ces trois Conférences proclament à nouveau « le droit des
peuples à disposer d'eux-mêmes ». Mais quelles consé-
quences tirer du principe général ? Pour le savoir, il faut
attendre les réponses « au questionnaire du Comité hollando-
scandinave en vue de la conférence internationale de Stoc-
kholm » (mai-juin 1917).

D après les socialistes alliés, « le droit des peuples à dis-
poser d'eux-mêmes » doit être compris dans le sens du prin-
cipe des nationalités, appliqué dans sa forme libérale : créa-
tion d'Etats nationaux, libres et indépendants, délimités par
plébiscites. Passant en revue les question qui se posent, ils
en donnent les solutions suivantes : désannexion de l'Alsace-
Lorraine, restauration de la Belgique, indépendance de la
Pologne, grande Roumanie... (').

I. « La sphère d'aclion de ladministralion centrale d'une nation ne se borne
« point aux limiles de tel ou tel Etat, proclamait le Mémorandum du Comité
« central de la Langue allemande ; elle s'étend également aux autres Etats où
« la même langue est employée ». Suivant le même principe, les Polonais
d'Autriche de Russie, et de Prusse eurent^ dans l'Internationale, une délégation
unique.

a. Voir à ce sujet le programme des socialistes français dans le recueil publié

LA GENKSE d'UNE IDÉR Nf)LVEF,LK \:A

Les socialistes allemands tentent une définition d'enscnjhle :
« Par le lernic de délerminalion du statut national, disenl-ils,
« nous entendons le droit pour les nations de cîonscrvcr ou
« de recouvrer leur indépendance [)oliti(pie. » Mais, immé-
diatement, ils distinguent ; et leur distinction limite les cas
d'application du principe à trois groupes de nations : les Etats
occupés militairement par suite de la guerre, qui doivent
recouvrer leur précédent statut (Belgiijue, Serbie) ; les l'^tats,
qui avaient perdu leur ancienne in(léi)endance, mais (jui se
trouvent libérés par les événements de la guerre Pologne,
Finlande). Il y a enfin un troisième groupe <« de vieilles
nations indépendantes devenues les victimes de l'oppression
impérialiste ». Ce sont l'Irlande, l'Egypte, la Tripolitaine, le
Maroc, les Indes, le Thibet, la Corée... (Test à celles-là sur-
tout que s'attache la sympathie éraancipatrice de la sociale-
démocratie.

Quand il s'agit des minorités eu pays allemands ou autri-
chiens, les conditions ne sont plus les mêmes. « Si, par
<c autonomie nationale, ou entend^l'aulonomie culturelle pour
(( des régions parlant une langue étrangère et appartenant
« aune plus grande Confédération d Etats, la sociale démo-
« cratie allemande défendra une telle autonomie dans l'ave-
« nir, comme elle la toujours fait dans le passé. En ce qui
« concerne l'Allemagne, il y aurait bien lieu de tenir compte
« des revendications de nos concitoyens du Slesxvig, de la
« Posnanie, de la Prusse occidentale et de l'Alsace-Lor-
« raine, qui parlent le danois, le polonais et le français (') ».

Il est bien question ici des droits a culturels » des mino-
rités nationales. Mais rien n'indique que la sociale-démocratie
consente à en faire l'objet d'un traité ; il semble même
qu'elle considère ses obligations remplies vis-à-vis de l'Inter-
nationale, quand elle a annoncé (ju'elle « défendrait une telle
« autonomie dans l'avenir, comme elle l'a toujours fait dans

par lï librairie de l'HiimaDilé : Pendant la (juerrr: le parti iocialistr ; la qiierre et
laPaix (Paris, 1918).

1. Texte du Mémoire du parli socialisle ofliciel allemand (les majoril.iim*)
rerais on juin 1917 au Comité l)ollando-scaDdinave(L<' Temps du 18 juin 1917);
mêmes idées émises par les socialisiez aulrichien» (Journal de Genive d»i i" juin

917)-

152 L\ PMOTECTION DES MINORITES

« le passé ». Devant qui ? Devant le Parlement, assurément...

Pour les socialistes allemands, la question restait d'ordre

intérieur ; elle ne s'était pas encore posée dans l'esprit des

socialistes alliés.

Les Juifs, pour lesquels elle était alors vitale en Pologne

devaient en saisir directement le Comité Hollando-scandi-

nave.

*
* *

Pendant la révolution russe de 190o-1906, un juif socialiste
de Russie, M. Ber-Borochov, avait fondé le parti socialiste-,
sioniste, la a Poale Sion x». Son idée était de grouper en un
faisceau unique le prolétariat juif de rEur(?pe Orientale,
jusque-là disséminé dans les partis socialistes russe, polo-
nais ou autrichien, afin qu'à côté des aspirations communes
à tous les prolétaires de ces régions, les aspirations propre-
ment juives fussent représentées dans l'Internationale. Une
idée analogue avait présidé à la naissance de l'autre parti
socialiste juif, le « Bund ». Mais, la « Poale-Sion » différait
du « Bund » par le nationalisme de ses tendances. Son pro-
gramme se résume en trois points, qui définissent sa poli-
tique :

1° Socialisation des moyens de production ;

2° Autonomie territoriale du peuple juif en Palestine ;

3o Autonomie nationale pour les Juifs, dans les pays oii ils
forment une minorité compacte.

Les années 1906-1914 avaient été, pour la Poale-Sion des
années d'étude et de travail préliminaire. Elle avait défini
les formes de cette autonomie nationale qu'elle revendiquait,
adoptant, dans leurs grandes lignes, les conclusions de
M. Renner ('). Par une propagande de presse bien conduite,
elle avait répandu et rendu populaire parmi les Juifs de
Pologne et de Russie, l'idée nationale juive.

Les années de guerre furent pour elle des années de réali-
sation. Elle chercha tout d'abord à se faire reconnaître de
l'Internationale, comme représentante officielle des aspira-

1. G esl-à-dire la double commune. Voir première parlic, ch. III.

LK GENÈSE d'uNE IDÉE NOUVELLE 153

tions juives : ce seraitainsi le peuple juif lui-môme, (pii pren-
drait [)lacedans le ranj,' des nations. La Poale-Sion se heurta,
sur ce point, à des résistances assez vives. Jusqu'en 1914.
le socialisme avait été en majoritt*, peu favorable à l'idée
nationale juive. L'éneririe de M. Kaplanski eut pourtant raison
des objections.

Cependant la Poale-Sion initiait les i)artis socialistes au
problème juif oriental. En lî)l(), elle adressait au Bureau
central de l'Internationale à La Haye un mémorandum détaillé
dans lequel elle précisait ses revendications : « La reconnais-
« sance formelle des droits du peuple juif à l'existence et au
« progrès, et sa protection contre 1 assimilation ('). »

Les événements qui bouleversèrent depuiscelte date l'Europe
Orientale, ne pouvaient([u*affermirlesJuifsdans leur politique.
De Russie et d'Ukraine, les encouragements leur venaient. La
Révolution russe leur avait reconnu la pleine égalité 'décret
du3avril 1917) ; en Ukraine, ils allaient obtenir l'autonomie
nationale (^).

Ces encouragements arrivaient aux Juifs de Pologne, dans
un moment décisif pour eux. Depuis qu'à la fin de 19l6, l'idée
d'une restauration de l'ancienne républicjue avait pris corps,
la question juive s'était posée : « L'émancipation de la
Pologne signifie pour nous l'émancipation des JuifsPolonais. ;>
Les prétentions des Juifs surexcitées, se heurtaient à l'intran-
sigeance d'un M nationalisme romantique (') ». Engagée entre
Polonais et Juifs dans une atmosphère de lièvre, la discus-
sion ne semblait pas devoir aboutir à une entente.

C'est alors que la Poale-Sion, s'adressant à l Internationale,
jeta dans le monde son grand cri d'effroi.

I . Die Juden im Kriege (Mémoire du Bureau Ceiilral de la Poale-Sion, au
Bureau international socialiste La Hâve, iQiti^.

a. Le S'Univcrsal du 20 nov. 1917 proclariiail que le peuple ukrainien « sau-
< regardera fermement la liberté du (Jcveioppt ment national de tous les peujdcs
« vivant en Ukraine. Nous déclarons par conséquent, (|uc nous reconnaissons aux
« peuples russe, juif, polonais, le droit a l'autonomie nationale personnelle et
« que le droit au self-government dans les limites de leur Nie nationale leur sera
« garanti ».

Cette promesse fut réalisée parla loi votée par la Hada centrale, le 9 janNicr 19 18
(art. a).

3. Le mot est de M. Roscnfcid.

154 LA PROTECTION DES MINORITES

« Nous nous prononçons pour l'érection d'une Pologne unie
« et indépendante, disait le Mémorandum remis par elle le
« 6 août à la conférence de Stockholm ; mais nous devons en
(c même temps exiger des sûretés et des garanties nationales
« pour les droits de la population juive, prise individuellement
« et en temps que nationalité. Enréclamant le corapletrenon-
<i cément des Juifs à leur caractère national (Yolkstum), la
« société polonaise a clairement démontré que, sans ces garan-
(I ties, la Pologne est destinée a devenir le tombeau national
« d'une grande partie de notre peuple. Nous déplorons très
« vivement que la majorité des socialistes polonais accepte le
« point de vue de la bourgeoisie et de la noblesse polonaises,
« quand il s'agit des Juifs ; et, nous en appelons au jugement
« de l'Internationale dans cette question vitale pour 3 millions
ft de Juifs ('). ^)

Le Mémorandum réclame une administration nationale
autonome fondée sur le principe de la personnalité, légalité
des droits nationaux dans 1 Etat, la province et la commune,
reconnue aux Juifs dans tous les pays où ils sont établis en
masses compactes. 11 défend énergiquement l'idée que le soin
de fixer et de délimiter ces droits ne peut être laissé aux Etats
composés de nations eux-mêmes, mais qu'il doit appartenir à
la Conférence de la Paix.

Enfin, généralisant la question, la Poale-Sion déclare que
les droits des minorités nationales, parmi lesquels il faut natu-
rellement comprendre ceux des Juifs, doivent être garantis
de façon internationale dans le traité de paix... « Cette reven-
« dication vise principalement l'Autriche-Hongrieet laRussie,
« mais elle conceriie aussi les territoires qui seront érigés en
(( provinces autonomes ou en Etats nationaux : la Pologne,
« l'Ukraine, la Lithuanie. »

Qu'elle eût agi par générosité, qu'elle eût voulu par là
donner plus d'ampleur et de force à ses propres revendica-

I. Texte cité par M, Max Rosenfed, Die polnische Jadenfrage, p. 56.

LA GENESE Ii'lNK IDEE NOUVELLE 155

tions, la « Poale-Sion », dans cette circonstance, incorporait
à sa cause, celle de toutes les nainorités nationales... Les
Juifs, h la Conférence de la Paix, devaient suivre la môme
politique (1).

• •

La Conférence de Stockholm avait adopté, pour les Juifs,
dans l'article 16 de ses postulats, la formule suivante
(oct. 1012): (( Règlement international delà question juive.

« Garantie des droits de personnalité. Plan de fondation
«( d'un Etat juif en Palestine «.

Lorsque les hostilités eurent pris fin, rinlernalionale divi-
sée pendant la guerre, se reforma à Berne (février (1910), en
même temps que se réunissait la Conférence de Versailles,
pour ft définir les conditions d'une paix juste ». Il s'agissait
d'étudier l'ensemble des problèmes de paix.

M, Mistral, chargé du rapport sur les questions territoriales,
attirait de façon particulière sur leur importance, l'attention
de la Conférence. « Elles doivent primer les questions pour-
ce tant importantes, d'ordre économique. »

« Le principe qui doit présider à la solution des problèmes
a territoriaux, ajoutait-il, est celui qui a été proclamé depuis
« toujours par l'Internaliouale ; le droit des peujiles u dispo-
« ser d'eux-mêmes ('). »

Et il annonçait une résolution inspirée « du droit absolu
« des nationalités, des fractions de nationalités des minori-
« tés nationales ».

Les points principaux de cette résolution étaient les sui-
vants :

1° Le droit pour tous les peuples de décider de leur sort
et de l'Etat auquel ils veulent appartenir dans le cadre de la
Société des Nations ;

2" Dans les territoires contestés, les questions de nationa-
lités seront soumises à la consultation populaire sous le con-

I. Voir plus loin au chap. VU, le programme du Comité des délégations
juives.

3. M. Rcnaudel, l'Internationale à Berne (PtriM, IQIQ), p. 87.

156 LA PROTECTION DES MINORITES

trôle de la Société des Nations qui prononce en dernier res-
sort ;

3° La protection des nationalités, des minorités comme
des majorités, est assurée par un minimum de droits déter-
minés et garantis dans leur application par la Société des
Nations...

5° La faculté pour la Société des Nations, après consulta-
tion populaire, de donner satisfaction aux revendications
nouvelles des nationalités ou de parties de nationalités, qui
voudraient modifier leur frontières (*).

La combinaison des articles 1,2 et 5 réduit dans la mesure
du possible l'importance et le nombre des minorités natio-
nales. L'article 3 garantit à celles qui subsistent, un mini-
mum de droits. Cette construction reçoit sa vie de la Société
des Nations telle que les socialistes l'ont définie à cette
même conférence.

« La Société des Nations doit être constituée par les Par
« lements des divers pays. Ce sont les délégués des Parle-
{( ments et non les délégués des Gouvernements qui repré-
(( senteront les peuples au sein de l'organisation suprême de
« la Société des Nations, et tous les partis politiques doivent
« \ avoir accès. De cette manière, la Société des Nations sera
« une ligue de peuples et non une ligue de Gouverne-
« ments ('). »

Faut-il conclure que les minorités nationales, par applica-
tion des principes de représentation proportionnelle, auront
leurs délégués dans le Parlement suprême ? La chose n'est
point dite explicitement dans le rapport VVibaut; mais les Juifs
considèrent qu'elle découle logiquement de l'idée générale :

« L'Union des Nations, déclarent MM. Cohn et Locker,
« délégués de la Poale-Sion, doit être une véritable union des
« peuples, dans laquelle seront aussi comprises les nations
« non organisées en Etats et vivant dans des Etals étrangers.
« Les petites nations et fractions nationales devront trouver
« une protection et un appui efficaces auprès de l'Union Inler-

1 . Id. p. go.

a. Id, p. 8i, La résoluUon socialiste.

LA GENÈSE d'uNE IDEE NOUVELLE 157

« nationale. Dans ce bul une Cour de justice sera instituée
« auprès de l'Union des Nations, pour trancher les questions
« nationales ».

La Conférence socialiste d'Am.sterdam (avril lOlîl) a cx[)li-
a citement adopté cette manière do voir à l'égard des Juifs :
« Représentation du peuple juif au sein de la Société des
« Nations » (').

*■ *

Telle est, dans celte matière, la formule extrême du socia-
lisme : non point protection unilatérale des minorités juives
dans le genre de celle ({ui fut établie au Congrès de Berlin en
faveur des Juifs de Roumanie ; mais organisation de la nation
juive dans le cadre général « du droit des peuples à disposer
d'eux-mêmes » et de la Société des Nations (').

Celle organisation ne peut se faire que dans une forme
toute nouvelle, (jui heurte les conceptions classiques. La
nation, jusqu'ici, scst constituée par l'Etat, et a eu, comme
point d'appui, besoin d'un territoire. Au contraire, la nation
juive ne peut se constituer qu'au dessus des Etals et indé-
pendamment des territoires.

Il faut la prendre à sa base : dans chacun des pays où les
Juifs sont massés, application du système delà personnalité.
Commune juive, conseils juifs du district, du cercle de la pro-
vince, chambre nationale juive : chacun dans le rayon de sa
compétence, s'occuperont en propre des affaires juives (').
Et. au-dessus des chambres nationales juives des divers
Etats, le Congrès mondial juif, par ses représentants élus à
la Société des Nations, donnera ses directives à la nation
juive éparse dans le monde par l'intermédiaire de toute la
hiérarchie des organes (jui ont servi à monter jusquïi lui.

Celte conception, on le voit, n'est autre (jue celle (juc
M. Renner proposait de réaliser en Autriche, et. par une

I. Vo'H'ûrls du 3o avril 191*).

3. iM. Uoscnfelil, dans une très liellc page, fait un lahleau comparé des deux
solutions, l\oscr.Çc\d die polnische Jui{enJ'ra(je, p. 5<i.

3. Voir plus loin, dansTappeudico sur « les Juifs de Pologne », le» reveudi-
calious juives.

158 LA PROTECTION DES MINORITES

généralisation hardie, dans le monde entier (i). Les notions
d'Etat et de JVation, mariées dans le principe des nationalités,
ici se séparent, jusqu'à devenir totalement étrangères l'une à
l'autre...

Pour les autres minorités nationales, l'on ne trouve peis
de précisions semblables. Gest que leur existence même
dépend du tracé des frontières. A Berne, M. Troelstra, délé-
gué hollandais, notait que, si la commission des questions
territoriales avait bien fixé les principes, elle n'avait aucune-
ment essayé de les appliquer aux « cas concrets ». Et
M. Renaudel, en rapportant ce mot, ajoute : « La discussion
« entre Nemecz (Bohème) et Ellenbogen (Autriche) aurait
« suffi à elle seule à montrer la sagesse un peu craintive de
« cette discrétion (') ».

I . M. Renner a consacré à ce sujet son livre : Dai Selbslbestimmungsrecht der
ISationem, op. cit.
a. Renaudel, op. cit., p. 86.

CHAPITRE VI

LA GENÈSE D'UNE IDÉE NOUVELLE (suite)
(Les Juifs et les gouvernements)

A. — Judaïsme officikl et sionisme

Par la Poale-Sîon, les Juifs se sont fait reconnaître du
monde socialiste, comme une nationalité, aux Congrès de
Stockholm, de Berne et d'Amsterdam. Us tentèrent, par
d'autres voies, d'intéresser à leur cause les sphères gouver-
nementales des divers Etats.

Lors du Congrès de Berlin, les Juifs d'Occident avaient déjà
agi près de leurs Gouvernements respectifs, pour obtenir
d'eux l'inscription de garanties, dans les traités, en faveur de
leurs corréligionnaires de Roumanie. L'idée n'était donc pas
nouvelle. Les revendications qu'ils émirent pendant la guerre,
ne diffèrent des précédentes que par leur étendue.

Dès le début des hostilités, les organes du Judaïsme offi-
ciel en rapport avec les différents Gouvernements : l'Alliance
Israélite en France, le « Hilfsverein derdeutschen Juden « en
Allemagne, 1' « Anglo-jewish Association » en Angleterre, au3L
Etats Unis 1' « Américan-jewish Gommittee » avaient réclamé
la levée des restrictions (jui pesaient encore sur les Juifs de
certains Etals et la reconnaissance d'une pleine égalité entre
eux et les autres sujets. Dans la suite, ces sociétés allèrent
plus loin. Elles demandèrent que le droit de diriger eux-
' mômes leurs institutions éducatives, charitables et de bienfai-
sance (ce qu'on a appelé : droit des minorités) fût reconnu
aux Juifs dans les Etats, dans lesquels les autres nationalités
jouissaient de droits similaires. Cependant, le terme do
(( droits nationaux » ne fut pas à dessein prononcé par elles.

Il le fut par les Sionistes : c'était dans la logique des choses.
L'idée sioniste, rénovée ou inventée par Théodore Herzl à la

160 LA PnOTECTION DES MINORITÉS

fia du XIX* siècle, admise avant la guerre par onze congrès
internationaux juifs ('), se résume dans le vœu d'une partie des
Juifs, de créer quelque part, plus spécialement en Palestine,
où les appellent des souvenirs historiques, un foyer national,
un ((. bome ». Pour justifier cette création, il fallait faire
reconnaître au monde que les Juifs, au moins dans certains
pays, formaient, non pas une confession religieuse, mais une
nationalité. Le terme de « droits nationaux » était à la base
de cette démonstration. Comme une nation ne se conçoit
guère sans territoire, les Sionistes comptaient en tirer argu-
ment pour revendiquer l'octroi d'une patrie, patrie mystique
dans leur pensée, plutôt que patrie effective, centre de ral-
liement des aspirations, organe de défense des intérêts d'un
grand peuple en exil.

* *

En août 1915, Max-Nordau, l'intime collaborateur de Herzl,
formulait dans les termes suivants, les exigences du peupler
juif pour la Conférence de la Paix :

« 1° Dans tous les pays oi!i nous vivons en petit nombre,,
pleine égalité des droits pour nous, non pas sur le papier,
mais en réalité. Si elle entre dans les lois, elle ne tarderaf
pas à entrer dans les mœurs (besteht sie amtlich, so foigt sie
sehr bald sozial). Ministres, généraux, hauts magistrats,
ambassadeurs, les Juifs ne seront pas longtemps boycottés
des salons et des hôtels, même si les lanceurs de mode sont
encore bornés, arriérés, pleins de préjugés.

2" Partout où nous formons un élément important et orga-
nisé (le la population, reconnaissance de notre nationalité,
aussi loin qu'il est nécessaire (sofern sie dics wûnscht), et
extension à cette nationalité de toutes les concessions poli-
tiques et culturelles, qui, dans l'Etat envisagé, sont faites h
toute autre nationalité consciente, distincte et organisée.

I. Les trois premiers Congres internalionaux juifs ont lieu à Bâle, le pre-
mier le 27 août 1897, le quatrième à Londres en 1900, les cinf|uicme, sixième?
et septième à Bàle. le huitième à La Haye en 1907, le neuvième à Ham-
Ijourg en 1909, le dixième à Bàle, le onzième à Vienne en 19i3.

LA GENÈSE d'uNE IDÉE NOULELLE IGl

3o Pour les Juifs qui veulent vivre entre eux, la Pales-
tine ('). >

Après avoir établi ce programme. Max Nordau réclamait
!a réunion d'un Congrès juif international, i)Our désigner
la représentation juive à la Conférence delà Paix, avec des
moyens financiers appropriés.

Ainsi, dès août 1915, les revendications sionistes étaient
fixées dans leurs trois grandes lignes. Peut-être mOme
l'étaient-elles avant. Qu'il suffise de noter qu'à cette date,
elles sont devenues le programme officiel du parti. Depuis
lors, elles se préciseront et se développeront : mais la dis-
tinction établie avec beaucoup de netteté par Nordeau sera
maintenue.

C'est sur le caractère national des Juifs iJans l'Europe
Orientale, sur la nécessité de leur reconnaître des « droits
nalionaux », (jue les Sionistes, dans les années suivantes,
insistent le plus.

A la Conférence des Nationalités, tenue à Lausanne en
juin 1916, M. Zevi Aberson, représentant du Comité national
juif de Suisse, résumera les aspirations juives en un mot ;

« La première de nos revendications, c'est que l'on recon-
« naisse enfin que nous sommes une naùonalilé, et non pas
a seulement une confession religieuse ».

Et, tirant les conclusions du principe, il ajoute :

... « Au moment où la nation polonaise va être appelée
41 à nouveau à disposer de son sort, nous demandons aux
« Polonais de reconnaître, à cùté des droits individuels et
« politiques des Juifs, les droits de la nationalité juive à
« disposer d'elle-même en matière de culture nationale.
<c ISeus entendons par là le droit d'avoir des écoles nalio-
« nales et, d une manière générale, des institutions nalio-
« nales propres à sauvegarder notre langue et nos mœurs,

I. Texte cil6 par M. Lazar l'clik JPinkus, ]'er der GriindungdesJudenstaatet.
Zurich, 1918.

162 LA PROTECTION DES MINORITES

« conformément à la Déclaration des Droits des Nationalités
« votée ici même »... (<)

11 serait facile de multiplier les citations. Pour ne prendre
les revendications sionistes qu'à leur point d'aboutissement,
voici les conclusions auxquelles arrivait, à la dernière Con-
férence sioni^sle de Londres (février-mars 1919), M. Léon
Motzkin^ membie du grand Comité d'action, rapporteur de
la Commission des « droits nationaux » :

« Les Sionistes soutiennent, disait -il, que les droits civils
« ne sont pas suffisants, si on ne donne aux Juifs des droits
« nationaux, qui peuvent seuls assurer leur position. Les
« Juifs, partout en Europe, ont fait de l'agitation en ce sens
« pendant les dernières années, et il est nécessaire que ce
(( principe soit soutenu a la Conférence de la Paix... Il est
« nécessaire que les Juifs soient considérés comme une
« entité nationale ayant l'usage de sa propre langue, qu'ils
« soient représentés à la ligue des Nations et reconnus pour
« le paiement des indemnités de guerre et des dommages
« résultant des pogromes ». (■)

La résolution votée à la Conférence développait le pro-
gramme en 6 paragraphes :

1" La constitution de tous les Etats nouvellement formés,
agrandis ou reconstitués devra contenir un article garantis-
sant aux Juifs l'égalité complète des droits civils.

2» Dans tous les nouveaux Etats, les Juifs devront être
reconnus comme communauté nationale.

3" Dans tous les nouveaux Etats, les droits nationaux
devront être garantis aux Juifs eu égard à leur langue, à leurs
écoles, à leur représentation dans les corps politiques et

I. L article du programme remis par la délégation juive est rédigé dans les
termes suivants ;

« Le principe des nationalités exige que le droit de disposer d eux-mêmes
<c en matière de culture nationale (écoles nationales, institutions culturelles
« et nationales. ..) soit reconnu aux Juifs, partout oij ils habitent en masses
« compactes : Russie, Pologne, Galicie, Biikovine, Roumanie... »

a. Jewisli Chronicle du 7 mars I919.

LA (JENK8E u'UNE IDEE .NOUVELLE 163

admiaistralifs et daas la mesure OÙ ces droits seront admis
par le Conseil local national juif.

4° Un corps représentatif devra être élu par la population
juive dans chaque pays.

5<» La Conférence de la Paix devra reconnaître la nation
juive, comme faisant partie de la Société des Nations et
devra admetlre dans ses conseils, les représentants nommés
par le Congrès juif mondial.

6' La Conférence de la Paix reconnaîtra les droits des Juifs
aux indemnités, sous le contrôle international, pour les po-
gromes de guerre, proportionnellement aux dommages subis
dans les pogromes, à payer par les Etals où les pogromes
ont eu lieu(').

L'on peut ainsi mesurer le chemin parcouru par la pensée
sioniste au cours des années de guerre.

En proposant de constituer le peuple juif en nation, de
reconnaître au Congrès moudial juif des attributs ([ui sont
ceux des Etats, de lui donner accès à la Société des Nations,
la Conférence sioniste de Londres arrivait aux mêmes con-
clusions (]ue la Conférence socialiste d'Amsterdam.

Il faut d'ailleurs noter que ce programme hardi était vive-
ment combattu dans le sein même du judaïsme. Il heurtait
trop violemment les conceptions admises, pour avoir quelque
chance d'aboutir près des Gouvernements.

b) L'attitude des Gouvernements

1" Les puissances alliées ;France, Angleterre, Italie)
Au IV' Congrès sioniste, tenu à Londres, le fondateur du
parti, Théodore Herzl, exprimait sa foi profonde dans l'An-
gleterre :

« L'Angleterre, disait-il, la puissante et libre Angleterre,
« qui d un regard embrasse l'univers, nous comprendra, nous

I. Journal V Aarore, « organe oalioaal juif» paraissant à Conbtaaliaople,
n° 30, mai 1919.

164 LA PROTECTION DES MINORITES

(« et nos aspirations. Avec l'Angleterre comme point d'appui,
« nous pouvons être sûrs que l'idée sioniste grandira plus
« puissante que jamais ('). »

L'effort du sionisme, en effet, se fit sentir le plus vive-
ment en Angleterre. Londres devint le centre du parti, comme
avant la guerre l'avait été Berlin. Deux cent cinquante socié-
tés groupées dans « la Fédération sioniste d'Angleterre » et
« l'Ordre des Machabéens » entreprirent, en faveur de 1 idée
de Herzl, une propagande active. Les journaux du judaïsme
officiel, le Jewish Chroricle et le Jeioish Wonld s'y mon-
trèrent dès l'origine favorables, ainsi que les organes
publiés en Yiddish, notamment la revue Palestine. En
l9io, des pourparlers étaient déjà engagés entre les sionistes
et le gouvernement britannique. Plus tard, une partie des
Israélites d'Angleterre se détachera du courant qui emporte
l'ensemble de leurs compatriotes, et fondera, en opposition
avec les partis sionistes, « la ligue des Juifs britanniques »
(1918). Cette Société qui groupa une élite (on y trouve les
noms de Lionel, de Rotschild, de lord Swaythling, désir Phi-
iipp Magnus, de Montefiore) ne rallie que peu d'adhérents.
Le judaïsme britannique, en majorité, reste sioniste.

C'est au sujet du sionisme, que l'Angleterre prend position
dans la question juive. Dans une lettre du 2 novembre
1917, adressée à lord Rotschild. M. Balfour exprime les
« vues du gouvernement de Sa Majesté en faveur d'un home
« national pour le peuple juif en Palestine »... (■) étant,
« bien entendu, ajoute-t-il, que rien ne doit porter préjudice
<« aux droits et au statut politique profitant aux Juifs dans
« quelque autre pays que ce soit » (').

La déclaration Balfour approuvée parla France le 9 février(*)

1. Ces paroles élaient prononcées le i3 aoùl 1900 (voir Lazar Iclik Pinkus,
op. cil . ).

2. « Mis Majcsl^-'s government views with favour llie establishment in Pales-
liac of a national home for llie Jewish peoplc ».

.H. « It being clearly understood that nolliing shall be donc, which may pre-
« judicc... Ihe righlsand polilical status enjoyed by Jewsin any cllier counlry. »

A. Lettre de M. Pichon, ministre des Affaires étrangères, à M. Sokolow,
représentant de 1 Organisation sioniste.

LA GENÈisE d'uNE lUKE NOUVELLE 103

par ritalicle 9 mai ('), par les Etats-Unis le rjl août 1918 ('),
est la première iiiaiiifestatiou des Puissances Alliées en faveur
des Juifs.

Di^ns un acte officiel, le peuple juif, pour la premiiTC fois,
a été reconnu par un Gouvernemenl comme formant une
nation. C'est on cela, plus que par les promesses encore incer-
taines qu'elle contient, que la déclaration lialfour est impor-
tante. « Notre sympathie pour l'Angleterre et sa politique
« juive, lit-on dans le Leinherijar Tagehlatt du l(i novembre
(( 1917 (/), ne vient pas de ce qu'elle veut enlever une pro-
« vince à la Turquie, et nous la donner; elle repose sur ce
« seul fait qu'elle est la première grande puissance européenne
« qui ait tendu la main au peuple juif, pour le ranger à nou-
« veau, avec les attributs d'un Etal, dans le rang des peuples
« indépendants. » L'adresse de remerciements des Juifs
russes à Sir Robert Buclianan est inspirée du même esprit.
En considérant les Juifs comme une « nation », l'Angleterre
a créé un précédent, qu'ils comptent invoquer, pour réclamer
des droits nationaux dans l'Europe Orientale.

*

Rien pourtant n'est dit, dans la Déclaration Balfour. au sujet
des Juifs de 1 Est. 11 faut attendre le printemps 1918, pour
que des engagements précis viennent la compléter sur ce
point.

Le 28 juin 1018, M. Graham répond à la demande formu-
lée par les Israélites d'Angleterre, « qu'il est chargé, par le
« secrétaire d'Etat Balfour de vous donnir l'assurance... que
« le Gouvernement de Sa Majesté nourrit la plus grande sym-
« pathie pour l'émancipation des Juifs de l'Est et est très dési-
« reux de faire tout ce qui est en son pouvoir pour élab/ir un

I. I^ettredii marquis Impérial!, ambassadeur d Italie h Londres, à M. Soko-
low.

a. Lettre du président Wilsoii au rabbio S. Wise.

3. Cet article portait pour titre : «< La première victoire diplomatique du
sionisme, u

J. Fouques-Duparc 11

16H LA PROTECTION DES MINORITES

« règlement juste et permanent de la question juive dans ces
« régions » (').

Un mois après, le 24 juillet, M. Pichon, ministre des Affaires
étrangères de France, donne les mêmes assurances à l'Alliance
israélite : ... «Fidèle aux traditions généreuses qui sont
« colles de la France, n'oubliant pas que la première en,
« Europe, la Révolution française a accordé aux Juifs les
« droits du citoyen, le Gouvernement de la République
« souhaite rémancipation des Juifs dans l'Europe Orientale,
« et il est disposé à faire tout ce qui est en son pouvoir pour
« amener un règlement juste de la question juive dans ces
« régions » (').

Ainsi, avant la signature de l'armistice, le principe d'une
protection des minorités juives était accepté par les gouver-
nements alliés : l'étendue seule des droits, qu'elle devait
comprendre, restait à déterminer.

2° V Allemagne

Rerlin a été, avant la guerre, le centre du mouvement sio-
niste ; dans les grandes villes allemandes (notamment à Leip-
zig) il existe de puissantes organisations juives, dont le rayon-
nement d'influence s'étend sur une partie de TEurope Orien-
tale. Nul doute que les Juifs de ces régions n'aient subi
fortement l'empreinte et l'attrait du germanisme. La parenté
linguistique étroite qui lie le Yiddish à l'allemand les y pré-
disposait. Mais il ne faut pas voir la cause de celte sympa-
thie dans une politique officielle de rapprochement, poursui-
vie par l'Allemagne

Le Gouvernement Impérial, au contraire, a été longtemps
assez hostile aux Juifs. Dans les premières années de guerre,
il a refusé de s'engager à leur égard. Encore en 1917, aux
négociations de Brest- Litowsk il a répondu assez sèchement
à la Délégation russe que la question juive en Pologne restait

I. Texte cité par a l'Alliance Israélite universelle » : La question juive devant
la Conférence de la Paix (Paris 191 9), p. 7.
a. Id, p. 8 et 9.

LA GENÈSE d'lnE IDÉE NOUVELLE 167

d'ordre intérieur ('). A partir de celle date, son point de vue
semble s'êlrc modifié.

Sans revenir sur les décisions prises, l'Allemagne encou-
rage les efforts du « Comité de l'Est » en faveur des Juifs
polonais. Le Juif, dans ces régions, lui parait «"^tre un allié,
comme à Joseph II en Galicie au xviii", parce qu'il est le
représentant de la culture germanique en face du nationalisme
slave. Il est pour la cause allemande, un agent de i)ropagande
gagné ; et c'est bien œuvre allemande, autant qu'œuvre juive
qu'accomplit en Pologne le c Hifsverein der dcutschen
Juden ».

La déclaration Balfour a eu, parmi les Juifs Orientaux, un
immense retentissement. Les « Mûnchner neueslen Naclirich-
ten » peuvent la traiter de « mascarade de politique impéria-
liste ». Il n'en est pas moins vrai qu'un courant de sympathie
et d'espoir entraîne désormais les Juifs vers l'Angleterre. Pour
garder la place quelle s'est acquise, l'Allemagne doit accentuer
sa politique juive.

Il lui est difficile, en prenant à son compte l'idée sioniste,
d'offrir les dépouilles d'une alliée. Elle laisse ce soin à
l'Autriche. Le comte Gzernin, le 21 novembre 1917. reçoit
Hantker, et lui prodigue de bonnes paroles. Pour elle, d'accord
avec le parti sioniste et le Comité de l'Est, elle défend les
intérêts juifs en Pologne. Au début de 1918, elle impose à la
Roumanie des dispositions, qui renouvellent celles de l'ar-
ticle 44 du traité de Berlin devenues lettres mortes (').

I. Télégramme adressé par le secrétaire d'Etal Zimmcrmann à l'ambassadeur
BerDsloir, en réponse à la proposition faite par la délégation russe le a6 sept,
igi^ : « La question de l'autonomie nationale (des Juifs) ne peut être résolue
« que par la Constitution polonaise, et ne saurait f^tre préjugée ici. Pour cette
« question, une entente préalable entre Juifs et Polon is est nécessaire afin d'évi-
« ter un conilit d'intérêts. » (Texte cité par M. Max Rosenfeld : Die pohiisclie
Judenprage, p. 56 et 57).

a. Art. 37 et a8 du traité de Bukaresl :

Art. a7. — Une liberté égale est garantie en Roumanie aux religions catho-
lique-romaine, grecque-uniatc, orthodoxe, bulgare, protestante, musulmane et
juive...

Art. a8. — La dillérence des confessions religieuses ne doit, en Roumanie,
avoir aucune inllueuce sur la situation des habitants au point de vue de leurs
droits, notamment de leurs droits politiques et civiques.

Le principe posé dans le paragraphe i sera aussi appliqué à l'égard des popu-

168 LA PROTECTION DES MINORITES

Dans son numéro du 24 janvier 1918, Vlsraeliiisches'
Wochenblatl annonçait l'heureuse issue des efforts pour-
suivis dans le but de « grouper le judaïsme allemand pour les
« questions qui doivent jouer un rôle à la Conférence de la
« Paix », (*), car, ajoutait-il, d il n'est pas douteux qu'à la
« Conférence de la Paix, la guerre devrait-elle se développer
« encore, la question des Juifs de l'Est et celle de Palestiner
« seront discutées ». Il y a là plus qu'une présomption; les
longues négociations entamées par les Juifs avec le Gouver-
nement de Berlin avaient abouti.. .

La brusque évolution qui entraîna l'Allemagne vers le libé-
ralisme à la veille de sa défaite ne pouvait être que favorable
aux Juifs. Le nouveau régime témoigna même à leur égard
d'une sympatliie si vive, qu'il prit à son compte leurs reven-
dications. Il les incorpora aux siennes. Tandis qu'en France^
en Angleterre, aux Etats-Unis, les Sociétés juives dressaient
elles-mêmes le tableau de leurs desiderata, ce fut le Gouver-
nement allemand qui. de sa propre initiative, réunit, pour
l'établir, une « Commission des Affaires juives », composée
des membres les plus représentatifs des diverses tendances
du judaïsme allemand (').

« L'Allemagne moderne, écrivait Hermann Struck, ne peut
« qu'appuyer toutes ces revendications des Juifs. Le Judaïsme
<( de tous les pays apprendra avec reconnaissance et sympathie
« que l'Allemagne met son influence morale à promouvoir le
« programme de la renaissance du peuple juif dans le cadre de^
« la Société des Nations » (^).

Autres temps, autres mœurs...

lations de Roumanie sans nationalité, y compris les Juifs traités comme des
élrangers. »

1. Ce groupement comprenait 7 sociétés :

1° Le « Hiifsverein der deulschen Juden »; 2° le Zeniralverein deutscher
Staatsbiirger jiidisclien Glaiibens »; Sole comité pour l'est ; 4° Die Vereinigung
fiir das libérale Judentiun in Detitschland ; 5" la (jrande Loge U. 0. B. B. j
6' le « Deutsche israclitischer Gemcindebund ; 7' la « Zionisliche Vereinigung
fiir Deutschiand ».

2. Cette Commission se composait : du conseiller de justice Fuchs, du rab-
bin Pinchas Kohn, de Richard Lichtheim, sioniste... Le rapporteur était Her-
mann Struck, sioniste, qui avait été chargé pendant un an et demi de s'occu-
per des affaires juives dans la partie de la Russie occupée par l'Allemagne.

3. Deul.sche atlegcmeine Zeilung, du 3 avril I9Î9.

L\ GENÈSE d'lNE IDÉE iNÛUVELLE 1G9

C. — Les Etats-Unis

Nombreux (ils sont environ 3 millions), influents, les Juifs
des Etats-Unis étaient pendant la guerre divisés en plusieurs
partis. Les socialistes-démocrates, en intime union avec les
sociales-démocraties juives de l'Europe Orientale (il y a
aux Etats-Unis des adhérents à la Poale-Sion), soutenaient,
comme elles, un programme tout à la fois démocratique et
national-juif. Ils restèrent, inondant la majeure partie de la
guerre de sentiments germanophiles. Leursorganesprincipaux,
le Voricaerls et le journal der Tag (') étaient publiés en
Yiddish.

Un parti sioniste très important réclamait l'érection de la
« Jérusalem Nouvelle ». La haute personnalité de son prési-
dent, le juge Brandeis, dont les liens de sympathie personnelle
^vec le Président Wilson étaient étroits, no fut pas sans
influence sur les destinées du sionisme. L'aristocratie juive
^nfin, ayant à sa tète MM. Schiff et Marshall, considérait le
problème de ce point de vue philanthropique, qu'adoptent si
volontiers toutes les aristocraties en face des problèmes so-
ciaux.

UAmerican Jewisli Commiflee, fondé en 190<), avait
été jusqu'en 1914, l'organe officiel — l'on pourrait presque
dire le seul organe — du judaïsme américain. Par ses ten-
dances, cette société correspond à l'Alliance israélile en
France. « Prévenir la violation des droits civils et religieux
<t des Juifs. Assurer aux Juifs l'égalité de traitement écono-
me mique, social et éducatif, soulager les persécutés »... tels
étaient ses buts.

Ce programme largement humanitaire ne suffisait point aux
éléments populaires et sionistes. Ceux-ci, dès 191o, entre-
prirent une campagne pour la réunion d'un Congrès des
Juifs des Etals-Unis, élu sur une base démocratique. L'Ameri'
ca)i jcwish Committee se rallia dans la suite à ce projet.

I . Le \ orwaTls était dirige par M. Cohen, le Ta<j par M. Fiuck, tous deui
de tendances germanophiles.

170 LA PROTECTION DES MINORITES

De 1915 à 1918, n'eurent lieu cependant que des Congrès par-
tiels: Congrès partiel à Philadelphie (mars-juin 191G), Congrès
des Communautés juives du Greater Ne^^v-York (1917). Ce ne
fut qu'après l'armistice (15-18 décembre 1918) que se réunit à
Philadelphie le Congrès général des Juifs desEtats-Unis, attendu
depuis longtemps, et longtemps différé. Quatre cents délégués
furent chargés d'élaborer un programme de revendications en
faveur des Juifs de l'Europe Orientale ; neuf membres, dési-
gnés pour aller le soutenir à Paris devant la Conférence de la
Paix.

Les revendications du Congrès de Philadelphie se rappro-
'chaient de celles que dans un même temps, élaboraient les
Juifs de France et de Grande-Bretagne (').

L'influence des Juifs des Etats-Unis sur leur gouverne-
ment a toujours été considérable. C'est sur leur demande
qu'en deux circonstances mémorables, M. Vasliburne en
1872, M. Haye en 1902, consentirent à se départir de la
réserve, dans laquelle une interprétation étroite de la doc-
trine de Monroë enfermait la politique américaine, pour
intervenir en Roumanie (^).

Le président Wilson, par sentiment libéral, peut-être
aussi par sympathie pour un groupement ethnique, dont la
puissance électorale ne peut être négligée, suivit l'exemple
de ses illustres devanciers.

Les articles parus depuis 1917 dans la Xew Republicy
que l'on peut alors considérer comme un organe officieux de
la Maison Blanche, laissaient transparaître que le Président
n'était point indifférent aux revendications juives. Au début

1 . 11 proposait « d'insérer comme condition préalable à la création de tout
Etat nouveau et à l'agrandissenicnt de tout Etat existant les clauses expresses
suivantes » au nombre de 7, qui peuvent se résumer : i" droit à la nationalité
de l'Etat ; a' droit d'établissement ; 3° égalité individuelle ; 4* représentation des
minorités ; 5° autonomie religieuse et culturelle ; 6" liberté de la langue; 7° res-
pect du sabbat.

2. Voir plus liaut, chapitre II, les Juifs roumains.

LA GENKSE u'uNK IDEE NOUVELLE 171

de 1918, il chargeait le juge Brandeis d'étudier spécialement
la question d'Orient pour la Conférence de la Paix ('). Au
mois d'août de la môme année, dans une lettre au rabjjiii
S. Wise, il donnait son adhésion formelle à la déclaration
Balfour.

Le président Wilson a été constamment le défenseur résolu
des droits à garantir par traités aux Juifs de l'Europe Orien-
tale. En même temps quune « Pologne unifiée, indépen-
dante et autonome », ne réclamail-il pas déjà dans son mes-
sage du 22 janvier 1917 qu'une « sauvegarde inviolable de
« l'existence, du culte et du développement social et indus-
« triel fût garantie à tous les peuples qui ont vécu jusqu'ici
« sous la domination de gouvernements attachés à une
« foi et à des buts politiques en opposition aux leurs
« propres »?

Pour n'être pas nommément désignés, les Juifs se recon-
nurent dans cette déclaration ; les marques de sympathie
données au Congrès de Philadelphie par le Gouvernement
purent les confirmer dans leur interprétation.

«

Les Juifs avaient donc, en novembre 1918, recueilli des
assurances et des promesses de la part de tous les Etats enga-
gés dans le conflit. L'introduction de la question juive à la
Conférence de la Paix était, à cette époque, indépendante de
l'issue de la guerre ; elle était décidée en tout état de cause,
même une conception sociale différente eut-elle bouleversé
l'équilibre de l'Europe. Comme elle ne pouvait se résoudre
que sous la forme d'une protection des minorités, elle devait
nécessairement, par la brèche ouverte faire entrer avec elle,
dans les discussions de la Conférence la question des mino-
rités elle-même.

I. Ces renseignements sont donnes par Lazar Félix Pinkus, op. eit. — Voir
aussi Rernstein, der Zionismus, sein Wesen, seine Organisation. Copeniiagiie,
1918.

CHAPITRE YII
LA CONFÉRENCE DE LA PAIX, LES TRAITÉS

Les déclarations du drésideat Wilson, c<. ne précisant rien,
si ce n'est le sentiment », laissaient à toutes les nalions et
fractions de nations, des espoirs illimités.

A peine la Conférence de la Paix; était-elle réunie, que,
de toutes parts, des délégations accoururent vers elle, char-
gées de faire entendre les revendications des diverses natio-
nalités, munies, pour les appuyer, d'une documentation
aussi riche que variée, et parfois inattendue : géographie,
statistique, ethnographie, histoire, sentiment national, éco-
nomie politique, considérations stratégiques, suivant les
besoins de la cause et du moment, furent invoqués.

Mais, dans l'incertitude du statut territorial qui serait
établi, la plupart des nationalités ne pouvaient insister,
dans leurs programmes, sur une protection des minorités
sans paraître accepter par avance, comme un fait acquis, un
tracé de frontières contraire à leurs vœux. Tout autre
était le cas des Juifs. Leur politique, au début de 1910, était,
comme nous l'avons vu, depuis longtemps orientée dans ce
sens. Ils avaient en outre sur les autres peuples, l'avantage
de posséder des titres formels à l'attention des Puissances.

Aussi, tandis que les autres délégations restaient au seuil
de la Conférence, les Juifs, de prime abord, eurent accès aux
débats. ^)

I. A LA GOiNFÉRENCE DE LA. PaIX

Une commission spéciale,, dite « des Nouveaux Etats »
avait été instituée à la Conférence de la Paix, en vue d'étu-
dier le problème des minorités et en particulier le problème
juif, dans ses rapports avec les traités à intervenir. Sept

LA CONFÉRENCE DE LA PAIX. LES THAITKS 173

organisations juives furent en relations constantes avec cette
commission (').

C'étaient : !« « l'Alliance israélite française » ;2'5 le <' Conjoint
foreign Committee », qui réunissait le « Board of deputies
of bristish Jews », fondé en 1800 et présidé par Stuart
Samuel, et l'« \nglo-jewish association », présidée parMon-
tefiore ; 3* le Comitato délia comunita israelitiche italiano
(Anglo Sereni) ; 4" une délégation envoyée par « l'organi-
sation des Juifs d Amérique », pour soutenir le programme
de Philadelphie C) ; 5° une délégation des Juifs de Salonique
■et une délégation liHiuanienne ; G» « l'organisation sioniste »,
dont le président, M. Sokolow, avait quitté Londres, siège
central de cette association pour venir défendre l'idée sio-
niste rt Paris ; 7^ « la Jewish Colonization Association ».

Les organisations juives officielles des quatrcs grandes
puissances belligérantes, ainsi que les organisations sionistes
les plus en vue, pouvaient donc exposer leurs plans. Le
Judaïsme était représenté à la Conférence de la Paix, dans
sa diversité.

Il prétendit l'être aussi dans sa synthèse. En mai 1919,
une association se fondait dans ce but : « Le Comité des
« Délégations juives à la Conférence de la Paix. »

Ce comité était composé d'hommes éminents, « des savants,
des penseurs, des chefs de communautés », dit le « Jewish

1. Réponse (le M. Piciion, minisire des Affaires clrangères à un groupe de
députes français au sujet du rôle de la France dans la question juive :

« Dans le programme préparé par les délégués Irançais et soumis à la Con-
^< férence a figuré, des le [)remier jour, une Commission des Affaires juives.
u Les études inaugurées à cet égard, ont été poursuivies en commun par une
« Commission spéciale, dite des « Nouveaux Etals »>, présidée par un frî^pç.iis et
« chargée parle Conseil de9 chefs do gouvernement de fixer les statuts des
« minorités cl de viser spécialement les garanties justifiées par la situalioa
« cruelle d'inégalité et d'oppression dans lafpiolle les minorités juives ont clé
« trop longtemps maintenues djns 1 Europe Orientale » {Le Temps, 8 juil-
let >9i(j).

2 . Les délégués, chargés de porter les décisions de Philadelphie avaient
.été choisis dans toutes les fractions du Judaïsme. C'étaient : Louis Marshal,
de Haise, Culler, Mack, W^ochevski (ancien socialiste).

174 LA PROTECTION DES MINORITÉS

Ghronicle »), élus dans des Congrès, ou autres assemblées
populaires, tenus, tant dans les pays directement intéressés au
problème des droits juifs, que dans ceux oii règne une liberté
complète. Les organisations juives de France et d'Angleterre
n'avaient pas concouru à sa formation. Mais Je Comité comp-
tait des représentants des Juifs des Etats-Unis. d'Italie, de
Pologne, de Roumanie, dUkraine, de Tchéco-Slovaquie, de
Yougoslavie, de Lithuanie, de (Jonstantinople. .. Ceux des
Etats-Unis y occupaient la première place : le président du
Comité était le juge Juliau W. Mack, chef de la délégation
américaine ; le trésorier, le colonel Harry Cutler. membre de
cette délégation.

Sa composition donnait au Comité le droit de parler a au
nom de neuf millions de Juifs ». Une certaine conception de
l'universel pouvait éclairer cette assemblée recrutée dans
tous les pays, teintée de toutes les civilisations. Mis en pré-
sence du problème, le Comité élargit le débat : il fit sa cause
de la cause de tous les opprimés, de toutes les minorités
nationales.

Nous avons vu qu'en 1917, à la Conférence de Stockholm,
la Poale-Sion avait agi de même. Cette tendance à considérer
leur question du point de vue d'un libéralisme universel, est
assez courante chez les Juifs : générosité ou habileté suprême ?
Quoiqu'il en soit, en servant les autres minorités, ils se ser-
vaient eux-mêmes-: leurs revendications élargies gagnaient
en proiondeur et en force. Peut-être touchèrent-elles davan-
tage les hommes sensibles à l'attrait des principes...

Les premiers mémoires, qui parvinrent au Conseil Suprême
furent ceux de V Alliance israéliie universelle ; ils sont
datés du 20 février 1919, et visent, l'un, de façon générale,
les Juifs de l'Europe orientale, lautre, de façon particulière,
les Juifs de Roumanie (').

Deux jours plus tard, au nom du « Conjoint Foreign Com-

1. Voir ces mémoires dans le recueil de \' Alliance Israélite : « la Question
juive devant la Conférence de la Paix », j). ii et suiv.

LA CONFÉnENCE DE LA PAIX. LES THAITÉS 175

mittee », M. Lucien Wolfi' faisait parvenir deux mémoires
conçus dans le même esprit (').

L' « Or^'anisation des Juifs d'Amérique » avait éj^alement
fait connaître les décisions du Congrès de Pliiladel[)hie.

Le 10 mai 1919, le Comité des Délégations juives adressait
« à Leurs Excellences, M. le Président et xMM. les Délégués à
(( la Conférence de la Paix », un mémorandum, dans lequel
il défendait les droits des minorités (|ui, pour la plupart,
s'ignoraient encore elles-mêmes (').

Ce mémorandum débutait par un préambule : « Le Comité
« des Délégations juives auprès de la Conférence de la Paix,
« agissant au nom des différentes organisations soussignées
« et qui plaident pour neuf millions de Juifs, a l'honneur de
« vous soumettre les propositions suivantes, dont l'objet est
« la protection des diverses minorités iiationales, religieuses^
« ethniques ou linguistiques de Bulgarie. Es ihonie , Finlande ,
c« Grèce, Lithuanie, Pologne, Roumanie, Russie, Tchéco-Slo-
« vaquie, Ukraine, Yougo-Slavie, et autres pays de l' Est et
(I du Centre de l'Europe, et vous prie de vouloir bien les
« incorporer dans les divers traités de paix qui font l'objet
« de vos délibérations » (').

Suivaient i'énumération des droits à reconnaître à ces
minorités et un exposé des motifs. Le traité proposé était
rédigé dans les termes les plus généraux ; un seul article
visait spécialement les Juifs ('). Le nom du pays signataire
était laissé en blanc ; d'ailleurs le préambule indiquait que
faculté était réservée aux auteurs des traités « de proposer'
« telles modifications qui pourraient devenir nécessaires en

I. Voir le texte de ces mémoires dans le Recueil de Documents étrangers
(Ministère des Affaires étrangères et do la guerre), n° 46 du3i juillet igiQ.

3. Nous passons sous silence d autres mémoires, moins importants, comme,
celui «des Juifs de l^aris, descendants des Juifs des pajs de l'I-^urope orien-
tale », remis le i5 mai 1919.

3. Le texte du mémorandum a été publié par le Comité (10, rue Edouard VU
à Paris).

4. L'art. 8, concernant le respect du Sabbat,

176 LA PROTECTION DES MINORITES

« raison des conditions spéciales existant dans plusieurs des
« pays ci-dessus désignés »,

Les droits reconnus aux minorités étaient rangés sous trois
chefs :

i° Liberté civile, religieuse et politique pour les individus.

2« Droits d'organisation et de développement pour les mi-
norités nationales.

3° Egalité de statut pour les individus et pour les minori-
tés nationales (').

Rentraient dans la première catégorie le droit à la natio-
nalité de l'Etat (l'exemple cité est celui des Juifs roumains),
la liberté individuelle, la liberté de conscience, l'absence de
restrictions légales et le libre usage de la langue.

Sous le chef n" 2, étaient rangés : le droit à l'autonomie
scolaire, l'allocation à la minorité d'une part des fonds du
budget de l'Instruction publique, proportionnée à son impor-
tance^ le droit reconnu à la minorité d'imposer directement
ses membres...

« Sans ces droits, les Juifs, les Ukrainiens, les Lithuaniens
« et autres peuples couraient le danger, à l'intérieur des
« nouveaux Etats polonais, roumain, etc., de voir abolir
<( leur ancienne civilisation, de voir détruire leurs écoles et
« supprimer leur langue. En un mot, ils seraient obligés de se
« résigner à une absorption totale » (').

L'égalité de statut pour les minorités nationales exige
qu'elles contribuent, dans la mesure de leur importance rela-
tive, à la formation des différents corps électifs de l'Etat,
du département, de la commune... Ce sont les principes
de « la représentation nationale proportionnelle » qui doivent
ici trouver place.

Enfin, venaient les garanties. Les obligations ci-dessus
indiquées font partie de la loi constitutionnelle et ne peu-
vent être amendées sans l'agrément de la Ligue des nations.
« Tout signataire du présent traité, ainsi (|ue toute minorité

I . Mémorandum, p. 6.

a. Mémorandum, p. 7. En prenant à titre d'exemple les Ukrainiens, pour
montrer les dangers (ju'unc oppression des minorités peut faire courir à une
« civilisation », ii ne semble pas que le Comité ait fait uu choiii heureux.

LA CONFÉRENCE DE LA PAIX, LES THAITÉS 177

« léséo parla violation ou la non-excculion (l'uno des dis[)o-
<c silions du présent chapitre, sont fondés à soumettre, dans les
« formes (|ui seront prescrites, leurs réclamations h la Li-^^ue
(( des Nations ouà tout autre Tribunal, (jui pourra être insli-
« tué par celte ligue » (').

Par plusieurs points, on le voit, ce projet rappelle celui
que M. Halvdan Koht avait présenté, en octobre 1917, à la
Conférence de Copenhague. Il est toutefois moins précis. L'ins-
titution d'une Société desNationsa dispensé le Comité d'entrer
dans les modalités d'application des traités. Le mémorandum
ne prétendait d'ailleurs à autre chose qu'à être une esquisse.
Dans quelle mesure, cette esquisse inspira-t-elle les négocia-
teurs de Versailles? L'on entre ici dans le domaine de l'hypo-
thèse...

II. — Les traités di-: minorités
Traité avec la Pologne

Le premier traité de paix qui ait été élaboré par les Puis-
sances Alliées et Associées, le traité avec l'Allemagne, ne
contient pas de clauses concernant la protection des minorités.

Mais des clauses de cette sorte font l'objet d'un traité spécial
signé à Versailles le mèmejouravec laPologne. Les Puissances
Alliées et Associées se sont ainsi engagées, vis-à-vis de cette
nation amie, dans la voie que l'Allemagne, à Brest-Litowsk,
en 1917, s'était refusé de suivre. Le projet de traité avait été
soumisenmai l!)19àM. Padcrewski. Le Présidentdu (lonseilde
la République polonaise y avait répondu en juin, par un
mémorandum, où il signalaitdes objectionsde détail. Remanie
légèrement, le traité fut signé le 28 juin. Une lettre d'envoi
l'accompagnait, qui en formait la préface et l'introduction. Elle
dépassait d'ailleurs de beaucoup, par la généralité de ses
termes, ce cas particulier. On peut la considérer comme une
introduction à tous les traités, qui intervinrent dans la
suite.

Celui (jui concernait la Pologne, englobait toutes les mino-

I. /(/.,p. 4: deuxième partie du traité.

178 LA PROTECTION DES MINORITES

rites existant dans ce pays. Il avait été annoncé par l'article 93
du traité de Versailles ; et il semble que cet article avait été
inséré là, pour rassurer l'Allemagne, sur le sort des nationaux
qui lui étaient enlevés. Cependant, la préoccupation dominante
du traité avec la Pologne concerne bien les minorités juives.
« Les renseignements que possèdent les principales Puis-
ce sauces Alliées et Associées sur les relations qui existent
« entre les Juifs et les autres citoyens polonais, lit-on dans la
a lettre d'envoi, les ont conduites à cette conclusion que,
« étant donné le développement historique de la question
« juive et lagrande animosité qu'elle soulève, il y a lieu d'as-
« surer aux Juifs de Pologne une protection particulière » (»).

Traité de Saint-Germain

Les négociateurs de Versailles avaient dans cette même
lettre exprimé leur intention de garantir par a une clause
semblable :» l'application des mêmes principes à la Tchéco-
slovaquie, « et d'autres clauses (') ont été insérées dans le
« traité de paix aA^ec l'Autriche (') et seront insérées dans les
« traités avec la Hongrie (') et la Bulgarie ('), pour imposer
« de semblables ogligations aux autres Etats auxquels les
« divers traités asssureront d'importantes accessions de terri-
« toires. »

Lé traité de Saint-Germain, qui consacrait définitivement
le démembrement de l'Empire des Hasbourg, ne pouvait
qu'aviver toutes les rivalités nationales, qu'un opportunisme
tolérant n'était pas parvenu à endormir. Dans l'enchevêtre-
ment des nationalités de l'Ancienne Autriche, il était impos-

r, Leitre d'envoi, paragraphe VI (risanï les clauses ii et ra du traité).
3. Semblables à celles de l'art. qS.

3. Traité de Saint-Germain, clauses visant : i« l'Etat serbe-croate-slovène
(art. 5i); a° la Tchéco-Slovaquie (art. 67); 3" la Roumanie (art. 60).

4. Traité de Trianon, clauses visant : i" l'Etat serbe-croate» slovène, art. 43;
a» la Roumanie, art. ^7.

5. Traité de Neuilly, clause visant la Grèce; art. 46.

LA CONFÉRENCE DE LA PAIX. LES TRAII É3 ilU

sible de procéder à un partage rigoureux des territoires. L'op-
pressioQ des minorités avait existé dans les pays de la
Couronne : [)Ouvait-on espérer qu'elle serait moindre dans
des Etats nationaux et indépendants, auxquels manquerait
la puissance modératrice du Heichsralh?

Le 10 septembre 1919, à SaintGermain-en-Laye, des
clauses do protection de minorités étaient présentées à l'Au-
triche, à la Tchéco-Slovaquie et à l'Etat scrbe-croate-slovcne,
et signées par eux ; les premières se trouvaient dans le traité
de paix de Saint-Germain; les autres comme pour la Po-
logne, faisaient 1 objet de Iraités séparés.

Les termes en étaient identiques («), et l'on peut considé-
rer ces clauses, comme les clauses-type de protection de mi-
norités dans les traités de 1919-1020. Le traité avec la Po-
logne avait servi de modèle; il avait suffi d'en retrancher les
dispositions particulières aux Juifs.

Le Gouvernement tchéco-slovaque, précédemment interrogé
par la Conférence de la Paix sur les mesures qu'il comptait
prendre à l'égard des Allemands de Bohème, lui avait soumis
un projet détaillé. Ce projet, jugé extrèment libéral, parut
dépasser le programme des traités, qui ne pouvait être qu'un
programme minimum ('). L'idée d'un droit commum appli-
cable à toutes les minorités se précisait.

4c
* *

Traités avec la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie

Dans l'ordre chronologique, l'on trouve ensuite les clauses
de protection insérées dans le traité de Neuilly-sur-Seineavec
la Bulgarie (27 novembre 1919) (';, celles qui firent l'objet du
traité spécial avec la Uoumauie (9 décembre 1919) et celles qui

I . Dan» le traité arec l'Etal serbe-croate-slovèiie, un article particulier (art. lo)
visait les Musulmans. Dans le Iraitô avec la Tchéco-Slovaquie, le chapitre H
concernait les Hutliènes en faveur desquels était institue un régime différenk.

3. Voir le discours de M. Benès dans l'introduction.

3. C'était les articles /ig à 07 du traité de Neuilly.

180 LA PROTECTION DES MINORITES

figurent dans le Traité de Trianon, signé avec la Hongrie, le
4 juin 1920 (').

Les clo,uses de Neuilly et de Trianon étaient, terme pour
terme, identiques à celles de Saint- Germain. Celles au contraire
qui se trouvent dans le traité avec la Roumanie contenaient
des dispositions nouvelles. La question ici était double. Il
s'agissait, en môme temps, d'assurer les droits des minorités
nationales, que la Roumanie avait acquises, du fait de ses
récentes accessions de territoires (Transylvanie ('), Bessarabie)
et de régler la question juive, pendante depuis le Congrès de
Berlin (').

La délégation hongroise, dans sa réponse aux propositions
de paix des Alliés, avait particulièrement insisté sur la
nécessité de garantir les droits « des frères qui lui étaient
arrachés », pour être rattachés à des Etats voisins (Autriche,
Tschécoslovaquie, Etat serbe-croate-slovène, Roumanie). Les
clauses des traités précédents lui paraissaient, dans la pra-
tique destinées à être facilement éliminées et réduites à néant.
A ce programme elle eu opposait un autre fondé sur la base
de l'autonomie ('). Pas plus que le projet tchécoslovaque, la
proposition hongroise ne prévalut contre le texte adopté.

Traité de Sèvres v^

Avec le traité de Sèvres le décor change.. .

De l'Europe Centrale, l'on passait à l'Empire Ottoman. Les
questions résolues dans les traités précédents avaient été la
question juive et la question nationale proprement dite. Les
négociateurs de Sèvres, comme ceux de Paris et de Berlin, se
trouvaient en présence du problème que pose la coexistence

1. Art. i^^fio du traité de Trianon.

a. L'autonomie religieuse et scolaire était reconnue aux Szekler et Saxons de
Transylvanie (Voir Ul^ partie, chap. VI).

3. Voir plus haut : les Juifs roumains (cb. II).

4. Ces revendications ont été analysée? par M. Horvarth Pctrichwilch dan»
VOesterreicliiche Rundschau du i5 avril igao.

LA CONFÉRENCE DE LA PAIX. LES THAITÉS 181

sur un môme sol, de deux civilisalions irréductibles l'une à
i'autre : la chrélienne et la musulmane...

Les clauses de Saint-Germain ne convenaient plus. Elles
furent cependant reproduites ; mais autour de ce noyau,
•d'autres dispositions vinrent s'ajouter, qui donnent aux clauses
de minorités de Sèvres, un caractère particulier (').

Le traité avec la Tunjuie, signé le 10 août 1920, n'est pas
ratifié jusqu'à ce jour : intéressant pour l'histoire des idées,
il est donc encore sans valeur positive.

Traités avec la Grèce et l'Arménie

De môme que les traités de Versailles, de Saint-Germain,
<le Neuilly, et de Trianon, le traité de Sèvres contenait, pour
les Etats auxquel;^ il assurait des accessions de territoires,
l'obligation d'accepter « les dispositions que les Puissances
« (Alliées et Associées) jugeront nécessaires, pour protéger
<( dans ces Etats les intérêts des habitants qui diffèrent de la
« majorité de la population par la race, la langue, ou la
« religion » .

C'étaient la Grèce (art. 8U) et l'Arménie (art. 93), avec
lesquelles des traités furent signés, le même jour. D'autres
clauses concernaient le territoire de Smyrne, régi par un sta-
tut spécial (art. 72).

En Grèi:e, en Arménie, la situation se présentait, inverse
de ce qu elle était en Turquie : minorités musulmanes en
pays chrétiens. La protection des droits des Musulmans fait
donc l'objet dun article spécial de ces traités qui reproduit
les dispositions déjà insérées dans le traité avec l'Etat serbe-
croate-slovène (') En outre, le traité avec la Grèce contient
des dispositions, concernant les Juifs, nombreux à Saloni(juo
et dans la région (art. iOj, et certains groupes ethniques et

I . Des Hisposilions spéciales concernaient les victimes des massacres et les
conversions forcées, depuis le i"^' novembre 1914 (art. 1^3), l'organisation de
commissions arbitrales (art. i^i4), les prérogatives et immunités d'orilre religieux
accordées aux races non musulmanes. . .

a. Art. i.i du traite a^cc la Grèce. Art." du traité avec l'Arménie.

J. Fouques-Duparc li

182 L.V PROTECTION DES MINORITES

communautés religieuses déterminées (Valaques du Pinde,
communautés non grecques du mont Athos). Un autre article
vise la ville d'Andrinople.

Article 95 du traité de Sèvres. — Le traité avec la
Turquie reprenait, dans son article 95, les termes de la décla-
ration Balfour, qui avait admis le droit des Juifs à se créer
un home en Palestine « étant bien entendu que rien ne sera
« fait qui pourrait porter préjudice aux droits civils et reli-
« gieux des communautés non juives en Palestine, non plus
« qu'aux droits et statut politique profitant aux juifs dans
« les autres pays »,

La dernière partie de l'article 95 atteint à une généralité
beaucoup plus grande, que tous les traités de minorités. A
prendre le texte à la lettre, il semble qu'en dehors des clauses
particulières, qui les protègent dans certains pays, les Juifs soient
dans tous les pays, assurés, comme d'un minimum, du main-
tien des droits dont ils jouissent. L'on peut se demander jus-
qu'à quel point, les juifs de Palestine seraient fondés à s'ap-
puyer sur cette disposition, pour réclamer l'abrogation de
mesures législatives nouvelles qui nuiraient à leurs corré-
ligionaires, dans un Etat quelconque.

Garantie de la Société des Nations ('). — Dans la lettre
à M. Paderewski, transmissive du traité avec la Pologne, le
Président de la Conférence de la Paix exposait comment ce
traité, semblable dans son esprit à plusieurs conventions anté-
rieures, en différait dans la forme. « Le changement de forme
« découle nécessairement et fait essentiellement partie du
(I nouveau régime des relations internationales qui se trouvent
« instituées actuellement par l'établissement de la Société
« des Nations » (').

C'est en effet à la Société des Nations qu'est confiée la
garantie des clauses, au lieu do l'être, comme par le passé,
aux Grandes Puissances.

« L'expérience a démontré, ajoute le Président, que, dans
« la pratique, ce système (la garantie des Grandes Puissances)

1, Sur le fonctionnement de celte garantie voir 3* partie, chapitre X.

2. Lettre du Prt^sidentde la Conférence à M. Paderewski (S a).

I.A. CONFÉHENCE DE l.A l'AIX. LES TMAITÉS 1 H.J

« était inopérant » ('). *< L'on peut également le critiquer du
« fait qu'il pourrait conférer aux Grandes Puissances, prises
(' soit individuellement, soit colleclivement, le droit de siin-
« niiscer dans la constitution intérieure des Etats intéressés,
« droit dont on pourrait se servir dans un but politique...
a Les clauses qui ont trait aux garanties ont été rédigées avec
« le plus grand soin de façon à marquer clairement que la
« Pologne ne se trouvera en aucune façon placée sousia tutelle
« des puissances signataires du traité » (').

Le Conseil de la Société des Nations a accepté dans sa
deuxième session, le l.'i février 11)20, les responsabilités i\\iq
l'article 12 du traité avec la Pologne, où est exposée la ga-
rantie de la Société, met à sa charge (').

Cet article a été reproduit dans les autres traités ou sections
de traités, relatifs à la protection des minorités, à l'excep-
tion du traité avec la Turquie, où a été insérée une clause
suspensive (*). Le (ùonseil, lorsque, ces traités lui ont été
soumis après leur ratification et leur enregistrement par le

1 . Nous a^ ons eu l'occasion de fc montrer à propos des clauses de proleclion
des Juifs roumains et des Polonais (voir plus haut chap. H et IV).

2. Lettre du Président, § III.

3. Voici la résolution du Conseil du i3 février « concernant la garantie de la
Société des Nations à l'égard de certaines stipulations d'un traité entre la Po-
logne et les Principales Puissances alliées :

« Considérant qu'aux termes de l'article 12 du traité entre les Principales
« Puissances alliées et associées et la Pologne, cpii a été signé à Versailles le
« 28 juin 1919. et est entré en vigueur le 10 janvier 1920 à la suite du dépôt
« des ratifications de la Pologne, de IKnipirc Britannique, de la France, de
« l'Italie et du Japon, la Pologne agrée que, dans la mesure où les stipulations
« des précédée ts du traité affectent des personnes appartenant à des mino-
« rites de race, de religion ou de langue, ces stipulations constituent des obli-
gations d'intérêt international, et seront placées sous la garantie de la Société
« des Nations :

« Le Conseil de la Société des Nations décide que :

« Les stipulations contenues dans les articles i à 12 du Traité entre les
« Etats-Unis d'Amérique, rEm[)ire Britannique, la France, l'Italie et le Japon
« d'une part, et la Pologne d'autre part, signé à Versailles le 38 juin '919,
« dans la mesure où elles allectent des per.sounes appartenant à des minorités
« de race, de religion ou de langue, seront, par le présent Acte placées sous la
« garantie de la Société des Nations».

4. Art. i5i du traité de Sèvres ; voir IIP partie, cb. X : Les (faraiùiet d'exé-
cution.

184 L\ PHOTECTION DES MINORITES

Secrétariat, a accepté, relativement à leur exécution, les
mêmes obligations qu'à l'égard du traité avec la Pologne (').

III. — Extension de la photection des minorités

DEPUIS LES TRAITÉS

Depuis la signature des traités, les principes de protection
des minorités ont eu un développement rapide : ils ont été
« recommandés o aux Etats nouveaux lors de leur admission
dans la Société des Nations ; ils ont été appliqués aux terri-
toires contestés, dont le Conseil a eu à définir le statut poli-
tique; ils ont pris place dans les projets de mandat; enfin, on
en trouve l'expression dans certains accords signés entre la
République des Soviets et les Etats voisins.

a) Les Etals nouveaux {Etats baltiqiies, causasiens, Albanie)

Dans la séance du 15 décembre 1920, la première Assemblée
de la Société des Nations a adopté le vœu suivant :

« Dans le cas où les Etats baltiques, caucasiens et l'Albanie
« seraient admis dans la Société des Nations, l'Assemblée
« recommande à ces Etats de prendre les mesures propres à
« assurer l'application des principes généraux inscrits dans
«les Traités de minorités et leur demande de bien vouloir se
ft mettre d'accord avec le Conseil sur les détails d'application .w

Admises les premières dans la Société, l'Albanie et la Fin-
lande ont dû, conformément à ce vœu, soumettre sur ce
sujet un rapport au Conseil ('). Le Conseil, dans sa quator-
zième session, a pris acte de la déclaration faite par la délé-

1. Le conseil a accepté celte responsabilité : le 37 octobre 1920(10' session),
pour les clauses des traités avec l'Autriche et la Bulgarie ; le 29 novembre 1920
(11® session) pour les clauses des traités ayec la Tchécoslovaquie et l'Etat Serbe-
Croate-Slovène ; le Soaoùt 1931 (i4* session) pour les clauses des traités avec
la Roumanie et la Hongrie.

Les traités avee la Grèce et l'A-rménie, n'étant pas ratifiés encore, ne sont
pas placés sous la garaniie^de la Société.

2. L'Albanie et la Finlande ont été admises dans la Société par la première
Assemb'ée. En communiquant leur admission à leurs gouvernements, le secré-
taire général leur rappelait le vœu de l'.Yssemblée (lettres du 20 décembre
et 11 janvier 1921).

LV CONFÉRENCE DE I..\. PAIX. LES TIUITÉ3 18o

galion albanaise (') el a décidi'" dT-tcndrc aux stipulations de
celte déclaration, lors(}u'elles auront r[v ratifircs par le gou-
vernement albanais, la garantie provue dans le traité avec
la Pologne (').

b) Territoires conlestés {Iles dAlnnd, Haute Silésie)

Dans deux circonstances mémorables depuis sa création,
le Conseil a été appelé à se prononcer sur la fixation du
statut politique de territoires contestés : Les Iles d'Aland, la
Haute Silésie.

Il s'est, dans ces deux circonstances, préoccupé de la situa-
tion que ferait aux habitants minoritaires le souverain terri-
torial.

Suédoises parla race et la langue, les Iles d'Aland ont été
laissées à. la Finlande, sous réserve de garanties données par
le gouvernement de cet Etat aux Alandais, garanties qui ont
fait l'objet de l'accord soumis au Conseil et adopté par lui le
27 juin 1921.

« La Finlande, est-il dit dans l'article premier, résolue à
« assurer et à garantir à la population des îles d'Aland la
« préservation de sa langue^ de sa culture et de ses tradi-
ft lions locales suédoises, s'engage à introduire à bref délai
« dans la loi d'autonomie des iles d'Aland du 27 mai 1020,
« les garanties ci-dessous. »

Ce sont : le maintien de la langue suédoise comme langue
d'enseignement dans les écoles publiques (art. 2) (') la pro-

I. Celle déclaralion reproduit les disposilions géoérales des trailcs de mino-
rités, avec quelques modalités relatives aux droits des Communautés chre-
lienncs et musulmmes.

a. Uésolulion du Conseil du 30 octobre 1921 :

« Le Conseil prend acte de la déclaralion faite par la délégation albanaise
« au sujet de la protection des minorités, cl décide que les stipulations de celte
« déclaration, dans la mesure où elles airectcnl des minorités de race, de rcli-
« gion ou de langue, seront placées sous la garantie de la Société des Nations,
a à partir de la date où elles auront été ratifiées. »

3. Article i. — « Le Landsling cl les communes d'Aland ne sont dans aucun
« cas obligés d'enlrelenir et de subventionner d'autres écoles que celles où la
« langue d'ensoignement est le suédois. Dans les établissements scolaires do
« l'Ëlal, renseignement se fera également dans la langue suédoise. Sans le

186 LA PROTECTION DES MINORITES

Icction des Alandais contre l'installation d'immigrants sur leur
territoire (art. 3 et 4) (') ; la participation du Landsting des
îles d'Aland à la nomination du Gouverneur (art. 5).

La surveillance de ces garanties est confiée au Conseil de
la Société des Nations. « La Finlande transmettra au Conseil
c( de la Société des Nations, avec ses observations, toutes
« plaintes ou réclamations du Landsting d'Aland au sujet de
« l'application des garanties susdites, et le Conseil pourra,
« au cas où la question serait de nature juridique, consulter
« la Cour permanente de justice internationale ».

L'article 88 du traité de Versailles consacré au territoire
plébiscité de Haute-Silésie stipulait que les Principales Puis-
sances alliées et associées, fixeraient la ligne ^q frontière
entre la Pologne et l'Allemagne après la consultation popu-
laire « en tenant compte du vœu exprimé par les habitants
ainsi que de la situation géographique et économique des
localités » ('). Rien n'indiquait dans cet article que des mesures
de garanties eussent été envisagées en faveur des habitants
dont le sort serait décidé au contraire de leur vœu (au
moins en ce qui concerne les Polonais qui seraient rattachés
à l'Allemagne).

Appelé par le Conseil Suprême des Puissances alliées à
faire connaître la solution qu'il recommandait relativement
au tracé de la frontière, le Conseil de la Société des Nations
a examiné la question des minorités ; il a transmis au Conseil
Suprême, à la date du 12 octobre 1921, la recommandation
suivante :

« consentement de la commune intéressée, la langue finnoise ne peut être
« enseignée dans les écoles primaires entretenues ou subventionnées par l'Etat
« ou la commune ». On voit que les garanties prises ici sont particulièrement
fortes.

I. L'article 3 accorde un droit de préemption, sur les immeubles situés dans
les îles, aux personnes qui y sout domiciliées, par rapport aux personnes non
domiciliées. L'article 4 décide que le droit de suffrage communal et provincial
dans les îles ne sera acquis qu'après cinq ans de domicile légal.

a. Voir article 88 du traité de Versailles (annexes).

LA CONFÉHENCK DE LA PAIX. LES TRAITÉS iSl

(( Le traité concernant la protection des minorités conclu
« le 28 juin 191Î) entre les Etals Unis d'Amérique, l'Empire
« Britannique, la France, l'Italie et le Japon d'une part, la
« Pologne de Tautrc, est applicable sur les territoires faisant
« définilivcincnl partie de la Pologne. L'équiU' ainsi que le
« înainlien de la vie économique demandent que le youver-
« 7iemeni allemand soit tenu d'appliquer, au moins dans la
« période transitoire de quinze ans à dater de iattribution
(( définitive du territoire, des stipulations correspondant aux
« articles /. 2, 7, 8, 0 {alinéas i et 2), 10. H et 12 dudit
il traité ('), pour ce qui concerne les territoires de la Haute-
« ^ilésie reconnus comme faisant définitivement partie de,
« r Allemagne. »

La recommandation ajoute que les stipulations de l'accord
à conclure à ce sujet entre l'Allemagne et la Pologne seront
« placées sous la garantie de la Société des Nations, de la
« môme façon que les stipulations du traité du 28 juin
« 1919 ))0.

c) Pays de mandai

L'article 22 du Pacte de la Société des Nations prévoit que
certains territoires, dont les traités de Versailles et de Sèvres
ont enlevé la souveraineté à l'Allemagne et à la Turquie
seront placés sous la tutelle de « nations développées », tutelle
que celles-ci exerceront o en qualité de mandataires et au
« nom de la Société des Nations ». « Le bien-être et le déve-

I. C'esl-à-dire toutes les dispositions de ce traité, à l'exception de celles qui
concernent l'acquisition delà nationalité et l'option (art. 3, 4, 3, 0,). L'article 9
(alinéa 3) exposait que les flispositions relatives à l'école publique et à la répar-
tition équitable des fonds publics, ne serait applicable aux Allemands que dans
les territoires cédés à la Pologne par rAliemagno.

a. Le deuxième paragraphe de la recommandation ajoute : « toute pétition
(( individuelle ou collective de de la part des liabilants de Haule-Silésie au Con-
(< seil de la Société des Nations relative à ces stipulations ou à l'exécution des
« stipulations du traité du a8 juin 1919, dans la mesure où cos stipulations
« alTcctcnt dci personnes... doit t-tre envoyée au gouvernement sur le tcrri-
« toirc duquel les pétitionnaires sont domiciliés. Ce gouNcrnemcnt doit être
« tenu de la transmettre, avec ou sans commentaire, au Gtmscil de la Société
« des Nations. » A. rapprocher de la procédure générale adoptée |>ar le Conseil
dans sa résolution du 27 juin 1921, voir III" partie, chap. \, les Garanlits
d'exécution.

188 LA PROTECTION DES MINORITES

« loppement de ces peuples forment une mission sacrée de
« civilisation, et il convient d'incorporer dans le présent
« Pacte des garanties pour l'accomplissement de cette mis-
« sion. »

Dans les projets d'organisation de ces pays, élaborés par
les puissance mandataires, Ton retrouve exprimés les mêmes
principes de liberté qui, en Europe, ont été inscrits dans les
clauses de minorités.

Ces principes sont plus ou moins développés, suivant le
degré de civilisation des populations sur lesquelles doit
s'exercer le mandat. Rudimentairesdans les projets de man-
dats « C » (sud-ouest africain et certaines lies du Pacifique
Austral) (') ils embrassent, dans les projets de Mandats « A v
(Palestine, Mésopotamie, Syrie), non seulement la liberté de
conscience, mais l'égalité, le respect des droits culturels et
des usages locaux.

« Le mandataire devra assurer à tous une complète liberté
« de conscience et le libre exercice du culte sous toutes ses
« formes, sous réserve du maintien de l'ordre et la moralité
« publique. Aucune distinction, quelle qu'elle soit, ne sera
« faite entre les habitants de la (Mésopotamie) à raison de
« leur race, de leur religion ou de leur langue.

(( Les langues indigènes de (Mésopotamie) seront ensei-
« gnées et l'enseignement général sera donné dans ces
« langues par les soins du mandataire.

(( Le droit pour chaque communauté de maintenir ses
M propres écoles pour l'instruction de ses membres dans sa
« propre langue (tout en se conformant à telles conditions
« d'ordre général que pourrait imposer Tadministration) ne
« sera ni contesté, ni restreint (') ».

I. Dans CCS projets de mandats, ils ne concernent que la liberté de coni-
cience : Voici l'article 5 du projet de mandat anglais sur le sud-ouest africain
allemand, reproduit dans les projets sur Samoa, Nauru... « Sous réserve des'
« dispositions de la législation locale concernant le maintien de l'ordre public
« et des bonnes mœurs, le mandataire assurera dans toute l'étendue du lerri-
« loire la liberté de conscience et le libre exercice des cultes »...

a. Projet de mandat sur la Mésopotamie (art. 8), sur la Palestine (art. i5).

L\ CONFÉRENCE DE LA PAIX. LES THAITÉS 189

Une autre disposilion concerne le statut personnel des
Musulmans et la situation juridique des Vakoufs(').

d) Les Iraitt's des Soviets {Prélirninaires de fiiga)

Les applications nouvelles des principes de protection des
minorités mentionnées jusqu'ici ont eu lieu dans le cadre de
la Société des Nations.

En dehors de ce cadre, les mêmes principes ont inspiré le
gouvernement des Soviets lorsqu'il a eu à traiter avec les
Etats voisins. Voici, à litre d'exemple, l'article 4 des Préli-
minaires de Riga signés le 11 octobre 1020 entre la Répu-
blique de Pologne d'une part, la -République socialiste
fédéraliste russe des Soviets et la République socialiste
ukrainienne des Soviets de l'autre :

« Les deux parties contractantes s'engagent à inscrire
oc dans le traité de paix une stipulation assurant d'une part
« aux citoyens polonais en Russie et en Ukraine les mêmes
« droits leur garantissant le libre développement de leur cul-
« ture, de leur langue et de leur culte que ceux dont jouiront
« également les sujets russes et ukrainiens en Pologne ;
« d'aulre part, aux citoyens russes et ukrainiens en Pologne,
« les mêmes droits leur garantissant le libre développement
« de leur culture, de leur langue et de leur culte, dont jouis-
« sent les sujets polonais en Russie et en Ukraine. »

I. Projet de mandat sur la Mésopotamie (art. 6), sur la Palestine (art. 9).
"Voir III' partie, chap. VI : l' Aulonoinie : les Musulmans dans les Etais chrUiens.

CHAPITRE VIII

LE PRINCIPE DE PROTECTION DES MINORITÉS
ET LES TRAITÉS DE 1919-1920

Inspirées du môme esprit, identiques par leur mécanisme
et par leur fond, ne différant entre elles que dans leurs moda-
lités, les clauses de minorités de 1919-1920, qu'elles soient
insérées dans les traités de Paix ou qu'elles constituent des
traités spéciaux, forment un ensemble et un tout. Elles appa-
raissent moins comme des actes séparés, que comme les cas
d'application d'un principe général. C'est ce principe qu'il est
intéressant de saisir et de fixer exactement, au point de son
histoire où nous sommes parvenus.

I

Au cours de leur développement, les clauses de minorités
ont successivement répondu à divers concepts juridiques. Les
premières, nous l'avons vu, figurent dans des traités de ces-
sion et ne concernent que les habitants des territoires cédés
(traités d'Oliva, de Nimègue, de RysAvick) ('). A Vienne, l'auto-
rité internationale d'un Congrès se substitue à l'accord con-
tractuel de deux Etats. Mais, le concept juridique reste le
même Comme les précédentes, les clauses de Vienne, qu'elles
concernent les libertés religieuses (') ou les libertés natio-
nales (') ne s'appliquent qu'aux territoires dont les traités ont
disposé.

1 . Voir plus haut, ae partie, chap. P"".

2. Belgique, habitants de la Savoie décédés à Genève) voir plus haut, 3g partie,
chap. I.

3. Les Polonais (art. l^"" de l'Acte final du 9 juin i8i5) : Cet exemple est par-
ticulièrement significatif. Le Congrès a procédé à un quatrième partage de la
Pologne II stipule que « les Polonais, sujets respectifs des Hautes Parties Gon-

LES TRAITÉS DE 1919-1020 191

Dans toute celte phase de leur développement, les clauses
de raiiioiités sont strictement territoriales. Assez exactement,
on pourrait les définir : des servitudes grevant certains lerri-i
toires à l'occasion du cliangt^ment de leur statut politique.

Les principes contenus dans les clauses du traité do Berlin
atteignent à une généralité et à une abstraction nouvelles. Il
ne s'agit plus, comme par le passé, de libertés religieuses,
mais de la Liberté de coiscicnce, principe de gouvernement.
L'abstraction du principe est inconciliable avec le territoria-
lisme dans l'application.

De fait, ce n'est plus seulement à des territoires que ces
clauses s'appliquent, mais à des Etats et non seulement à des
Etats « créés >^ (Serbie, Roumanie, Monténégro), mais, à la
Turquie démembrée (')•

Appelé à prendre la parole au Congrès de Berlin, au sujet
de la Serbie, M. Waddington expose Targumentalion, qui
légitime l'établissement de ces clauses.

(( La Serbie, dit-il, qui demande son admission dans la
« famille européenne sur un pied d'égalité avec les autres
« Etats doit préalablement accepter les principes qui sont à
« la base de l'organisation sociale dans tous les Etats d'Eu-
« rope » (').

Une conception nouvelle se fait jour ici : celle d'un lien |

•f nécessaire entre l'ordre international et l'ordre social dans <

l'Etat. Les Etats d'Europe forment une famille, non seule- \

« traclanles obtiendront des institutions qui assurent la conservation de leur
« nationalité ». Il s'agit là des Polonais que les Hautes Parties contractantes
tiennent du nouveau partage, non do ceux qu'elles tiennent de partages
antérieurs ; pour la Russie, des Polonais du Grand Duché de Varsovie, non
des Polonais de Lilhuanie. Le Tzar garde, à l'égard de ces derniers, sa pleine
liberté d'action. C'est spontanément qu'il leur accordera, s'il le veut, le même
régime qu'à leurs voisins. Aussi, le traité se borne-t-il à reconnaître, « Sa
Majesté Impériale se réserve de donner à cet Etat (la Pologne) jcu.ssant
d'une administration distincte, « l'extension intérieure qu'elle jugera con-
venable » (voir a* partie, ch. III).

I. Article 63 du traité de Berlin, voir plus haut, a* partie, chapitre l".

a. Protocole du a8 juin 1878.

192 LA PROTECTION DES MINORITES

ment parce qu'ils pratiquent dans leurs rapports mutuels cer-
taines règles communes du Droit des Gens, mais encore parce
qu'ils appliquent, chacun à sa propre organisation, certains
principes communs de droit public (*).

Cette nécessité d'harmonie se fait sentir davantage à
mesure que se resserrent les liens internationaux. Il est donc
logique qu'elle apparaisse dans toute sa force, lorsqu'à une
union relâchée, qui ne se manifeste qu'à de longs intervalles,
tend à se substituer, entre les Etals, une union permanente
et stable.

Dans les déclarations qu'il consacre, au cours de la guerre,
à Tinstaurationde la Société des Nations, le président Wilson
revient sans cesse sur cette idée : « Une Union solide pour la
« Paix ne peut être établie à moins que toutes les nations
« démocratiques y coopèrent. » Elle ne peut être fondée
qu'entre peuples libres ; sur les bases sûres de la Uberté
politique (').

Et, \)ar gouvernement démocratique, dans ces mêmes décla-
rations, le président définit ce qu'il entend : un gouverne-
ment démocratique est « celui qui reçoit tout son pouvoir
« du consentement des peuples gouvernés » ; qui donne à
tous ses sujets « des chances équitables de vie et de liberté » ;
qui leur reconnaît le droit « de choisir leur manière de vivre

1. Celle initialive a élé criliquée par les auteurs, parlisans de la non-iuler-
venlion dans les afTaires iiilérieures des Etals : « Dès qu'un Etat observe le»
« règles du droit dans ses rapports avec les autres Etals, écrit M. Louis Renault,
« il doit pouvoir se gouverner et s'adminisirer comme il l'entend, sans que
« d'autres Etats aient la prétention de lui imposer des lois sur des matières qui
« ne les regardent pas... Si la Serbie, le Monténégro et la Roumanie réunissent
« les éléments essentiels qui font les Etals souverains, ils doivent être reconnus
« comme tels, quelle que soit leur manière de voir en ce qui touche la liberté
«religieuse, raccessibilité aux fonctions publiques, etc... (fiitroduclion à
ï Elude du Droit inlernalional. Paris, 1879, p. a5). Voir plus haut lu Théorie de
non-inlervention, V partie, chap. IV, la Solution internationale.

'>.. Discours du 23 janvier 191 1, Message au Congrès du a avril 1917'
Réponse au gouvernement de la Russie du 10 juin 1917.

LES TKAITÉS DE Illl9-t920 193

et (J'cHre », leur garanlit u l'existence, le culte, le développe-
« ment social et industriel » (').

Les clauses de minorités de 1919-1920, qui ne sont que la
mise en œuvre de celte conception du droit public, se rat-
tachent par leur principe à l'existence même de la Société
des Nations, comme elles en dépendent dans leur application.

n

Il semble donc que ladoplion des principes qui y sont con-
tenus eût dû constituer une obligation pour tous les Elats^
du moins pour tous les Etats, membres de la Société...

C'est ce que proposaient le parti socialiste ') et certaines
associations pour la Société des Nations ('), en émettant
l'avis, soit que ces principes fissent l'objet d'une déclaration
générale, soit qu ils fussent incorporés au Pacte. La première
rédaction du Pacte contenait dans cet ordre d'idées un article
relatif à la liberté de conscience (;). Cet article n'a pas été
reproduit dans la rédaction définitive.

1. id.

a. Les propositions du [)arli socialiste à la Conférence de Berne. Voir plus
haut, la Genèse d une idée nowelle (^le socinlisine), cliap. ^ , p. i55.

3. Par exemple, la Conférence cie Berne pour la Société des Nations propo-
sait ramendcmciil suivant à 1 article 2*) du premier projet de pacte de Paris.

« Enfin, la Société des Nations doit aussi, dans linrérêt du droit des peuples
« à disposer d'eu\-mènies, prendre des mesures dans sa constitution pour assu-
« rer la protection des minorités.

« Le règlement di toutes les questions territoriales doit avoir lieu sur la base
« du droit absolu d'autodisposilion. Les minorités nationales dans tous les Etals
«doivent jouir d'une protection internationale détaillée. Des mesures sont
« aussi à prendre contre les bo)cotts nationaux >» (Cité [)ar M. Otto Opet, der
Schal: der nationalen Minderheilen, p. sS).

4. Projet de rédaction de larticle a i du pacte :

« i>es Hautes Parties contractantes sont d'accord pour déclarer qu'aucune
« entrave n'inlerNicndra dans le libre exercice de toute croyance, religion ou
v< opinion, dont la pratique n'est pas inconciliable avec 1 ordre public cl les
« bonnes mœurs, et que, dans leur juridiction respective, nul no sera troublé
« dans sa vie, sa liberté ou sa poursuite au bonheur, eu raison de son adhésion à
« telle croyance, religion ou opinion. »

Le représentant du Japon proposa l'amendement suivant à cet article : <» L'éga-
« lité' des nations étant un principe fondamental de la Société des Nations,
« les Hautes Parties Contractantes conviennent d'accorder, aussitôt »jue pos-
«. sible, à tous les étrangers, nationaux des Etals, membres de la Société, ua

194 L\ PROTECTION DES MINOUITÉS

Dans l'état actuel du droit, ces libertés publiques ne se

trouvent affirmées que dans les traités et sections de traités

relatifs aux minorités : ceux-ci au nombre de dix.

, Gomment expliquer qu'elles ont été imposées à ces dix Etats,

et à ces dix Etats seuls ?

*
* «

Dans sa lettre à M. Paderewski, le président de la Confé-
rence de la Paix exposait « les considérations qui ont guidé
« les principales puissances alliées et associées, lorsqu'elles
« se sont occupées de la question ». Après s'être réclamé des
précédents du traité de Berlin, il ajoutait plus spécialement
à l'égard du traité actuel :

« A ce sujet, il me faut également rappeler à votre atten-
« tion que c'est aux efforts et aux sacrifices des puissances,
(( au nom desquelles je m'adresse à vous, que la nation polo-
« nnise doit d'avoir recouvré son indépendance... C'est grâce à
« leur décision... (j'est de l'appui de leurs ressources... etc. ..
« De là, vient donc, pour ces puissances, l'obligation à
« laquelle elles ne sauraient se soustraire, d'assurer dans
« la forme lapins durable et la plus solennelle, les garanties
7 « de certains droits essentiels, qui donneront aux habitants
(( une protection nécessaire » (').

Une argumentation semblable peut s'appliquer aux Etats
créés et agrandis, mais ne s'applique qu'à eux. D'ailleurs,
c'est à eux seuls que la lettre de M. Paderewski fait allusion,
soit qu'elle mentionne les conventions précédentes (-), soit

« traitement juste et égal à tous points de vue, sans faire aucune distinction en
« droit et en fait, à raison de leur race ou de leur nationalité. » L'article 2i fut
abandonné dans son ensemble,

1. Lettre à M Paderewski (§ a).

La lettre à M. Paderewski est divisée en 7 paragraphes : 1° Rappel des précé-
dents à ce traité (reproduction du protocole de Berlin du 28 juin 1878); a" raisons
qui justifient, dans les circonstances présentes, l'attitude des puissances,à l'égard
de la Pologne ; 3° garantie de la Société des Nations ; 4° modalités des traités
de minorités ; 5" commentaires des clauses du traité avec la Pologne ; 6° clauses
spéciales aux Juifs ; 70 clauses économiques

3. « C'est une procédure depuis longtemps établie en droit public européen
« que lorsqu'un Elal esl tréc, ou même lorsqu'un Elal déjà existant reçoit des
« accroissements territoriaux considérables, sa reconnaissance collective et formelle

LES TRAITÉS DE 1919-1920 195

quelle envisage les clauses à intervenir ('). Elle laisse hors
du champ de son raisonnement, dans le passé l'article C2 du
traité de Berlin, dans le présent les sections des traités de
paix.

Trop étroite dans la forme (4ui lui a été donnée, cette
argumentation conduit cependant aune constatation générale.
Si les Etals auxquels des clauses de minorités ont été impo-
sées ne sont pas tous des Etats « créés » ou « agrandis », tous
ils sont des l'^tats dont la Conférence de la Paix a remanié
le statut terrilorial. Entre les deux faits, un lien d'idées sub-
siste : non plus cette correspondance étroite, qui faisait des
premières clauses do minorités dans le plein sens du mot,
des servitudes territoriales ; mais un lien d'ordre plus géné-
ral : la respousabitité qui incombe à la Conférence sur l'en-
semble de son œuvre créatrice.

* »

Imposées seulement à des Etats dont le statut a été modi-
fié, les clauses ne l'ont pas été à tous. Ne se trouvent pas à
cet égard liées par une obligation positive, parmi les Etats
alliés, les Principales Puissances, parmi les Etats ex-enne-
mis, l'Allemagne : tous cependant, soit du fait de conditions
antérieures aux traités, soit de par les traités eux-mêmes,
contiennent des minorités.

Eu ce qui concerne les principales Puissances Alliées, la
lettre à M. Paderewski répond par avance à l'objection. Elle

M dcsGrandes Puissances est accompagnée de l'assurance que cet Ktal s'engagera,
« sous forme d'une convention internationale, à observer certains principes de
« gouvcrneraonl. Ce principe, pour lequel il existe de nombreux préctidenls, a reçu
« son application la plus manifeste lorsque la souveraineté indépendante de la
« Serbie, du Monténégro, et de la Roumanie a été reconnue par la dernière grande
« assemblée des Puissances européennes au Congrès de Berlin » (I^etlre à
« M. Paderewski, Si).

I . ... « Celle clause (art. 98 du traité de Versailles) oe s'applique qu'à la
« Pologne, mais une clause semblable assurent l'application des mêmes prin-
« cipes à laTchéco-Slovaquie, et d'autres clauses ont été insérées dans les traités
« avec l'Aulriclie et seront insérées dans les traités avec la Hongrie et la Bul-
* garie pour imposer do seipblables obligations aux autres Hlals 'luxifucls divers
« traités assureront d'importantes accessions de territoires » (i«i., § a).

196 LA PROTECTION DES MINORITES

spécifie : « Etats créés », ou recevant des c< accroissements
considérables » .^Et le mot a considérables » replacé dans le
texte, semble désigner des accroissements assez importants
pour transformer l'Etat, non seulement dans son statut terri-
torial, mais dans son équilibre politique ('). En ce sens
aucune des Principales Puissances n'a reçu du fait des Traités
« d'accroissements considérables ». . . D'ailleurs, appelées
comme Membres permanents du Conseil de la Société des
Nations à assurer l'observation des clauses, ces Puissances
pouvaient difficilement s'engager les unes à l'égard des
autres, dans les mômes termes qu'elles obligeaient les autres
Etats...

Il est plus difficile d'expliquer l'absence de clauses de mino-
rités dans le traité avec l'Allemagne. L'Allemagne contenait
des minorités dont le nombre pouvait s'accroître par suite
du résultat des plébiscites prévus par le traité de Versailles.
Si les principes^ dont les clauses sont l'expression, avaient
déjà fait partie de son droit public, il eût été inutile au Con-
seil de la Société des Nations, d'en « recommander » l'appli-
cation dans la région de Haute Silésie qui lui est revenue.
Etait-ce par respect pour son prestige de « Grande Puis-
sance » qu'une obligation positive lui fût, à cet égard, épar-
gnée ? Ou bien, voulues et préparées par les Juifs, les clauses
ide minorités furent elles à l'origine, comme on l'a dit parfois,
'surtout des clauses de protection pour les minorités juives,
'«t ne devinrent-elles générales qu'après coup et comme
accessoirement ?

III

Les Traités ou sections de traités relatifs aux minorités
contiennent des principes généraux de gouvernement. Mais

I. Dans la rédaction de la lellre en effet, les Etats qui ont reçu des accroisse-
ments territoriaux considérables sont pleinement assimiles aux Etats créés :

« C'est une procédure depuis longtemps établie... que, lorsqu'un Etat est
« créé, ou même lorsqu'un Etat déjà existant reçoit des accroissements territo-
« riaux considérables, sa reconnaissance colleclivc el Jormelle des Grandes Puis-
« sances doit être accompagnée ».

LES TMA1TÉ3 DE 1919-1920 107

toutes \ps obligations qui y figurent — mônaes celles qui
sont reproduites dans tous les traités — ne présentent point
ce caractère. . .

La délirailalion entre elles est clairement établie dans les
traités avec la Grèce et l'Etat Serbe-Croate Slovène, où il est
spécifié que les unes sont applicables sur l'ensemble du
domaine de l'Etat, les autres sur les seuls territoires acquis
par les Etals à la suite de la dernière répartition.

Les clauses de seconde catégorie — servitudes territoriales
dans ce cas — doivent être, de façon générale, considérées
comme des clauses de sagesse et de prévoyance politiques, au
même titre par exemple que l'article premier de l'Acte final
du Congrès de Vienne, concernant les droits nationaux Polo-
nais.

Quant aux premières, il faut bien leur reconnaître une
valeur supérieure. En imposant à dix Etals, dans les mêmes
termes, les mêmes principes de Gouvernement, les auteurs
des Traités ont accompli une œuvre, dont la portée dépasse
le champ immédiat des applications : ils ont posé les prin-
cipes qui, dans le monde de 1920, font partie du Consensus
Gentium (').

I. Voir I" partie. Gh. IV. La solution internationale.

J. Fonques-Dupare IS

TROISIÈME PARTIE

LES TRAITÉS ACTUELS ET L'APPLICATION
DES PRINCIPES

Sources, lacunes kt solutions possibles

CHAPITRE PREMIER
LES DISPOSITIONS DES TRAITÉS DE 1919-1920

I

« Poser un principe, faire une loi, écrit M. Renner, c'est
«bien facile ! Mais, faire une loi qui soit applicable et qui
« réponde à sou objet, c'est là qu'est la difficulté ! ».

Les principes contenus dans l'arlicle 19 de la Gonslitution
autrichienne de 18(37 étaient simples. Une longue expérience
des problèmes nationaux en ce pays avait instruit M. Renner
de leurs difficultés d'application. Son analyse, nous l'avons
vu, ramenait ces difficultés à une difficulté fondamentale :
celle qu'il y a à concilier le caractère personnel des droits
reconnus aux nationalités avec le « territorialisme » de l'ad-
nainistration de l'Etat, sans le concours de laquelle ces droits
ne peuvent s'exercer : d'où, la nécessité de recourir, dans la
pratique, à des solutions transactionnelles, do plus en plus
complexes à mesure que l'on tente de serrer de plus près
la question: localisation des droits nationaux ; assouplisse-
ment de l'administralion de l'Etat ; création, à côté de l'admi-
nistration de l'Etal, d'administrations nationales (')...

A ces difficultés, inhérentes au problème, s'ajoutent, dans
le cas d'une protection par traités, celles qui découlent de la
nature internationale de la solution. Sans méconnaître les
droits fondamentaux de l'Etat, un traité ne peut, ni se subs-
tituer à lui, en légiférant directement pour certains do ses
membres, ni s'ingérer dans son organisai ion intérieure. Il ne
peut donc (pie poser les règles, dont l'Etat aura à s'inspirer,
pour adapter à la situation particulière des minorités les
principes de sa législation d'ensemble. Des règles établies de

i.Voir I" partie, chapitre III, les diOkuUs du problème, lu formule <f*
M. Renner.

202 LA PROTECTION DES MINORITES

la sorte, m abslraclo pour une législation quelconque, plutôt
qu'elles ne donnent des solutions pratiques, déterminent
l'esprit dans lequel ces solutions devront intervenir. C'est
dans leur esprit autant que dans leur lettre qu'elles devront
être appliquées, pour que l'objet des traités soit rempli. De
là, une difficulté nouvelle, une difficulté de contrôle (').

Ces difficultés d'application et de contrôle, que Ton vient
de résumer ici, apparaissent dans toute leur force, lorsque
l'on examine, une à une, les clauses de protection des mino-
rités, inscrites dans les traités de 1919-1920.

II

Celles-ci, nous l'avons vu, figurent dans dix traités : quatre
traités de paix, et six traités de minorités signés avec des
Etats alliés. Le problème ne se posait point partout dans la
même forme ; les traités et sections de traités, relatifs aux
minorités, ne sont point tous identiques.

On peut diviser les clauses qui s'y trouvent, par ordre de
généralité décroissante, en quatre catégories :

1» Les clauses applicables à tous les habitants du territoire.

— Se classent dans cette catégorie les stipulations relatives
au droit à la vie, à la liberté, à la liberté de conscience.

2° Les clauses applicables à tous les ressortissants de
VEtat. — Ce sont celles qui établissent l'égalité civile et poli-
tique, le droit au libre usage, soit verbalement, soit par écrit,
d'une langue quelconque.

3° Les clauses applicables aux ressortissants de l'Etat
appartenant à une minorité de race, de langue ou de religion.

— 11 y a ici une distinction à faire. Bien que les clauses de
cette catégorie, sauf une exception -, soient communes à tous
les traités, elles ne sont--point toutes générales au même
degré. Les unes doivent être reconnues par tous les Etats

I. Voir I" partie, chapitre IV, solution inlemalionale.

a. Une disposition, relative à la prise en considération des minorités dans l'éta-
blissement du système électoral, ne se trouve que dans les traités avec la Tur-
quie, la Grèce et l'Arménie.

LES DISPOSITIONS DES TRAITES DE 19191920 203

comme « lois fondamentales o, tandis que les autres n'ont ce
caractère que dans les traités de paix ', et ne sont en outre
applicables qu'à une partie du territoire de certains Etats '.

Les premières ont pour objet le droit des membres des
minorités à faire usage de leur langue devant les tribunaux ;
à fonder, diriger et contrôler des établissements religieux ou
charitables et des écoles.

Les secondes, letTr droit à recevoir l'instruction dans leur
langue dans les écoles publiques, et le droit de la minorité à
une participation équitable aux fonds publics, qui seraient
alloués par l'Etat ou les municipalités dans un but d'éduca-
tion, de religion, ou de charité.

4° Les clauses qui ne concernent que certaines minorités
déterminées . —Ce sont celles qui visent : les droits religieux
des Musulmans (traités avec l'Etal serbe- croate- slovène, la
Grèce, l'Arménie) ; le droit des Juifs à pratiquer leur Sabbat
(traités aveo.la Pologne, la Grèce et la Turquie) ; le droit de
certaines minorités à l'autonomie religieuse et scolaire
(Szeckler et Saxons de Transylvanie dans le traité avec la
Roumanie ; Yalaques du Pinde dans le traité avec la Grèce) ;
ledroit des Ruthènes à l'autonomie législative et administra-
tive, ainsi qu'à une représentation équitable à l'Assemblée
législative de Prague (traité avec la Tchéco-Slovaquic) : le
maintien des privilèges religieux, scolaires, judiciaires, en
faveur des communautés chrétiennes de Turcjuie : le droit
des membres de ces communautés à la réparation des dom-
mages causés pendant la guerre, etc.

Ces dispositions, toutes spéciales a certaines minorités, ne
le sont [)oinl cependant au môme titre : tantôt, comme pour

I Le premier article de la section des traités de paix consacrée aux minorités dé-
cidecjuc l Etat devra reconnaître comme htis fondamentales « les stipulations con-
tenues I ans la présente section ». L'Etat devra reconnaître comme lois fonda-
mentales,dit ar. contraire l'article i du traité avec la Pologne, « les stipulations
contenues dans les articles a et 8 du présent chapitre » : c'est-à-dire les stipula-
lions que nous avons rangées dans les catégories i et a et dans le premier
groupe de la catégorie 3.

2. C'est le cas pour certains Etat» agrandis (Grèce, Etal serho-croalc-slovène)
pour lesquels elles ne sont applicablesque sur les territoires acquis depuis iQiS.
Dans le traité avec la Pologne, elles ne sont applicables aux Allemands que sur
les territoires cédés [>ar 1 Allemagne.

204 LA PROTECTION DES MINORITES

les droits religieux des Musulmans, c'est le problème qui ne
s'est présenté que dans ce cas ; tantôt, comme pour l'autono-
mie accordée à certains groupes ethniques, c'est moins le
problème que la solution qui mérite d'être considéré comme
exceptionnel.

III

Depuis que les traités, où sont contenues les clauses de
minorités, ont été signés, il s'est accompli tout un travail,
soit dans la législation interne des Etats signataires, soit par
convention entre eux, pour fixer les modalités d'application
de ces clauses. Ces conventions et ces lois interprétatives
fournissent un élément de précision, dans l'étude des dispo-
sitions des traités.

Parmi les conventions, il faut signaler : la Convention
gréco-bulgare du 27 novembre 1919 sur l'émigration réci-
proque ; le traité de Brûnn du 7 juin 1920 et la Convention
additionnelle de Carlsbad du 23 août entre la Tchécoslova-
quie et la République d'Autriche; le traité de Prague du
29 novembre 1920 entre la Tchécoslovaquie et la Pologne.
Les traités de Brûnn et de Prague se sont occupés plus spé-
cialement des questions de nationalité et d'enseignement.

Dans l'ordre législatif, nous nous référerons de préférence
aux lois de la République tchécoslovaque, qui sont des plus
complètes et des plus libérales. Il faut citer comme les prin-
cipales : la loi sur l'acquisition et la perte de la nationalité
et de l'indigénat du 9 avril 1920 ; la loi constitutionnelle et
la loi de langues du 29 février 1920 ; la loi sur l'enseigne-
ment du 3 avril 1919 et celle sur l'administration des écoles
du 9 avril 1920 ; la loi électorale du 23 février 1920 (').

Les traités avec la Turquie, la Grèce et l'Arménie, n'ayant
point été ratifiés, les dispositions qui s'y trouvent n'ont pu
faire l'objet de lois interprétatives. Certaines de ces disposi-
tions, comme on le sait, ne figurent q.ue dans ces traités ; sur
ces points, l'on est donc réduit à rechercher des indications,

I. L'on a utilisé ici les Iradiiclions allemandes des lois tchécoslovaques (col-
eclion Stiepel et collection « Prager Archiv »).

LES DISPOSITIONS DES TRAITES DE 1919-1920 205

soit dans les travaux tlit''ori(Hies, soit dans les lois, qui, en
d'autres temps ou en d'autres lieux, ont eu à résoudre des
problèmes similaires.

IV

Pour faire des clauses de minorités des traités de 1919-1920
une étude d'ensemble, nous suivrons l'ordre des revendica-
tions minoritaires, qui est celui de la logique. Avec elles,
nous irons du simple au complexe, des droits individuels aux
droits collectifs (').

A l'origine du problème, se trouve l'acquisition par les
membres de la minorité de la nationalité de l'Ktat. S'ils ne
sont point ressortissants de l'Etat, ils ne constituent pas de
minorités au sens exact du terme.

Puis viennent les droits individuels : libre exercice du
culte, libr« usage de la langue, oralement, par écrit et devant
les tribunaux; puis les droits culturels; ceux-ci, parleur
caractère mixte, conduisent à l'étude des droits collectifs
proprement dits : autonomie, défense de la situation écono-
mique et sociale de la minorité , représentation proportion-
nelle.

Le problème des réparations pour les dommages causés
aux minorités n'a été traité qu'à l'égard de la Turquie ; il
mérite cependant d'être envisagé, tant en lui-môine, que
pour la généralisation qui peut ou qui pourrait éventuelle-
ment en être faite.

Les garanties d'exécution des traités sont la conclusion
naturelle de cette étude ; elles clôturent l'édifice, comme elles
en constituent l'assise.

I. Voir I'* partie, ch. II : le Problème des minoriti'i.

CHAPITRE II

ACQUISITION DE LA NATIONALITE ET
EMIGRATION RECIPROQUE

Lorsque l'on étudie le problème qui nous occupe, deux
solutions s'offrent à l'esprit : Ou bien assurer aux membres
des minorités une place dans l'Etat auquel le sort les a liés,
leur y garantir certains droits, qui leur permettent de vivre,
en tant qu'individus et en tant que collectivité ; ou bien leur
donner des facilités de regagner l'Etat, auquel ils se rattachent
par la race, la langue ou la religion. Dans le premier cas, on
traite le problème ; dans le second on l'évite. L'acquisition
de la nationalité est l'introduction à la première solution ;
l'émigration constitue la seconde. Ces deux conceptions ont
trouvé place dans les traités. Nous les étudierons tour à tour.

A. — Acquisition de la nationalité

L'exemple des Juifs roumains suffirait à prouver que les
règles régissant la nationalité ne sauraient être trop précises
dans les traités, dont l'objet est de protéger les minorités. (*)

Cette question, dans les traités de paix, était rendue com-
plexe par les nombeux remaniements territoriaux. Il fallait
éviter à tout prix que les individus pussent de ce fait se trou-
ver sans nationalité. Cette préoccupation domine les disposi-
tions que l'on trouve dans les traités de minorités pour les
Etats alliés, et, pour les Etats ennemis, dans les traités de
paix, soit au chapitre de la protection des minorités, soit à
celui de la nationalité, soit dans les clauses politiques.

Les traités ont admis deux critères pour déterminer la

I. Voir le cliapiire sur les Juifs Roumains : 2' partie, chap. II.

ACQUISITION DE I.A NATIONALITÉ 207

nationalité de l'individu : rétablissement actuel et la naissance;
d'autres clauses visent les « Ilciniallosen », c'est-à-dire ceux
qui, dans l'avenir ou dans le présent, risqueraient d'être
exclus du béuéfice des dispositions précédentes.

I. — Jus soli

Le [)rinci[)e est fort simple. L'individu suit de plein droit
le sort du territoire sur lequel il est établi, son établissement
étant déterminé, suivant la législation des Etals, soit par le
domicile, soit par l'indigénat (').

Si l'individu habite un territoire qui reste soumis à la même
souveraineté, il conserve sa nationalité (').

S'il habite au contraire un territoire qui a changé de statut
poliliipie. le lien d'allégeance qui l'unissait à l'ancien souve-
rain territorial est rompu (') ! Un nouveau lieu d'allégeauce
vient s'y substituer, l'unissant au souverain territorial nou-
veau (*).

I. L'iiidfgénat sert de règle dans les pays qui faisaient partie de l'ancienne
Aulriclic (dislcilhanie), soit : l'Autriche Allemande, la Tchccoslovaquie, une
partie de l'Etat Serbe-croate slovène, le Trentin. L'indigénat avait été organisé
par la loi du 5 décembre 1896.

Il était accordé à tout individu, qui, après avoir obtenu l'admission de
séjour dans la commune (Eigenberechtigung) avait accompli un séjour de
dix ans « volontaire et interrompu ». (art. 3). Les fonctionnaires obtenaient de
plein droit l'indigénat du jour de leur entrée en fonction dans la commune
(art. lo).

On ne saurait mieu\ définir l'indigénat, qu'en l'appelant une <( nationalité
communale ».

a. « L('.\.utriclie) reconnaît comme ressortissants (autrichiens) de plein droit
« et sans aucune formalité toutes les personnes ayant l'indigénat (le domicile)
« sur territoire (autrichien) à la date de la mise en vigueur du présent Traité, et
« qui ne sont pas ressortissants d'un autre Etat ».

Traités avec l'Autriche (art. O'i). la liulgarie (art. 50 la Hongrie (art. ôG).

3. « Toute personne ayant l'indigénat (le domicile) sur un territoire faisant
« partie antérieurement des territoires de l'ancienne monarchie austro-hongroise,
« acquerra dcplein droit et à l'exclusion de In nalioniilité autrichienne, la nationa-
le lilé de l'Etat exerçant la souveraineté sur le dit territoire. Traités avec l'.Yu-
« triche (art. 70), avec la Bulgarie (art. 3() et 44). avec la Hongrie (art. 61)
« avec la Turquie (art. la'J).

/i. « La Pologne reconnaît comme ressortissants (polonais) do plein droit et
« sans aucune formalité, les ressortissants (allemands, autrichiens, hongrois ou
« russes) domiciliés (ayant l'indigénat) à la date de la mise en vigueur du pré-

208 LA PROTECTION DES MINORITES

Il y a lieu cependant de faire une réserve relativement â
rapplication de cette règle générale. L'individu n'acquiert de
plein droit une nationalité nouvelle, que si son établissement
(indigénat ou domicile) sur le territoire cédé présente une
certaine ancienneté. La date prise comme point de départ
varie d'ailleurs d'un traité à l'autre : c'est le l^r janvier 190S
pour les ressortissants allemands établis sur le territoire de
la nouvelle Pologne (') ; le l^- janvier 1910 pour les ressor-
tissants autrichiens ou hongrois sur les territoires transférés à
la Tchéco-Slovaquie et à l'Etat Serbe-Croate-Slovène (^) ;
le !«'' janvier 1913 pour les ressorlissants bulgares sur les ter-
ritoires transférés à ce dernier Etat et à la Grèce f), aucune
condition de date dans le traité avec la Turquie.

En établissant cette distinction, les traités ont voulu,
semblc-t-il, éviter qu'une nationalité nouvelle fût acquise de
plein droit par des individus, pour qui l'établissement ne
pourrait être interprété comme un signe d'attachement au
pays mais résulterait d'un hasard, parfois d'une politique de
nationalisation (Allemands en Pologne Prussienne).

Lorsque l'établissement est postérieur aux dates indiquées-
plus haut, la nationalité ne s'acquiert que sur la demande de
l'individu et après autorisation de l'Etat : « Si l'autorisation
« n'est pas demandée ou est refusée, les intéressés acquer-
« ront de plein droit la nationalité dans lequel ils avaient pré-
« cédemment leur indigénat (domicile) (*).

*

« seul traité sur le territoire qui est ou sera reconnu comme faisant partie de
« la (Pologne) ».

Traités avec la Pologne, la Tchécoslovaquie, l'Etat Serbe-Croate Slovène, 1»
Roumanie, la Grèce (art. 3).

I. Traite de Versailles (art. 91).

3. Traité de St-Gcrmain, (art, 7!) et traité de Trianon (art. 62).

3. Traité de Neuilly (art. 89 et ^4).

4. Traité avec l'Aulriclie (art ^7), la Hongrie (art Ca).

ACQUISITION DE L\ NATIONALITÉ 209

Les personnes (lui, du fait de leur établissement actuel,
«e voient imposer en quelque sorte, une nationalité nouvelle,
possèdent un droit d'option. Pourvu qu'elles remplissent cer-
taines conditions d'Age (il faut quelles aient plus de dix-huit
ans), elles ont le droit d'opter, disent les traités avec les Etats
alliés dans leur article 15, « pour toute autre nationalité qui
« leur serait ouverte ». Quelles sont ces nationalités ?

La réponse diffère suivant les traités de paix. En laissant
-de côté une disposition très générale que nous étudierons
plus loin, ces nationalités sont : pour les ressortissants autri-
chiens et hongrois, « celle de l Etat, dans lecjuel ils avaient leur
« indigénal (domicile) avant d'acquérir l'indigénat (domicile)
« dans le territoire transféré » ('), pour les ressortissants Bul-
gares « la nationalité bulgare •> (') pour les ressortissants ot -
tomans, « la nationalité ottomane » (').

Les délais d'option sont d'une année dans les traités de
paix avec l'Autriche et la Hongrie (*) ; de deux ans dans les
traités avec la Bulgarie et la Turquie Ç).

Nous verrons plus loin les conséquences de l'option.

II. — La naissance

L'individu peut acquérir de plein droit une nationalité
nouvelle, dans un second cas : celui où il est ué dans un ter-
ritoire transféré par les traités, de parents y étant domiciliés
(ou y ayant l'indigénat), « encore qu'à la date de la mise en
« vigueur du présent traité il n'y soit pas lui-même domici-
« lié » (ou n'y ait pas l'indigénat) (s).

Le premier cas n'envisageait que le fait brutal : l'établis-
sement actuel. Le second, prenant en considération les doux
faits : naissance de l'individu et établissement des parents,

I. Traité avec l'Aulrichc (art. 78), la Hongrie (art. 63).
Q. Traité avec la Bulgarie (art. 4o et 45).

3. Traité avec la Turquie (art. la'j).

4. Traités avec 1 Aulriclie (78) et la Hongrie (art. 63).

5. Traités avec la Bulgarie (art. 4o et 45) et avec la Turquie (art. la'i).

C. Traités avec la Pologne, la Tchécoslovaquie, l'Etat serbe-croato-slovène,
la Roumanie et la Grèce (art. '1).

210 LA PROTECTION DliS MINORITES

en tire une présomption en faveur d'un attachement en
quelque sorte héréditaire, de l'individu à une région : rien de
plus légitime.

Mais, dans l'application, cette disposition va fréquemment
se lieurler à la précédente, et créer un conflit de nationalités.
Prenons un exemple t^imple : un ressortissant autrichien est
né dans les Sudètes de parents, qui y avaient leur indigénat;
lui-même, à la signature du traité de Saint- Germain, a son
indigénat dans quelque ville d'Autriche allemande. Cet indi-
vidu a deux nationalités : la nafcionalité autrichienne, du fait
de son indigénat personnel (art. 64 du traité avec l'Autriche),
la nationalité tchécoslovaque du fait de sa naissance (art. 4
du traité avec la Tchécoslovaquie). Aucune disposition ne se
trouve dans les traités, lui permettant de rejeter la nationalité
autrichienne.

* •*

C'est pour régler les conflits semblables, qui s'annonçaient,
que le traité de Brûnn, signé entre l'Autriche et la Tchécoslo-
vaquie, a été amené dans son article 6 à établir des distinc-
tions par catégories d'individus : Ce faisant, il n'a pas
simplement interprété les dispositions des traités de Sâint-
Gerraain ; il a fait œuvre créatrice.

Article 6... (2). — « Les personnes visées par l'article 4 du
« traité avec la République tchécoslovaque sont, dans ce but,
« réparties en trois groupes :

(3) « Le pi'emier groupe est formé des personnes, qui ont
« acquis l'indigénat dans une commune de la République
« d'Autriche, antérieurement au 28 octobre 1918 Pour ces
« personnes, cet indigénat sert de règle, c'est-à-dire : l'ar-
« ticle 64 du traité avec l'Autriche leur est appliqué.

(4) i- Au deuxième groupe^ appartiennent, sous réserve de
« ce qu'elles aient, à l'entrée en vigueur du présent traité,
« leur résidence habituelle dans la République d'Autriche :

a) Les personnes, qui, entre le 28 octobre 1918 et le 28 fé-
« vrier 1919, ont acquis l'indigénat dans une commune au-
« trichlenne ;

b) « Les personnes, qui ont sollicité l'indigénat dans une

ACQUISITION DE LA NATIONALITÉ 211

« commune autrichienne antérieurement au 28 février 19VJ
« et l'ont obtenu antérieurement -lu 'M octobre 1919.

c) « Les personnes, (jui ont accompli, antérieurement
« au 28 février 1910, la durée de séjour do dix ans exposée
« dans le paragraphe 2 de la loi du 5 décembre 189()(U.-G.-
« Bl, n° 222) dans une commune autrichienne, et ont, du fait
« de ce séjour, acquis Tindi^trénat dans celte commune an-
« térieurement au 31 août 1919.

(5) « Pour les personnes appartenant au deuxième groupe,
« l'indigénat sert également de règle ; cependant, dans le
« délai d une année à dater du jour de l'entrée en vigueur du
« traité avec l'Autriche, un droit d'option leur est ouvert en
« faveur de la nationalité tchécoslovaque... »

(7) K Au troisième groupe appartiennent les personnes qui
« ne font partie ni du premier, ni du deuxième. Pour ces per-
« sonnes, les deux paragraphes de l'article 4 trouvent leur
a pleine application » {').

Nationalité autrichienne sans faculté d'option, nationalité
autrichienne avec faculté d'option pour la Tchécoslovaquie,
nationalité tchécoslovaque sauf répudiation sont les trois solu-
tions, graduées suivant la force des présomptions d'attache-
ment de l'individu à l'une ou l'autre patrie.

11 serait désirable, pour éviter des conflits auxquels con-
duisent les dispositions des traités, que des arrangements du
même ordre intervinssent entre les Etats qui se trouvent les
uns vis-à-vis des autres, dans la même situation que les deux
républiques signataires du traité de Briinn.

L'individu ([ui a changé de nationalité par suite de l'ap-
plication de l'article 4 des traités avec les Etats alliés peut
répudier sa nationalité nouvelle.

« Dans les deux ans qui suivront la mise en vigueur du pré-
ci sent traité, ces personnes pourront déclarer devant les
ft autorités (polonaises) compétentes dans le pays de leur rési-
« dence, qu'elles renoncent à la nationalité (polonaise) et elles

I. Traité de Briicin (art. G).

212 LA PROTECTION DES MINORITES

« cesseront alors d'ôtre considérées comnae ressortissants
« (polonais) (').

Elles suivront alors, de plein droit, le sort du territoire,
sur lequel elles ont leur établissement.

m. — Les lïeimatlosen

Les traités, nous l'avons vu, dans leur souci d'assurer une
nationalité à l'individu, lui en ont parfois attribué deux. Ils
ont cependant été plus loin encore, et ont voulu prévoir et
régler les cas, où, soit lors de la signature des traités, 5oit
dans l'avenir, il pourrait y avoir des personnes sans natio-
nalité.

*^ *

Dans le présent l'hypothèse pouvait se présenter pour les
Etats agrandis. Ceux-ci s'engageaient à reconnaître comme
ressortissants, ceux des ressortissants de l'Etat dont une par-
tie du territoire tombait sous leur souveraineté, qui étaient
établis sur ce territoire. Mais aucune disposition jusqu'ici ne
concernait les territoires antérieurement possédés par eux.-
Or, sur ces territoires aussi, il pouvait y avoir des individus
sans nationalité ; nous touchons ici à une question spéciale :
celle des Juifs roumains.

L'article 7 du traité avec la Roumanie s'est occupé de leur
situation :

« La Roumanie s'engage à reconnaître comme ressortis-
« sants roumains de plein droit et sans aucune formalité, les
« Juifs habitant tous les territoires de la Roumanie, et ne
« pouvant se prévaloir d'aucune autre nationalité. »

*
* *

Pour l'avenir, il y avait le cas de tous les enfants naturels
non-reconnus. Une disposition, insérée dans tous les traités,
les concerne :

I. Traités avec la Pologne et les autres Etals allies (art. 4, a* alinéa).

ACQUISITION DE LA NATIONALITK 213

ft La nalionalilé (iiutricliicnue) sera acquise de plein dioit,
« et par le seul fait de la naissance sur le lerriloire (aulrichien)
« à toute personne ne pouvant se prévaloir, par sa naissance^
« d'une autre nalionalilé » (').

La rédaction de cet article n'est pas excellente. Le mot de
« naissance » y est employé deux fois et dans deux sens
différents. Aussi, le traité de Biiinn a-t-il cru devoir préci-
ser : '( Les mots (|ui sont à la fin de l'article iVÔ (avec
« l'Autriche) par sa naissance, d'une aulre nalionalilé, et
« à la fin de l'article G (avec la Tchécoslovaquie) dune aulre
ft nalionalilé de naissance, seront appliqués, non d'aprtîs
« le système du lieu de naissance, mais d'après celui de la
« filiation (Abstamniung) » ('). Le même article insiste sur le
caractère supplétif de celte disposition : présomption j'uris,
mais non de jure, qui ne vaut que tant que la preuve de la
nationalité par la filiation n'a pas été faite.

B. L'ÉMIGRATION

L — L'oplion el les conséquences de i'oplion

En même temps qu'ils assuraient h l'individu, contre un
arbitraire possible, une situation légale dans l'Etat auquel lo
rattachent ses intérêts, les traités ont voulu lui réserver la
faculté de décider lui-même de son sort.

Nous avons signalé plus haut une première application du
droit d'option : celle qui concerne les personnes établies sur
un territoire transféré, qui, de ce fait, changent de plein droit
de nationalité. Celte disposition, (juc l'on trouve déjà dans
de nombreux traités antérieurs, s'inspire du souci de respec-
ter la liberté individuelle, et ne se rattache pas directement au
problème des minorités.

Une autre application du droit d'option, qui figure dans les
traités de 1919-1920, se présente bien au contraire comme
une solution ouverte à ce problème : elle permet aux indi-

1 . Traité avec l'Aulriclie (^art. 6") ), la Bulgarie (arl. 5a), la Hongrie (arl. 07),
avec la Pologne et les Etats alliés (art. 0).

2. Traité de Brima (art. 5).

J. Fouques-Duparc 14

214 L\ PROTECTION DES MINORITES

vidus devenus « minorité » par suite de la répartition des
territoires, de se regrouper dans les Etats suivant le principe
des nationalités.

« Les personnes qui ont l'indigénat dans un territoire fai-
« sant partie de l'ancienne Monarchie austro-hongroise, » dit
le traité, de Saint Germain. « et qui y diffèrent par la race et
« la langue àe la majorité de la population, pourront, dans
« le délai de six mois à dater de la mise en vigueur du pré-
« sent traité, opter pour l'Autriche, l'Italie, la Pologne, la
« Roumanie,- l'Etat serbe-croate slovène, selon que la majorité
« de la population y sera composée de personnes parlant la
« même langue et ayant la même race qu'elles » (*).

Comme critère de la nationalité, les traités de Saint-Ger-
main et de Trianon ont adopté « la race et la langue».
« Les mots par la race et la langue, spécifie le traité de
« Briinn, veulent indiquer qu'en règle générale, dans la pra-
« tique, c'est principalement la langue qui doit être prise en
« considération comme le signe le plus démonstratif du lien
« national (Volkszugehôrigkeit) » (').

Le traité de Sèvres au contraire ne s'attache qu'au signe
« race » ('). Quant au traité de Neuilly, il ne cherche pas à
décomposer la nationalité en ses éléments constitutifs, et parle
simplement « des Bulgares, ressortissants Serbes-Croates-
Slovènes )) et des « Serbes-Croates-Slovènes, ressortissants
Bulgares» ('^).

*

* *

Une situation de fait doit suivre la situation de droit. Les
personnes qui ont, aux termes de l'une des dispositions
précédentes, opté pour une nationalité, autre que celle de
l'Etat sur le territoire duquel elles sont établies, sont obligées
de quitter cet Etat.

1. Traités avec l'Autriche (art. 80), avec la Hongrie (art. 04). Disposition du
même ordre dans le traité avec la Turquie (art. 135), un peu dissemblable dans
le traité avec la Bulgarie (art. Ao).

3. Traité de Briinn (art. 9).

3. Art. 125, op. cil,

Ix. Art. Ixo, op. cit.

ACQUISITION DK LA NATIONALITE 215

« Elles devront, dans les douze mois qui suivront, lians-
« porter leur domicile dans l'Etat en faveur (1u(|upI elles
« auront opté ('). »

Les traités ont pris certaines mesures pour garantir le
sort de leurs biens :

« Elles seront libres de conserver les biens immobiliers
« qu'elles possèdent sur le territoire de l'Etat, où elles
« auraient eu leur domicile antérieurement ci leur option.
« Elles pourront emporter leurs biens meubles de toute nature.
« Il ne leur sera imposé de ce fait aucun droit de taxe, soit
« de sortie, soit d'entrée (-). »

Le traité de I3rûnn a interprété ces dispositions dans un
esprit de grand libéralisme, en accordant à l'individu la
faculté de revenir administrer son patrimoine, sans que ce
séjour « évidemment momentané » puisse mettre en cause
la bonne foi de son transport de domicile (').

IL — L'émigration réciproque {le traité gréco-bulgare)

De telles mesures, propres sans doute à sauvegarder les
droits individuels, ne sont pas suffisantes pour faciliter une
émigration nombreuse.

Les traités stipulent bien que les Etats « s'engagent à
(( n'apporter aucune entrave à l'exercice du droit d'o{)tion
«prévu» (*). Mais, en dehors même des entraves légales et
administratives, il existe à l'exercice de ce droit, un obstacle
matériel : tous ceux qui possèdent du sol, c'est-à-dire (outes
les populations paysannes, sont pratiquement liés au lerri-^
toire, tant qu'ils n'ont pas ù leur disposition les moyens de
réaliser leur capital immobilier. La liquidation des biens fon-

I. Traités avec l'Autriclie (art. 78), avec la Bulgarie (art. ^o et 4"»!. avec la
HoDgrie (art. 03), avec la Turquie (art. ia6), avec les Etals Alliés («ri. 3).

a. Id.

3. Traité de Bruiin(art. i3s 3), Le traité de Bruan (art. li) |)roloii).'e égale-
ment de un à trois ans, le délai accordé à l'individu pour transporter m>u iloinicile
dans l'Etat en faveur duquel il a opté, à causi« de la crise des logeiuonl>.

4. Traités avecrAulriche(art. 81), avec la Buigarie(art. 56), avec la Hongrie
(art. 63), avec les Etals Alliés (art. 5).

216 LA PHOTECTION DES MINORITES

ciers constitue une question préjudicielle à résoudre, si l'on
veut Taire du droit d'option, pour des groupes ethniques
importants, une réalité, et non un droit théorique.

A cet effet, un article du traité de Neuilly (i) reproduit dans
les traités avec la Turquie (^) et l'Arménie (') prévoit des dis-
positions à prendre par les Puissances Alliées et Associées,
« relativement à l'émigration réciproque et volontaire des
« minorités ethniques ».

C'est sur la base de cet article qu'a été signée le 27 no-
vembre 1919 entre la Grèce et la Bulgarie une « convention
relative à l'émigration réciproque » ouverte à tous les Etats
limitrophes, à l'exception de la Turquie (*).

*
*

Un trait mérite tout d'abord d'être noté dans cette conven-
tion. L'ordre des opérations prévu y est inverse de celui que
prévoient les traités de paix. Dans ceux-ci, la situation de
droit précède la situation de fait : le transport de domicile suit
l'option; là, c'est la situation de fait qui précède; l'émigra-
tion entraine le changement de nationalité : « Les émigrants
« perdront la nationalité du pays qu'ils abandonnent, dès l'ins-
« tant où ils l'auront quitté, et ils acquerront celle du pays
« de destination, dès leur arrivée dans le territoire de ce
« pays » ("")

Le premier point à établir était la liberté d'émigration. Les
trois premiers articles de la convention n'ont d'autre objet
que celui-là. a Les Hautes Parties contractantes reconnaissent
« à leursressortissants, appartenant à des minorités ethniques,

1. Traité avec la Bulgarie (art. 5o).
a. Art. ïli'i.

3. Art. 3.

4. « La Turquie s'engage à ne passe prévaloir de l'article i6de la Convention
entre la Grèce et la Bulgarie» (art. i43). L'article i6de la Convention déclare:
« Dans le délai d'un an à dater de sa mise en vigueur, la présente convention
« sera ouverte à l'adhésion des Etats ayant une frontière limitrophe avec 1 un
« des Etats signataires».

5. Convention gréco-bulgare : art. 5.

ACQUISITION DE LA NATIONALITK ■ 217

« de religion ou de langue, le droit d'émigrer librement » (');
elles ft s'engagent à faciliter, par tous les moyens dont elles
« disposent, l'exercice de ce droit » (') ; à n'y apporter, directe-
ce ment ou indireclement, aucune entrave, nonobstant les lois
« ou règlements contraires, qui, à cet égard, seront réputés
« sans effet » (') ; « à n'apporter aucun obstacle au départ d'un
« émigrant volontaire pour quehjue cause que ce soit (*). »
Cette insistance est significative ; elle laisse imaginer à com-
bien d'entraves et d'obstacles administratifs, l'éniigralion
peut en pratique se heurter.

L'émigration, possible du moment qu'il n'y a pas interdic-
lion de l'Eval, n'est réalisable sur une vaste échelle, nous
TavoDS vu, que si l'individu trouve le moyen de rompre
les liens d'intérêts qui le retiennent au territoire. Pour les
biens meubles, la convention a repris la formule des traités.
Les émigrants sont libres de les emporter avec eux ou de les'/
faire transporter (*). Quant aux biens immobiliers « ruraux
« ou urbains » — et c'est là l'innovation de la Convention —
« ils seront, dit l'article 7, liquidés conformément aux dis-
« positions ci-après, par la commission mixte prévue à l'ar-
« ticle 9 ».

La commission mixte, ainsi annoncée, est constituée do
façon à donner, tant aux minorités qu'aux Etats signataires,
de pleines garanties d'impartialité. Elle sera composée d'uQ
(• membre nommé par chacun des Etats contractants, et d'un
« nombre égal de membres d'une autre nationalité, parmi
« lesquels le Président sera choisi, et qui sont nommés parle
« Conseil de la Société des Nations » (*).

Le mécanisme de la liquidatiton se ramène à une idée simple;
l'Etat rachète, par l'intermédiaire de la Commission mixte,
à ses ressortissants qui ont fait connaître leur intention d'é-
migrer ('), les biens situés sur son territoire. Le rôle de la

I. Convonlion gréco-bulgare : art. i .
a. ('onveiilion gréco-ljulgare : art. a.

3. Convention gréco-bulgare : art. a.

4. Convention gréco-bulgare : art. 3.

5. Convention gréco-bulgare : art. (î .

6. Art. 8.

•y. Le droit d'émigration volontaire \< [)0urra être exercé, dans un délai de

218 L\ PROTECTION DES MINORITES

Commission est de procéder, avec toutes les garanties dési-
rables ('), à l'estimation de ces biens, et de remettre aux
intéressés la somme correspondante au montant de leur
valeur, somme que l'Etat doit lui verser. Dans la pratique,
pour accélérer la marche des opérations, l'Etat fait à la Com-
mission des avances, qui lui permettent de faire à son tour
des avances aux particuliers « dans la mesure des fonds
« disponibles » ('). Elle peut ainsi les Indemniser immédiate-
ment, au moins en partie.

; A leur départ, les émigrants ont donc, comme compensa-
I tion des biens qu'ils abandonnent en quittant le territoire de
l'Etat, un capital liquide, avec lequel ils peuvent pourvoir
aux frais de leur établissement dans leur Etat national.

La procédure adoptée par la Convention gréco-bulgare
est très séduisante, parce qu'elle facilite Témigralion et offre
ainsi une solution au problème des minorités, tout en respec-
tant, semble-t-il. les droits et les intérêts de l'Etat et ceux des
individus.

Mais, avant d'en hasarder une généralisation, il faut le rap-
peler, une telle procédure n'est possible que si l'émigration
présente deux caractères : d'être une émigration réciproque
et d'être une émigration volontaire.

Nous avons vu, en effet, que l'Etat va avoir à racheter tous
les biens immobiliers de ses émigrants. Les dépenses qu'il
consent de ce fait ne sont en réalité que des avances momen-
tanées, lorsque les minorités qui quittent son territoire sont
remplacées par des nationaux qui viennent s'y établir et à
qui il peut vendre ces biens. Mais si l'émigration n'est pas
réciproque, le mécanisme de la liquidation aboutit à un
double résultat également désastreux pour l'économie natio-

« deux ans à |3artir de la constiluliori delà Commission mixLc au moyen d'une
« déclaration devant la dite commission ou devsntses roprésenlants » (art, Ix).

I, ... (' Les intéressés étant entendus ou a}'ant été dûment convoqués pour
être entendus » (art, lo),

a. Art. II,

ACQUISITION DE L\ NATIONALITÉ 219

nale : l'immobilisation d'une jjarlie du cupilai de l'Etal, la
nationalisation d'une partie de son soi.

Or, il ne peut y avoir émigration réciproque, que s'il y
a équivalence de nombre et de situation entre les mino-
rités établies dans les Etals entre lesquels un courant d émi-
gration nationale est susceptible de se produire. Ce peut
être le cas pour la Gr^.ce et la Bulgarie. C'est loin d'être un
cas général (').

Une émigration qui ne serait pas réciproque ruinerait
l'Etat; une émigration qui ne serait pas volontaire serait
une atteinte aux droits de l'individu. L'homme est lié au
territoire qu'il habite, non seulement par une propriété fon-
cière, mais par un ensemble de considérations familiales,
sociales et autres, qui donnent à son établissement un grand
prix, et échappent à l'eslimalion d'une Commission. 11 a une
situation; sa vie est faite là; ailleurs, il aurait à la refaire.
De tous ces sacrifices, il n'est pas dédommagé. C'est pourijuoi
l'émigration ne peut être que spontanée. Dans ce cas, elle
est de la part de l'individu une solution héroïque. Pour l'y
déterminer, il faut une raison majeure : la crainte d'un
péril imminent, un senlimoul collectif très fort. Parmi les
populations de l'Empire ottoman, chez qui celle crainte
comme ce sentiment existent, une exode en masses se con-
çoit Ç). Dans l'Europe centrale, la civilisation a trop dévc-

I . Ce n'est pas le cas pour la plupart des pays do l'Europe Centrale. H v a
iSo.ooo Tchèques en ,\ulriclie allemande et plus de 3 millions d'Allemands en
Tchéco-Slovaquie (voir appendice I). Les proportions sont du même ordre
entre les minorités ethniques en Hongrie et les minorités hongroises hors
de Hongrie, l'cul-ètre pourrail-on envisager une émigration récipropc entre
l'Allemagne et la Pologne ?

a. La population musulmane des Balkans devenue minoritaire à la suite
des modifications qui ont eu lieu depuis 1878, a presque totalement déserté <^
les Etats chrétiens pour rentrer en Turquie. Dans leur programme de reven-
dications à la Conférence de Constaniinople au sujet de la cession de la Thes-
salie à la Grèce, les plénipotentiaires ottomans avaient déjà envisage une
garantie (le l'émigration (arliclo i/|) : « Les musulmans auront la facullcd éini-
ff grcr sans entrave dans l'espace de dii ans. Ils seront libres de vendre leurs
0 immeubles et propriétés (Voir 11' partie, cli. I, p. gôelyC) La crainte de mas-
sacres peut permettre d'envisager une émigration des Arméniens de Cilicie à
la suite d 1 départ des troupes françaises.

220 LA PROTECTION DES MINORITES

loppé l'individualisme et les intérêts particuliers, pour que
l'on puisse en envisager l'hypothèse.

La solution de l'émigration, intéressante en tant que solu-
tion locale, reète donc une solution locale; elle ne saurait
dispenser les traités de prévoir pour les minorités, qui res-
teront sur le territoire sur lequel elles sont établies, -^ c'est
le très grand nombre, — des garanties et des droits.

CHAPITRE III
LES DROITS INDIVIDUELS

De tous les droits des minorités les plus anciennement et
les mieux établis, les droits individuels n'ont point tous, dans
les traités actuels, le même caraclère de généralité. Le droit
à la vie, le droit à la liberté et à la liberté de conscience y
sont stipulés en faveur de tous les habitants du territoire, tan-
dis (jue les clauses relatives à l'égalité et au libre usage de la
langue ne s'appliquent ([u'aux ressortissants de l'Etat.

La protection de la vie et de la liberté des habitants cons-
titue, de la part de l'Etat, un devoir trop évident, pour faire,
sous cette forme au moins ('), l'objet d'un commentaire. Il y
a lieu au contraire d'examiner avec quelque précision le droit
à l'égalilé, à la liberté de conscience et au libre usage de la
langue.

A, — L'Egalité

« Tous les ressortissants (autrichiens) seront égaux devant
il la loi et jouiront des mômes droits civils et politiques, sans
« distinction de race, de langue ou de religion.

(( La différence de religion, de croyance ou de confession
« ne devra nuire à aucun ressortissant (autrichien) en ce qui
« concerne la jouissance des droits civils et politiques, notam-
n ment pour l'admission aux emplois publics, fonctions et
« honneurs, ou l'e.xercice des différentes professions et indus-
« tries ('^). »

I. Nous étudierons [)lu? loin, au chapitre « Ucparalions », les actions que
pourr.iit avoir le membre de la minorité, ou se-> avant-droit, lorsque ces droits
seraient violés à son détriment.

•j Traités avec rAutricho (art. 6(5), la Bulgarie (art. 63), la Hongrie (art. 58),
la Turquie (art. liô), la Pologne, la Tchécoslovaquie, lEtat serbe-croate-
elovène, la Grèce (art. 7), la Roumanio(art. 6), l'Arménie (art. 4).

222 LA PROTECTION DES MINORITES

Le traité de Berlin avait déjà imposé à la Turquie, et,
comme condition de leur reconnaissance, aux nouveaux Etats
balkaniques, une obligation du même ordre:

« La distinction des croyances religieuses et des confessions
(c ne pourra être opposée à personne comme un motif d'in-
« capacité, en ce qui concerne la jouissance des droits civils et
« politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et
« honneurs, ou l'exercice des différentes professions et indus-
« tries, dans quelque localité que ce soit (*). »

Les traités actuels ont repris, dans le deuxième alinéa de
l'article précité, cette disposition du traité de Berlin dans son
esprit et presque dans sa forme. Mais ils l'ont fait précéder
d'un préambule plus général. L'égalité de droits de tous les
ressortissants de l'Etat y est posée comme un principe ; elle
ne tient pas compte des différences « de race, de langue ou
de religion ». La formule adoptée ici est plus compréhensive
que celle de 1878, qui ne visait qWe « la distinction des
« croyances religieuses et des confessions ». En fait, cette
distinction est la principale qui élève aujourd'hui encore dans
les pays d'Europe Centrale et Orientale, des barrières légales
entre les individus (^). C'est pourquoi, à l'exemple de leurs
devanciers, les auteurs des traités actuels ont plus spéciale-
ment insisté sur ce point.

Cette égalité de droits, proclamée en termes aussi géné-
raux, inscrite dans les lois fondamentales, ne deviendra
effective que si un esprit d'ogaliîé inspire les lois de détail et
les mesures administratives. Ce sont des règlements d'admi-
nistration, qui ont maintenu en Pologne la plupart des inter-
dictions qui atteignent encore les Juifs.

Tous les sujets par exemple ont un droit égal « à exercer
les fonctions publiques ». Telle est la loi. Mais les fonction-
naires en fait sont recrutés par le concours ou au choix :

1. Traité de Berlin (art. 5, 7, 35. U et 62),

a. Voir I" partie, chapitre II, /« Problème des minorUés, p. 33 note i.

LES DROITS INDIVIDUELS 223

moyens administratifs^ contre les(]uels ne peut exister aucun
recours contentieux. Que deviendra donc l'égalité, si les pré-
jugés ferment de parti pris l'accès des carrières publiques à
certains groupes ethniques ? Elle sera une simple égalité à la
canditalure .. Des mesures générales d'ailleurs peuvent déjà
restreindre l'égalité tiiéorique: l'exigence de la parfaite con-
naissance d'une langue ('), d'autres exigences inconciliables
avec la piaticiucdune religion, etc. .. Le nombre des méthodes
n'est pas limité.

Mais la critique que l'on pourrait faire de celte égalité
a arithmétique » est plus profonde. Ce qui intéresse la mino-
rité, cesl moins de se voir ouvrir des possibilités, dont
quelques-uns de ses membres seront seuls à profiter, que
d'être garantie contre les mesures qui peuvent l'atteindre en
son ensemble dans sa situation morale, économique ou
sociale. Or. ces mesures peuvent être générales en apparence,
alors même qu'elles ne frappent qu'elle. De même, au point
de vue politi(|ue, chaque individu peut avoir le même bulle-
tin de vote; si les circonscriptions électorales sont tracées de
telle sorte que certains éléments nationaux ou religieux soient
par avance mis en minorité, leur droit de vote devient illu-
soire.

A côté de l'égalité « arthmétique », il y a donc place pour
une égalité que l'on pourrait nommer proportionnelle. Et
c'est elle surtout qui importe (*).

B. — La liberté de cohscience

{( Tous les habitants de 1' (Autriche) auront droit au libre
« exercice, tant public que privé, do toute foi, religion ou
« croyance, dont la pratique ne sera pas incompatible avec
« l'ordre public et les bonnes mœurs ('). »

I. \oir chapitre IV, la Langue officwllf, p. a3a.

3. \oir dans chapitres sur les droits culturels, les lois écoDomiques et
sociales, et la représenlalioD proportionnelle, les possibilités de réalisatioQ de
cotte égalité proportionnelle.

3. Traites avec 1 Autriche (art. 63), la Bulgarie (art. 5o), la Pologne, la ^'cbé-
coslovatiuie, l'EtRt serbe-croate-slovène, la Roumanie, la Grèce et l'Arménie
(art. 2), la Hongrie (art. 55), la Turquie (art. i^i).

224 L\ PROTECTION DES MINORITES

Le droit au libre exercice du culte, tel qu'il est reconnu là,
est extrêmement général, puisqu'il s'étend à tous les habi-
tants et à « toute foi, religion, ou croyance ».

La Constitution autrichienne de 1867 spécifiait, dans son
article 15 que la liberté serait accordée à « toute église et
communauté reconnues par la loi ». Une reconnaissance
légale, ici, n'est pas nécessaire (').

La seule raison que puisse invoquer l'Etat pour interdire
l'exercice d'un culte est son « incompatibilité avec l'ordre
public et les bonnes mœurs ». Encore, cette clause ne se
trouvé-telle pas dans les traités avec la Turquie et l'Arménie.

En revanche, un souci a trouvé son expression dans ces
deux traités : celui de mettre sur le même plan, les diffé-
rents cultes pratiqués dans l'Etat : « Les atteintes au libre
« exercice du droit prévu, seront punies des mêmes peines,
« quel que soit le culte intéressé ('). »

Pas plus que les dispositions qui établissent l'égalité indi-
viduelle, celles qui concernent la liberté de conscience ne
sont originales. Les négociateurs de Versailles ont été, sur ce
point encore, précédés par ceux de Berlin :

« La liberté et la pratique extérieure de tous les cultes,
« dit le traité de Berlin, seront assurées à tous les ressortis-
« sants de la (Serbie, Roumanie...) aussi bien qu'aux étran-
« gers, et aucune entrave ne pourra être apportée, soit à l'or-
« ganisation hiérarchique des différentes communions, soit à
(( leurs rapports avec leurs chefs spirituels ('). »

Le traité de Berlin garantissait dans un même article le
libre exercice du culte et l'organisation hiérarchique des con-
fessions. Les traités actuels ont séparé de la question de prin-
cipe, les modalités d'application, qui font, en ce qui concerne
les Chrétiens en pays mulsumans et les Musulmans en pays

I. La délégation aulrîcliienne en fit la remarque dans ses contre-propositions
de paix.

a. Traités avec la Turquie (art. i^i)el l'Arménie (art. a).
3. Traité de Berlin (art. 5, 7, 35, 44, ot 6a) .

LKS DMOrrs INDIVIDUELS 225

chrétiens, l'objet de dispositions détaillées (jui seront étudiées
plus loin ('). Une question connexe de celle-ci, condition né-
cessaire, comme elle, à la pratique de la vie religieuse, est
celle du respect des jours consacrés au culte.

* *

C'est h propos des Chrétiens et des Juifs (pielle s'est posée,
et elle a été envisagée dans trois traités : dans le traité avec
la Turquie, en faveur des Chrétiens et des Juifs, dans les trai-
tés avec la Grèce et la Pologne en faveur des Juifs (*).

« Dans les villes ou régions, où réside une proportion con-
« sidérable de ressortissants ottomans de religion chrétienne
« ou juive, dit le traité avec la Turquie, le Gouvernement
« ottoman s'engage à ce que ces ressortissants ottomans ne
« soient pas astreints à accomplir un acte quelconque cons-
« tituant une violation de leur foi ou de leurs pratiques reli-
« gieuses, ni frappés d'aucune incapacité, s'ils refusent de
« comparaître devant les tribunaux ou d'accomplir quelque
« acte légal, le jour de leur repos hebdomadaire. »

Le traité avec la Grèce reprend les mêmes dispositions le
terme de « Sabbat » étant substitué, dans la rédaction de
l'article, à celui de « foi et pratiques religieuses ». Dans ce
traité, comme dans le traité avec la Turquie, ces prescrip-
tions ne s'applifjuent qu'aux lieux (villes et districts) « où ré-
« side une proportion considérable de ressortissants de reli-
« gion juive ». Le traité avec la Pologne ne contient pas de
spécification semblable.

Une disposition se trouve dans ce dernier traité, ([ui n'est
pas reproduite dans les autres : « La Pologne déclare son
« intention de s'abstenir de prescrire ou d'autoriser des élec-
« lions, soit générales, soit locales, qui auraient lieu un
« samedi ; aucune inscription électorale ou autre ne devra
« obligatoirement se faire un samedi ». Il semble en effet que
ce procédé ait été pratiqué en Pologne pour exclure les juifs

l. Voir plus loin, ch. VI, CAutonomie.

a. Trailés avec la Turquie (art. i5o), avec la Grèce (art. lo), avec la Pologne
(art. 1 1),

226 • LA PROTECTION DES MINORITES

de Texercice des droits politiques, que les lois leur reconnais-
saient.

A l'obligation rigoureuse, imposée à ces Etats, de respec-
ter le repos d'une partie de leurs sujets, au jour prescrit par
la religion, les traités ont fixé une limite :

« Toutefois cette disposition ne dispensera pas les juifs des
« obligations imposées à tous les ressortissants en vue des
« nécessités du service militaire, de la défense nationale, ou
« du maintien de l'ordre public. »

*
* *

Dans le principe, rien de plus légitime que ces clauses.
Elles sont, comme nous l'avons dit, la condition même du
droit de chacun à la liberté de conscience.

Mais, dans le fait, elles se heurtent à des objections si
graves, qu'elles se présentent comme une arme à deux tran-
chants, susceptible de frapper bien souvent ceux qu'elle
entend protéger

Pour que ces mesures soient effectives, il faut en effet que
les Etats fassent de leur observation, pour tous leurs sujets,
une obligation d'ordre public.

Voici une usine à Lodz ; elle emploie comme ouvriers des
chrétiens et des juifs. Elle ferme le dimanche, car le dimanche
est, en Pologne, jour de repos obligatoire. Ne le serait-il pas,
c'est le jour de repos hebdomadaire pour la majorité de la
population. Le samedi, l'usine ne peut non plus travailler à
plein rendement, puisque le droit des Juifs à leur Sabbat doit
être respecté. Il y aura donc, dans une même entreprise, des
ouvriers travaillant six jours, d'autres ne pouvant travailler
que cinq. On conçoit que le directeur hésite à embaucher ces
derniers. Et, ce qui se passe ici se passera dans toute la vie
sociale.

On veut donner des droits aux juifs. Ne leur ferme-t-on pas
la voie, qui pourrait les conduire à l'assimilation (').

I. Dans le chapitre sur les lois économiques et sociales, nous étudierons le
respect du repos hebdomadaire à un autre poial de vue : son point de vue éco-
nomique.

LES DROITS. INDIVIDUELS 227

G. --- Li: LIBHB ISAf.K DE LA LANGUE

Dans leurs dispositions précédentes, les traités de minori-
tés de 1919-1020 n'avaient fait ()ue suivre le précédent de
traité do Berlin. En abordant la question des langues, ils s'en-
gagent sur un terrain nouveau :

« Il ne sera édicté aucune restriction contre le libre usage
« pour tout ressortissant (autrichien) d'une langue quelconque,
« soit dans les relations privées ou de commerce, soit en
« matière de religion, de presse ou de publications de toute
« nature, soit dans les réunions publiques (') »,

Le droit au libre usage dune langue est reconnu par cet
article, avec un caractère de généralité, qui peut le faire com-
parer au droit au libre exercice dun culte.

Il y a cependant un point qui rend cette symétrie impar-
faite. Le droit au libre exercice d'un culte s'étend à tous les
habitants du territoire ; le droit au libre usage d'une langue
est réservé aux seuls ressortissants de l'Etat.

Cette distinction étant établie, ce droit reste très large ; il
s'applique à « une langue quelconque »,de même que l'autre
à « toute religion ».

Nous avons vu plus haut que la législation autrichienne
limitait aux confessions « reconnues par la loi » la liberté reli-
gieuse ; de môme elle limitait la liberté de langue, aux
langues reconnues par l'Etat. Suivant les recensements de
nationalités, une, deux ou plusieurs langues étaient reconnues
« en usage » dans la provmce (landesiibliche Sprachen ) ;
celles-là seules pouvaient être employées dans les réunions
publiques, ou dans la presse...

L'on peut considérer cette limitation comme arbitraire ;
elle le fut parfois en fait ; c'est ainsi que les langues ruthène
et juive, bien que parlées, ne furent pas reconnues et res-
tèrent interdites. Mais le principe de cette limitation n'est

I. Traités avec l'Autriche (art. OG), la Bulgarie (art. 53), la Hongrie (art. 58),
la Turquie (art. l45), la Pologne, la Tchécoslovaquie, l'Etat Serbe-Croale-Slo-
vène, la Grèce (art. 7), la Roumanie (art. 8), l'Arménie (art. 4).

228 LA PROTECTION DES MINORITES

pas infirmé par des applications tendancieuses. Si une langue
ne peut, comme un culte, être en soi-même contraire aux
bonnes mœurs ou à l'ordre public, elle peut l'être par l'em-
ploi qui en est fait. Elle ne doit pas servir de moyen, pour
échapper au contrôle des autorités et de la police. Et les pos-
sibilités mêmes d'exercer une surveillance obligent à res-
treindre le droit général, à le localiser.

La loi constitutionnelle tchécoslovaque, après avoir repro-
duit la disposition des traités, a fort sagement ajouté (art. 128,
§4):

« Mais cette disposition n'infirme pas les droits qui sont
« reconnus en ces matières (presse, réunions publiques) aux
« organes de l'Etat, par les lois parues ou à paraître, d'après-
« les nécessités de l'ordre public, de la sûreté de l'Etat et de
«la surveillance active. »

CHAPITRE IV

LES DROITS INDIVIDUELS (suite;
La langue minoritaire devant les organes de 1 Etat

Le droit qu'ont les membres des minorités de parler leur
langue, le seul fait d'ailleurs qu'ils ne parlent pas tous la
langue de la majorité amènent à envisager les rapports qu'ils
sont susceptibles d'avoir avec les organes de la puissance
publique (administration, justice) :

« Nonobstant l'établissement par le gouvernement (autri-
« chien) d'une langue officielle, disent les traités de minorités,
« des facilités seront données aux ressortissants (autrichiens)
« de langue autre que (l'allemand), pour l'usage de leur langue,
« soit oralement, soit par écrit, devant les tribunaux ('). »

Deux points sont à noter dans ce texte :
' 1° Les Etats contenant des minorités pourront établir une
langue officielle.

2° Ils devront cependant accorderdes facilités aux membres
des minorités pour se faire entendre devant la justice.

I. — La langue officielle

« Nonobstant l'établissement d'une langue officielle (-). »

Mieux qu'aucune autre, cette formule définit les Etats

contenant des minorités, les situe parmi les Etats. Entre les

Etats parfaitement homogènes, et les « Etats composés de

nations w ils forment un groupe intermédiaire : celui des

I. Traités avec l'Autriche (art. GG), la Bulgaric(arl. 53), la Hongrie (art. 38),
la Turquie (art. l/i5), la Pologne, la Tcliéco-Slovaqiiie, l'Etat serbe-croalc-slo-
vène, la Grèce (art. 7), la Roumanie (art. 8 ) 1 Arménie (art. 4).

a. Cette disposition n'est pas reproduite dans le traité avec la Turquie.

J. Fouques-Duparc 15

230 LA PROTECTION DES MINORITES

Etats qui «trouvent leur assise principale dans un peuple »(*).
Leur législation de langue répond à leur situation natio-
nale.

Ils se rapprochent des Etats homogènes, en ce qu'ils ont
une langue officielle unique pour tout le territoire, mais sous
certaines réserves, sauf certaines exceptions ; ces exceptions
les font ressembler aux « Etats composés donations ». mais
ils en diffèrent par le principe.

*

Fiction ou réalité, les « Etats composés de nations » ont
vécu sur la formule de l'égalité des langues et des nationali-
tés dans l'Etat, formule consacrée en Autriche par l'article
19 de la Conslitulion de 1867 : « Tous les peuples (Volks-
« stàmme) de l'Etat sont égaux en droits.

« L'égalité de toutes les langues en usage dans la province
« (landesûbliche Sprachen), à l'école, dans l'administration et
« dans la vie publique est reconnue par l'Etat (*). »

Tel est le but à réaliser ! La Suisse parviendra h l'attein-
dre par l'autonomie cantonale et communale ; l'Autriche y
tendra par la décentralisation des « pays de la Couronne »
(Kronlânder) {'), et par l'application à l'intérieur de ces pays
du régime du compromis (*).

1. Le mot est de Bluntschli.

2. Loi conslitulionoelle du 21 décembre 1867 (R. G. Bl. ri°i42).

3. Pour définir l'organisation des « Pays de la Couronne » la Délégation
autrichienne à la Conférence de la Paix s'est servie du terme de home-rule.
Ils ont, à leur tète, une chambre provinciale ou «Landtag » dont les attributs
législatifs sont des plus étendus. Dans chacun d'eux, une langue a une situation
privilégiée : la langue historique du Land (Landessprache) : c'est le tchèque
en Bohême et en Moravie, le polonais en Galicie, l'allemand eu Haute et
Basse Autriche... Ces langues jouent dans les provinces, le même rôle que
l'allemand dans l'empire ; ot dans l'organisation générale, elles sont des langues
K annexes» (relative und suppletorische Geschiiftssprachen).

4. Le régime du compromis existe dans les provinces, où chacune des lan-
gues est parlée par une traction importante de la population : Bohême, Mora-
vie... Il y a une Bohême de langue tchèque et une Bohème de langue alle-
mande. La langue en usage dans la province (landesûbliche Sprache) arrive
ainsi à maintenir ses droits en face de la langue historique de la province
(Landessprache).

LES DHOITS INDIVIDUELS 231

Gonsifiérons maintenant les principes législatifs, en matière
de langues, d'un Klat contenant des minorités.

Voici l'article 1 de la loi du 29 février 1920 de la Répu-
blique tchécoslovaque, interprétatif de la clause précitée.

« La langue Ichécoslovaiiuc est la langue de l Etat, la
« langue officielle de la Républi(iue (art. 7 du traité conclu à
« Saint Germain-en-Layc, le 10 septembre 1919 entre les
« grandes Puissances alliées et associées et la Tchécoslova-
« quie). Elle est notamment la langue :

((l°Dans laquelle — sous réserve des dispositions des arti-
« clés 2 et 5. et à l'exception des dispositions de l'article (î.
« relatif au territoire ruihène — tous les tribunaux, minis-
a tères, établissements, entreprises et organes de la République
« exercent leurs attributions, publient leurs notifications et
« leurs avis.

« 2" Dans laquelle est établi le texte principal des billets
« d'Etat et des billets de banque.

«3" Qui est employée dans l'armée pour le commandement
« et dans le service ('). »

La différence apparaît de suite : ici, point d'égalité entre
les langues, même théorique ; une « langue d'Etat » admise
non seulement dans les rapports intérieurs de l'administra-
tion, mais aussi, — sauf exceptions, — dans ses ra[)ports
extérieurs ; c'est-à-dire ses rapports avec les particuliers.

De la valeur universelle de la langue d'Etat, une première
conséquence :

« Les autorités autonomes, corps élus de l'arrondissement
« et tous les corps publics dans l'Etat seront obligés de rece-
« voir et de traiter les requêtes orales et écrites présentées
« dans la langue tchécoslovaque.

« A leurs séances et dans leurs délibérations, il est tou-

I. ColleclioQ des lois 6l décrets, n* laa.

232 LA. PROTECTION DES MINORITES

« jours possible d'employer cette langue ; les projets et
« motions présentés dans celte langue doivent faire l'objet
« de discussions » (').

La self-administration locale, que défendait le principe
d'égalité entre les langues, recule devant la prépondérance
d'une langue d'Etat, agent naturel de centralisation.

Un autre aspect de la question, c'est l'inégalité établie
entre les nationalités ; le privilège s'élend nécessairement
de la langue, à la nalionaîité qui la parle:

« De prochaines prescriptions sur l'obligation de savoir le
« tchécoslovaque pour les agents et employés de l'Etat et les
« agents et employés des établissements et entreprises d Etat
« seront établies par décrets » (').

Ainsi un ressortissant de l'Etat ne peut exercer une fonc-
tion publique, qu'à condition de savoir la langue officielle de
l'Etat, bien qu'en théorie, d'après les dispositions des traités
et les lois fondamentales ('), les fonctions publiques soient
également ouvertes « tous les ressortissants, sans distinction
de race, de langue et de religion ». En d'autres termes, le
membre d'une minorité ne peut jouir en fait de l'égalité de
droits qui lui est reconnue, qu'à la condition de s'assimiler.
Nous avons déjà noté un cas analogue à, propos des Juifs en
examinant la question de respect du Sabbat (*).

Tel est le dilemme : égalité individuelle 'et assimilation ou
bien conservation du caractère distinctif . L'on peut choisir.
Ce qui est impossible, c'est de concilier les deux tendances
dans un Etat, qui, un et centralisé dans son principe, est
incapable de diversité.

IL — La langue minoritaire

DEVANT LA JUSTICE ET L'ADMINISTRATION

Les traités n'ont reconnu à l'Etat le droit d'établir « une
langue officielle », que pour mieux stipuler, en contre-partie,

I. Loi du 29 février 1920, article 3 (S i et 2).

a. Loi du 39 février igao, article 7.

3. Voir plus haut: les Droits individuels, l'égalité, p. aai.

Ix. Voir plus liaut : les Droits individuels, la liberté de conscience, p. aa5etsuiv.

LES DHOITS INDIVIDUELS 233

les facilités qu'il devrait accorder aux minorités : « Des
facilités seront données aux ressortissants (autrichiens) de
langue autre que 1' (allemand), pour l'usage de leur langue,
(( soit oralement, soit par écrit, devant les tribunaux ».

La rédaction de cet article a été critiquée à un double point
de vue : comme étant à la fois trop peu et trop compréhen-
sives ; trop peu, en ce sens que seuls les tribunaux sont
mentionnés ; trop, car en obligeant l'Elat à donner des faci-
lités aux minorités, sans fixer à son obligation de limite d'au-
cune sorte, les traités l'ont mis devant une lAche pratique-
ment impossible à remplir.

Le cas d'un membre delà minorité appelé devant le tribu-
nal, et se trouvant lésé par suite de son ignorance de la
langue officielle, est plausible, et il était logique et nécessaire
de l'envisager ; mais, il n'est ni le seul, ni le plus fréquent.
Aussi souvent, plus souvent qu'au juge, c'est à l'administra-
teur que l'individu a à faire dans la vie couranle, à l'admi-
Distrateur sous quelque forme, qu'il se présente : adminis-
trateur du district, de l'arrondissement, ou de la commune,
percepteur dimpots, employé des postes, chef de gare (').
Aura-t-il le droit, devant ces représentants de l'administration,
de parler sa langue ? sa langue sera-t-elle entendue ? A toutes
ces questions, point de réponses dans les traités ; seuls, les
tribunaux sont mentionnés.

La loi tchécoslovaque du 29 février lî)20, cilée plus haut,
a interprété les dispositions des traités dans un sens large ;
elle en a étendu l'application (c aux tribunaux, autorités
administratives et organes de la républi(iue » (art. 2). aux
« autorités autonomes, corps élus de l'arrondissement et
« tous les corps publics » (art. 3) ; enfin à l'armée même
(art. 1) C).

I, Dans les pays où les cliemins de fer sont une cnlrepri.xe d'Etat.

a. La loi du 29 février 1920, après avoir établi que la langue Icliécoslo-
vaquc est la laiiguo de 1 armée, ajoute : dans les rapports avec les hommes qui
no savent pas cette langue, leur langue malcrnello peut aussi être emplovée.

234 LA PROTECTION DES MINORITES

Userait désirable de voir le principe de cette généralisation
admis par la législation des autres Etats.

Les traités n'ont point fixé délimite à l'obligation imposée
à l'Etat d'accorder des facilités aux minorités de langue. La
formule que l'on trouve dans d'autres articles : « dans les
« villes ou districts, oii réside une proportion considérable
« de ressortissants appartenant h une minorité », ici, n'est
point reproduite. A prendre le texte dans son sens littéral, il
semble donc que ce soit devant tous les tribunaux, en
tous lieux, que les membres de la minorité aient droit à ces
facilités.

Dans la pratique, on se heurte à une objection fondamen-
tale. Il ne suffit pas que l'individu s'exprime dans sa langue,
il faut que le juge le comprenne; pour cela, ou bien qu'il
sache lui même la langue minoritaire, ou bien qu'il soit
assisté d'un interprète, qui lui traduise les propos du plai-
deur. Dans les Etats, qui contiennent deux, trois, quatre
minorités, il faudrait donc, ou bien que le juge connaisse
deux, trois, quatre langues, ou bien qu'il soit assisté de deux,
trois, quatre interprètes. L'on arrive ainsi à des complica-
tions inextricables. De là, la nécessité de localiser le droit des
minorités.

Une organisation judiciaire (administrative), propre à
assurer ce droit ne sera établie que dans les lieux oij il est
susceptible de s'exercer : c'est-à-dire dans les lieux où l'élé-
ment minoritaire est représenté, et a une certaine importance.
Mais quel point de départ choisir ? Le nombre absolu ou le
pourcentage? Et dans quelle limite territoriale? Et quel
nombre absolu ou quel pourcentage? Les interprétations
peuvent être les plus diverses ; et, parmi elles, il peut en être
des plus subversives.

La loi tchécoslovaque a adopté comme base territoriale,
l'arrondissement judiciaire (Gerichtsbezirk) ; et, dans l'ar-
rondissement judiciaire, comme point de départ le pourcen-
tage de 20 0/0 de la population totale, pourcentage établi d'après

LES DHOITS INDIVIDUELS 235

le dernier recensemenl. Cependant, <• lorsque, dans le territoire
« d'une commune, il y a plusieurs tribunaux d'arrondisse-
« ment (Bezirksgerichte), la commune dans son ensemble
« sera considérée comme un seul arrondissement judiciaire
« (Gerichtsbezirk (<) ».

Cette seconde disposition paraît très discutable dans ses
conséquences. Ni Pilsen, ni Prague n'atteignent ce pourcen-
tage d'Allemands. Prague, qui est la capitale intellectuelle
de la Bohême allemande, comme elle l'est de la Boh(>me
tchèque, qui compte une université allemande et un institut
technique allemand, n'admet pas l'allemand comme langue
judiciaire.

*
* *

En quoi consisteront les facililés. promises aux ressortis-
sants de lEtat de langue autre que la langue officielle?
Les traités ne le précisent point. Dans leur silence, l'on est
amené ici encore à s'en rapporter aux interprétations législa-
tives des Etats contenant des minorités.

D'après la loi tchécoslovaque, dans les arrondissements
judiciaires où une minorité de langue atteint le pourceidage
voulu, les tribunaux, autorités et organes de la Uépublicjue,
les autorités autonomes, corps élus de l'arrondissement sont
obligés : d'accepter les requêtes des ressortissants de cette
minorité de langue, rédigées dans leur langue, et cly
répondre non seulement dans la langue tcJiécoslovaque, niais
dans la langue qui a servi à la rédaction : (') dans certains
cas mêmes, qui seront précisés par arrêtés, la réponse sera
faite uniquement dans la langue de la partie intéressée) (')
au cas où l'affaire traitée n'a pas pour point de départ une
requête de la partie intéressée, la solution est notifiée à cette
partie d'après les mêmes principes : dans sa langue, si elle
est connue; sinon, dans la langue de son choix (*). Le minis-
tère public sera obligé, lorscju'il aura une plainte à intro-

I. Loi du ag fc\rier lijao, article a.
a . Loi, op. cit., art. a, § i

5. /d.,§3.

4. /</.. §5.

236 LA PROTECTION DES MINORITES

duire contre un accusé d'une autre langue, — la minorité de
langue à laquelle il appartient atteignant le pourcentage
minimum — de l'introduire dans la langue de l'accusé éga-
lement, parfois même dans cette langue seule ('). Enfin, les
avis et les communications au public des tribunaux, autori-
tés et organes de l'Etat seront traduites dans la langue de la
minorité nationale C),

La loi de langues tchécoslovaque, très visiblement inspirée
des lois et circulaires autrichiennes — notamment des circu-
laires de Bach — donneaux minorités, sous les réserves indi-
quées plus haut, toutes les garanties conciliables avec l'exis-
tence d'un Etat centralisé.

i.W.,§3.

3.1d., §6. V

CHAPITRE V
LES DROITS CULTURELS

Avec l'élude des droits culturels, l'on aborde un aspect
nouveau des traités de minorité. Les clauses précédentes ne
considéraient l'individu que dans sa situation actuelle. Celles-
ci vont lui permettre de perpétrer son caractère distinctif. Le
principe, dont elles s'inspirent, avait déjà été proclamé en
1867 parla Constitution autrichienne. « Chaque peuple a un
« droit inviolable à la conservation et à l'entretien de sa
< nationalité et de sa langue » {'). L'apparition de ce prin-
cipe dans le droit des gens est une innovation des Traités de
1919-1920.

Les droits culturels répondent au désir le plus naturel des
hommes : celui de transmettre à leurs enfants les traditions
dans lesquelles ils ont eux-mêmes vécu. Pour les minorités,
douées d'un sens collectif ardent, ces droits sont les plus pré-
cieux. C'est à leur égard que s engagent dans la presse de
certains Etats les plus âpres débats ('). Ce sont eux aussi,
qui sont — nous le verrons — les plus difficiles à réaliser
dans la pratique de façon satisfaisante.

A cette fin, les traités ont imposé aux Etals trois disposi-
tions essentielles : droit des minorités de créer et de diriger
des associations et des écoles privées; introduction de la
langue minoritaire dans l'enseif^rnement public; répartition
équitable des fonds ([ui seraient alloués par l'Etat dans un but
d'éducation, de religion ou de charité.

Nous tenterons dindiquer, en les étudiant successivement

I. \'oir plus haut dans la première partie : H* chapitre, le problème des mino-
rilés, droit au maintien du caractère distinctif, p. 35 cl 3G.

a . A titre d'exemple, les polémiques menées par la Presse allemande de
Tchécoslovaquie: notamment par les journaux : Bohemia et der Vulkerbund.

238 LA PROTECTION DES MINORITES

dans quelle mesure ces dispositions se complètent, et répon-
dent à leur sujet commun.

A. — Associations et écoles privées

Les traités ont rattaché le droit des minorités à fonder des
associations et des établissements d'enseignement aux droits
précédemment établis : égalité_, libre exercice du culte, libre
usage de la langue :

M Les ressortissants (autrichiens) appartenant à des mino-
i« rites ethniques, de religion ou de langue, jouiront du même
« traitement et des mêmes garanties, en droit et en fait, que
« les autres ressortissants (autrichiens). Ils auront notam-
m ment un droit égal à créer, diriger et contrôler à leurs
« frais, des institutions charitables, religieuses, ou sociales,
« des écoles et autres établissements d'éducation, avec le
« droit d'y faire librement usage de leur propre langue et
« d'y exercer librement leur religion *. »

Cette disposition se retrouve dans tous les traités ; et,
dans tous, elle s'impose à l'Etat comme loi fondamentale, r^]^^
Conçue en termes généraux, elle s'applique à tout le terri^,"L *"
toire, sans localisation. Très simple dans son principe, elle
soulève des difficultés d'application, qui obligent à reprendre,
pour les commenter, plusieurs des termes employés.

I. — Les institutions visées

Les traités ont visé, dans cet article : « les institutions
« charitables, religieuses et de bienfaisance, les écoles et
« autres établissements d'éducation », toutes institutions que
les Allemands rangent sous le terme générique de « cultu-
relles », car elles sont de nature — c'est leur trait commun

I . Traité avec l'Autriche (art. 67), la Bulgarie (art. 54), la Hongrie (art. 58),
la Turquie (art. \!xi), la Pologne, la Tchécoslovaquie, l'Etat serbe-croate-
elovène, la Grèce (art. 8), la Roumanie (art. 9), l'Arménie (art. 5).

LES DROITS CULTURELS 239

— à avoir une action sur la formation intellectuelle et mo-
rale de la personne.

Dans cette énuraération, il y a cependant une distinction à
établir : les institutions charitables, religieuses et de bien-
faisance sont, dans le plein sens du terme, des associa-
tions ; les écoles sont des établissements d'enseignement.
Les règles ([ui régissent les premières et les secondes dans
les législations ne sont pas les mômes.

Sur les associations citées, aucune remarque essentielle.
La nomenclature est très large. Il semble que les traités
aient eu surtout en vue les associations de caractère confes-
sionnel. Ils ont insisté sur ce point vis à- vis de certains
Etats, dans lesquels le problème des minorités se pose aussi
sous forme religieuse. C'est le cas pour les Etats c-hrétiens
agrandis ou créés, qui se trouvent contenir une minorité
musulmane importante (Etat serbe-croate-slovène, Grèce,
Arménie) :

« Toutes facilités et autorisations, disent ces trois traités,
«seront données aux fondations pieuses (Vakoufs) et autres
« établissements religieux ou charitables musulmans exis-
« tant, et le gouvernement (serbe-croate-slovène) ne refu-
(( sera, pour la création de nouveaux établissements religieux
« et charitables, aucune des facilités nécessaires qui sont
« garanties aux autres établissements privés de cette na-
ture (*). »

Les termes ccoles et autres (';tablissements d'éducation ont
au contraire, déjà fait l'objet de controverses.

Le mot d' « école », peut être pris dans un sens large et
dans un sens étroit: dans son sens étroit, il semble désigner
plus spécialement l'école primaire. Faut-il considérer, que

I. Traité avec l'Etat serbe-croale-slovèae (art. il), la Grèce (art. i4),
l'Arménio (art. 7).

u

240 LA PROTECTION DES MINORITES

dans leur rédaction, les auteurs des traités ont entendu
comprendre également l'enseignement secondaire et supé-
rieur f

La question est loin d'être toute théorique. Beaucoup de
minorités sont en état de créer et d'entretenir des écoles
secondaires; quelques-unes, des universités. Les Allemands
de Tchécoslovaquie ont une université à Prague; (') ceux de
Transylvanie, une faculté à Hermannstadt; il y avait une uni-
versité hongroise à Presbourg, etc..

En faveur d'une interprétation large, l'on peut invoquer la
rédaction de l'article suivant. Parlant de l'enseignement pu-
blic, les traités spécifient qu'il s'agit de a l'école primaire ».
11 y a là, semble-t-il, un argument à contrario. D'autre part^
dans le traité avec la Turquie, à la rédaction générale « écoleS'
et autres établissements d'éducation », est substituée une
rédaction précise : « Toutes écoles primaires secondaires-
« et d'instruction supérieure, et tous autres établissements
« scolaires ». (') Mais, est-ce là le développement de la pro-
position générale, ou une disposition spéciale à la Turquie?

Toujours est-il qu'il y a ambiguïté. Le Traité de Brûnn l'a
indiqué et les deux Etats contractants, sans résoudre la diffi-
(f culte, ont adopté une formule commune : Par le terme école»
«X et autres établissements privés dans le sens de l'article 67
« du traité avec l'Autriche et de l'article 8 du traité avec la
« République Tchécoslovaque, il faut comprendre toutes les
« écoles privées et établissements d'éducation qui peuvent
« être fondés, comme tels, d'après les lois existantes. A cet
« égard, il est entendu qu'à l'époque de la conclusion
« du traité, la législation des deux parties contractantes
« sera concordante sur l'extension à reconnaître à ce terme.
V Cet état de la législation est déclaré être pris comme base
u (als massgebendi pour la durée du présent traité, dan&
« les rapports entre les deux Etats contractants ('). »

1. La silualion de luDiversilé allemande de Prague (Deutsche Karl-Ferdi-
nands Uriiversilal) a clé réglée par la loi de 19 février 1920, qui a séparé défi—
Dilivemeiil celle université de 1 université tchèque.

3. Traité avec la Turquie (art. 1^7).

3. Traité de Briion, art. 18.

LES DROITS CLLTLHELS 241

Faute d'un accord général entre les législations internes,
les termes en question peuvent donc avoir autant de signifi-
cations différentes qu'il y a d'Etats.

II. — Le droit è.(jal

Les membres des minorités ont — à créer, diriger et contrô-
ler des associations de bienfaisance et des écoles — , non un
droit absolu, mais un droit égal h celui des autres ressortis-
sants, c'est-à-dire : circonscrit, délimité et régi par les lois
générales de l'Etat sur les associations ou sur l'enseignement.

Leur droit est donc fonction directe de celte législation, et
peut, suivant les cas, èlre très réel ou se réduire à. néant.

Les législations des Etats, en matière d'association ou
d'enseignement, se ramènent à deux types fondamentaux :
le répressisme et le préventisme ('). Pour créer une associa-
tion, fonder une école, il suffit à l'individu, dans le premier
de ces régimes, de satisfaire aux exigences énumérées [)ar la
loi, sauf à faire, devant la juslice ou l'administration, une
déclaration, dans laquelle il indique qu'il remplit les condi-
tions exigées.

Dans le second, au contraire, il lui faut en outre, obtenir
une autorisation administrative, autorisation dont ie refus ne
peut motiver de sa part un recours contentieux. Dans le pre-
mier cas, il y a pour le minoritaire égalité dans la liberté;
dans le second, son égalité de droit se réduit ù l'égalité d'ap-
titude à obtenir un droit, dont l'Elat reste libre de disposer,
jsuivant un pouvoir discrétionnaire. Le minoritaire n'a alors
d'autres garanties que celles que peut lui donner lesprit
d'équité de l'administration et de l'exécutif (').

*

I. Voir le Cours du Droit public de Larnaude (année 1919-1920).

a. Il esl inlcressant de rappeler à ce propos l.i politique suivie par la Rou-
manie à l'égard de ses Juifs, ;iprès que le droit d'obtenir la iialiiralisalion indivi-
duelle leur fût reconnue. Ils avaient le droit de l'obtenir ; mais les chambres
roumaines avaient gardé celui de la leur refuser et en useront largement (Voir
plus haut, II* partie, ch. II).

242 LA. PROTECTION DES MINORITES

Dans l'un et l'autre de ces régimes, des conditions sont
exigées pour fonder une association ou une école. Ces con-
ditions se rattachent à différents ordres d'idées : moralité,
nationalité, capacité.

Sur la question de la nationalité, le traité de Brunn pré-
cise :

« Sont seuls autorisés à diriger les écoles privées et éla-
« blissements d'éducation, les citoyens de lEtat, dans lequel
« sont situés ces établissements ('). »

Il était naturel que les Etats prissent des mesures contre
le danger de rapports trop intimes et trop fréquents entre
les sujets minoritaires et leurs connationaux, ressortissants
d'Etats voisins.

Les conditions touchant à la capacité peuvent être les
plus restrictives, l'Etat étant libre de fixer à son gré les
diplômes nécessaires, et de ne les accorder qu'à ceux qui
auraient fréquenté les écoles majoritaires, et fait preuve
d'une connaissance parfaite de la langue officielle. Lorsqu'il
voulut germaniser l'école juive en Galicie, c'est ainsi que
procéda Joseph II (-).

La direction et le contrôle des écoles, comme leur fonda-
tion, sont soumises aux prescriptions générales. Le traité de
Brûnn le spécifie :

« Les deux Etats reconnaissent que le droit appartenant à
a la minorité . . de créer et diriger les écoles privées et établis-
« sements d'éducation ne délie pas la minorité des prescrip-
« tions générales en vigueur dans le pays, et qu'en particu-
« lier, le droit de contrôle, reconnu à la minorité, ne porte
« pas préjudice au droit de contrôle de l'Etat (3) . »

Et la loi tchécoslovaque sur l'enseignement du 3 avril 1919:

ce Les établissements privés d'enseignement et d'éducation
i( sont sous la surveillance de l'administration de 1 Etat. Le

I. Traité de Briinn (art. 17 (2) ).

a. Voir ap[)endice II, les Juifs de Pologne.

3. Traité de Brùau (art. 17(1) ) .

LES DROITS CULTURELS 243

« directeur (Vorstelicr) et le censeur (Rrhalter) sont respon-
« sables de l'état de ITitablisseinent et de l'observation des
« lois et des prescriptions des organes de l'Etat ('). »

L'on voit fiuc la liberté de direclion et de contrôle est
étroitement canalisée. Le droit de contrôle, sans doute, les
membres de la minorité le possèdent ; mais ce n'est, si l'on
peut user de cette expression, qu'un contrôle de première
instance, le contrôle définitif et réel restant dans les attributs
de l'Etat.

Par contre un droit appartient aux minorités de façon cer-
taine, celui « de faire librement usage de leur propre langue
« dans ces établissements ».

Mais là encore, il importe de préciser et le traité de Brûnn
nous y aide :

« Le droit reconnu aux minorités de langue dans les articles
« précités, d'employer à volonté leur propre langue dans ces
« écoles et établissements d'éducation, ne s'étend qu'àl'école,
« mais non aux rapports de service soumis aux prescriptions
« générales sur l'usage des langues... » (')

C'est que l'école privée minoritaire se présente sous un
double aspect : dans les rapports du maître et de l'élève, elle
est la réalisation concrète des droits culturels ; mais lorsqu'on
la considère dans le cadre général des établissements sco-
laires, elle devient un organe de la machine administrative ;
et la disposition qui reprend toute sa valeur, est celle que
nous analysions au chapitre précédent :

« Nonobstant l'établissement par l'Etat d'une langue offi-
« cielle ».

I. Loi du 3 avril 1911J, G. B. n" 189, article 10.
a. Traité de Briinn (art. 17(3).)

244 LA PROTECTION DES MINORITES

III. — La situation des établissements privés

Un dernier point reste à éclaircir : c'est la place que vont
occuper les écoles privées dans la législation de l'Etat, les
droits qui leur appartiendront.

Il y a en effet pour l'Etat deux sortes de moyens d'empêcher
le fonctionnement des écoles minoritaires : les mesures
directes, indiquées plus haut ; les mesures obliques, par
lesquelles il peut rendre leur fréquentation difficile ou pres-
qu'impossible en fait, soit qu'il utilise dans un esprit d'hosti-
lité à leur égard les prescriptions sur « l'instruction obliga-
toire », soit qu'il leur dénie le droit d'accorder les certificats
dont l'enfant peut avoir besoin pour poursuivre ses études,
ou entrer dans une profession, etc.. Cet aspect du problème
n'a pas été envisagé dans les traités de minorités.

La législation tchécoslovaque s'est montrée ici d'un grand
libéralisme. La loi du 3 avril 1919 reconnaît aux établisse-
ments privés, qui se sont conformés aux prescriptions géné-
rales sur l'enseignement, le droit de délivrer des certificats (')
et même celui d'être assimilés aux écoles pubhques (das
Oeffenllichkeitsrecht) :

« Il y a lieu d'accorder aux écoles privées établies avant la
a publication de cette loi, le droit d'être assimilées aux
(( écoles publiques, si, dans le cours d'une surveillance exer-
ce cée pendant un mois par l'inspecteur scolaire du district,
« aucun empêchement essentiel n'a été découvert (^). »

Ce droit, il est vrai, peut être retiré par le ministère de
l'Instruction publique et l'école même complètement suppri-
mée au cas où « l'intérêt public ou d'autres motifs sérieux le
commanderaient ». Mais, l'école peut l'obtenir à nouveau « si
son directeur prouve que les motifs qui en ont causé le retrait
n'existent plus (') ».

I . Article 1 1 . — « Les écoles primaires privées agréées par l'Etat après la publi-
cation de cette loi et soumises à la surveillance de l'Etat ont le droit de déli\rer
des certificats ayant même valeur, que ceux délivrés par les écoles nationales
publiques. »

a. Art. II .

3. Id.

LES DnoiTS clltlhels 245

Le point de vue de la lc;;isl;ition tchécoslovaque a été
adopté par l'Autiiche au traité de Bruiwi (') ; et les deux
Etats ont convenu que la Ian;3'ue d'enseignement minoritaire
« ne serait pas un motif pour refuser à un établissement privé
« le droit détre assimilé à un établissement d'enseignement
(1 public » ['').

Ils gardent néanmoins, en fait le pouvoir discrétionnaire de
l'accorder, et de le retirer.

*
* *

Ce pouvoir discrétionnaire de l'Etat, ainsi que les mesures
d'ordre général, auxquelles sont soumis, dans leur fonction-
nement, les établissements privés, restreignent, nous l'avons
vu, et parfois peuvent aller jusqu'à annihiler l'inilialive de la
minorité.

Mais serait-elle libérée de toute entrave légale, cette initia-
tive ne suffirait pas à garantir dans tous les cas les droits
culturels des individus. Elle ne peut en effet se réaliser, qu'à
l'aide de ressources financières importantes ; de ces res-
sources, toutes les minorités ne disposent point.

L'école publique, dont les frais sont supportés par les bud-
gets de la commune, du district ou de l'Etat, c'est-à-dire par
les fonds publics ('), parait alors seule en mesure de remplir
ce rôle ; c'est ce qui a amené les traités à envisager lintro-
duclion dans son cadre de la langue minoritaire comme langue
d'enseignement.

I . Trailc de Briinn, art. 19 (i) :

« Etant donné f[iic le droit d être assimilées aux écoles publiques a clé accordé
dans la République tbécoslovaque par la loi du 3 avril 1919 aux écoles pri-
maires pri\ées établies après l'entrée en vigueur de celle loi, le gouveruenient
aulricliien s eogage à accorder ce droit, en même temps que l'aulorisalion de
s'établir, aux écoles privées de la minorité tcbécoslovaquo, qui seront établies
après l'entrée en vigueur de ce traité, à condition qu'elles répondent aux exi-
gences légales. »

a. art. 19 (2).

3. D'après la loi tchécoslovaque citée plus baul, par exemple, les frais sont
supportés par la province (Land) (art. 6) ; un droit de réquisition ou d'expro-
priation est reconnu à l'Etal et à la province, [)0ur se procurer les locaux néces-
saires (art. 'j) .

J. Fouques-Duparc 16

246 I.A PltOTECTfON DES MINORITES

B. — L'ÉCOLE PUBLIQUE

Les dispositions qui concernent l'école publique exigent de
lEtat, non seulement une tolérance passive en faveur des
minorités, mais une intervention directe. C'est sans doute
parce jju'elles touchent au fonctionnement des organes
publics, et qu'elles sont en cela plus restrictives des droits de
souveraineté que les précédentes, qu'elles ont été établies
avec un caractère de généralité moindre.

Bien qu'elles se trouvent en effet dans tous les traités
hormi le traité avec la Turquie, oii elles seraient sans
objet ('), elles ne sont point, dans tous, désignées comme loi
fondamentale (•). Dans certains Etats, elles ne sont applica-
bles qu'aux territoires récemment acquis : c'est le cas pour la
Grèce et pour l'Etat Serbe-Groate-Slovène (') ; dans le traité avec
la Pologne, elles ne concernent les minorités allemandes que
sur les territoires cédés par l'Allemagne (*).

La rédaction est uniforme dans tous les traités: « En matière
« d'enseignement public, le gouvernement (autrichien) accor-
« dera dans les villes et districts, où réside une proportion
« considérable de ressortissants (autrichiens) de langue autre
a que la langue (allemande) des facilités appropriées pour
(f assurer que, dans les écoles primaires, l'instruction sera
(( donnée dans leur propre langue aux enfants de ces ressor-
« tissants (autrichiens). Cette stipulation n'empêchera pas le

1. L'enseignement public, en Turquie, s'adresse peu, en fait, aux minorités
chrétiennes. qui fréquentent leurs propres écoles ; sur les dispositions concernant
l'école en Turquie, voir le chapitre suivant.

2. Elles ne le sont point dans les traités avecles Etats allies.

3. Les dispositions du présent article ne seront applicables en Grèce et dans
l'Etat serbe-croate-slovcne, qu'aux territoires acquis depuis le !*■' janvier iQlS,
(art. 9 des traités avec ces Etals).

4- Eq Pologne, elles ne seront applicables aux Polonais de langue allemande
que dans les parties de la Pologne qui étaient territoire allemand en août
1914 (art. 9).

LES DHOITS CL'LTUHELS 247

« gouvernement (auliicliiun) de rendre oblii^'aloire l'enseigne-
« meul de la langue (allemande) dans iesdites écoles (').

*

Il ressort de la lecture du texte, que cette disposition est
plus circonscrite que la précédente, non seulement dans ses
cas d'application, mais dans son fond même.

Elle ne vise plus indistincleuient tous les membres de la
minorité, mais ceux-là seuls qui forment dans les villes et
districts, une proportion considérable de la population.
Sans ambiguïté possible, elle ne s'étend qu'aux écoles pri-
maires, et n'envisage que la question de langue ; encore la
langue d'enseignement minoritaire n'exclut-elle pas l'ensei-
gnement de la langue officielle.

Dans l'école pas plus que devant la justice, il n'y a donc
égalité parfaite entre les langues ; la langue officielle garde
une valeur prépondérante.

Ces quelques principes étant posés, la rédaction de l'article
demeure dans la plus grande généralité, ne précisant ni dans
quels cas, ni par quels moyens la minorité obtiendra satis-
faction.

I. — Cas d'application

Nous avons déjàdit, au chapitre précédent, qu'unelocalisation
des droits minoritaires nécessitait l'adoption d'une certaine
unité territoriale, et, comme point de départ, d'un nombre
absolu ou d'un pourcentage déterminés.

Le choix de l'unité territoriale est de la plus grande impor-
tance, car c'est de lui que vont dépendre le plus souvent les
résultats du calcul. Da)is les villes et districts, disent les
traités .. Mais les villes, le plus souvent, se trouvent com-
prises dans les districts. Les traités ont-ils eu en vue celles
qui forment des unités administratives distinctes ? Elles sont

I. Traités avec l'Autriche (art. 68), la Bulgarie (arl.ôôj, la Hongrie (art. 59),
la Pologne, la Tcbéco-Slovaquie, l'Etat serlie-croate-slovène, la Grèce (art. 9),
la Roumanie (art. 10), l'Arméuio (art. b).

248 LA. PROTECTION DES MINORITES

en petit nombre , . Ont-ils voulu signifier que, dans le calcul
de la population des districts, les villes seraient comptées à
part?

Cette interprétation tire à conséquence, lorsqu'il s'agit de
minorités, dont la répartition a un caractère très accusé, soit
urbain, soit rural... Les Juifs, en Pologne russe par exemple,
forment en moyenne 40, 2 0/0 de la population des villes,
15 0/0 seulement de la population globale, sans qu'il y ait un
très grand écart entre leur densité d'une province à l'autre...
L'on conçoit que, suivant le mode de calcul les chances
varient (').

L'h} polhèse la plus simple et la plus vraisemblable est que
les traités, en adoptant la formule dans les villes et dis-
tricts, n'ont pas eu l'intention d'imposer à l'Etat une base
territoriale déterminée, mais seulement de lui indiquer un
ordre de grandeur, et par là même, un certain degré d'approxi-
mation. En choisissant le district, intermédiaire entre la com-
mune et la province, ils ont, semble-t-il, voulu désigner une
unité suffisamment resserrée, pour permettre de suivre, avec
quelque précision, la répartition géographique, suffisamment
large cependant pour pouvoir servir de cadre à une organisa-
tion scolaire (').

L'Etat devra prendre en considération la langue minoritaire
dans les villes et districts oii réside une proportion considé-
rable de membres de la minorité.

C'est donc le nombre relatif, et non pas le nombre absolu
qui a été envisagé. Mais qu'est-ce qu'une « proportion consi-
dérable ? » Est-ce une proportion suffisamment importante
pour motiver une réorganisation partielle de l'enseignement:

1 Voir appendice II, hs Juijs polonais.

3. Le trailé de Briinn (art, 20) décide : « Les deux Etats se réservent de con-
clure ultérieurement un accord sur rintcrprctalion de l'article 08 du traité avec
l'Autriche et de l'arlicle 9 du traité avec la République tchécoslovaque, notam-
ment sur les mots « proportion considérable », « villes et districts » et « facilité»
appropriées » ; jusque-là, ils ont les mains libres ».

LES DROITS CULTUIŒI.S 249

20 0/0 comme dans le cas précédent? (') Kst-cc la majorité ?
plus encore? Qui décidera le moment, où Iapro[)orlion devient
« considérable » ? L'Etat, suivant les principes d'équité ?...
« Aussitôt que les lois cessent, écrivait M. Rosenfeld iï propos
« de la constitution autrichienne, c'est l'arbitraire qui s'ins-
« talle )) (VVo Geseize fehien, stellt sich rasch die Willkur
ein) C^).

II. — Modes et difficullh d'applicatio)i
(Loi tcliéco-slovaque du 3 avril 1910.)

La même imprécision se retrouve lorsqu'il s'agit de déter-
miner, non plus les cas, mais les modes d'application de ce
principe général, suivant lequel chacun a le droit de recevoir
d'enseignement public dans sa langue.

(' En matière d'enseignement public, disent les traités, le
« gouvernement accordera des facilités appropriées pour
« assurer que dans les écoles primaires, l'instruction sera
« donnée dans leur propre langue aux enfants de ces rossor-
« tissants (minoritaires) ». De ce textef il est curieux de
rapprocher celui du troisième alinéa de l'article 19 de la Cons-
titution autrichienne où étaient posées pour l'Empire les
règles fondamentales en matière scolaire : « Dans les pro-
« vinces, où résident plusieurs races, les établissements d'en-
« seignement public devront être organisés de telle façon que,
« sans qu'il y ait de pression exercée pour renseignement
« d'une deuxième langue provinciale, chaque peuple ait à sa
« disposition les nioijens nécessaires {(Wa ^vlovàevWQhaw Mitlel)
« pour être instruit clans sa langue. »

Les formules sont voisines : des « moyens nécessaires »,
« des facilités appropriées » seront accordés par l'Ktat ou
par la province aux différents groupes nationaux. Mais sur
la nature de ces « moyens » ou de ces« facilités ». les traités
ni la Constitution autrichienne ne donnent d'indication. C'est
qu'ici la matière est particulièrement complexe, et qu'il est
difficile à une loi générale d'en aborder le règlement.

I. Voir plus haut, p. a34 .

a. Max Uosciifcld : Die polnische Judenfrage, p. i3G.

250 LA PROTECTION DES MINORITES

Nous avons vu que, devant la justice ou l'administration,
les droits des diverses nationalités peuvent, dans une certaine
mesure, se concilier. Connaissant plusieurs langues, ou
assisté d'interprètes, le juge peut suivre un débat entre plai-
deurs de langues différentes, sans qu'aucun d'eux soit lésé.

Au contraire, l'instruction, surtout lorsqu'il s'agit d'instruc-
tion primaire, ne peut être donnée aux mêmes enfants que
dans une langue. Les droits culturels des diverses populations
d'un Etat ne peuvent se fondre ; ils exigent la création
d'organes parallèles ; sinon, ils s'excluent.

Le problème ainsi pose doit être résolu dans une circons-
cription territoriale étroite. L'enfant qui fréquente l'école
primaire, a de sept à douze ans. Matin et soir, pour gagner
cet établissement et rentrer chez lui, il peut faire à pied 4
à n kilomètres ; il ne peut faire davantage. Si l'école est
située hors de ce périmètre, il n'y a plus à parler pour lui de
facilité ni de droit. Pratiquement, l'école lui est fermée Ces
deux considérations qui tiennent à la nature même des
choses, exclusivisme des droits culturels, proximité néces-
saire de l'école, conduisent à cette conclusion, que l'Etat,
pour assurer les droits culturels de ses sujets, devra multi-
plier ses écoles dans les régions de langues mixtes.

Mais à, la mise en application de ce principe, s'opposent
des considérations de fait. LEtat ne peut accroître indéfini-
ment son budget de l'Instruction publique : il ne peut prendre
à sa charge les frais que représentent la création et l'entre-
tien d'une école, que si celle-ci répond aux besoins d'un cer-
tain nombre d'enfants. Là s'arrêtent les possibilités.

Ce qu'il faut donc chercher en cette matière, ce n'est pas
une solution parfaite impossible ; c'est la solution approchée
la plus satisfaisante. Gomme un des essais les plus intéres-
sants qui aient été tentés dans ce sens, il y a lieu de citer la
nouvelle législation tchécoslovaque .

*

LfS DHOITS CULTUMELS 2'Jl

L'organisation scolaire en Tchécoslovacjuio est régie par la
loi du 3 avril 191i), «jui a modifié, sur quelques points la
loi autrichienne du 2 mai 1883.

L'idée directrice en est simple.

« Une école primaire élémentaire (Volksschule) (') nalio-
<' nale publique peut être établie dans toutes les communes
« dans lesquelles il y a, d'après la moyenne triennale, au
« moins quarante enfants susceptibles de fréquenter l'école,
« s'il n'y a pas dans la commune scolaire une école publique.
«( ayant, comme langue d'enseignement, la langue malernelle
de ces enfants Ç). »

Si l'une de ces écoles primaires élémentaires (Volksschule)
est fréquentée par 400 enfants au moins, une école primaire
supérieure (Burgerschule) (') peut être établie à côté. Ce
sera suivant les cas, une école de garçons, de filles, ou une
école mixte (*).

La langue d'enseignement dans ces écoles primaires, soit
élémentaires, soit supérieures, est la langue maternelle des
enfants (^).

« *

Il n y aura donc pas dans une môme commune plus de
40 enfants minoritaires qui se trouveront privés de tout ensei-
gnement dans leur langue ; plus de 400, qui se trouveront
privés d'un enseignement complet.

Parfois même, la loi permet au pouvoir exécutif, de des-
cendre plus bas que ces chiffres-mi nima :

Il En cas de motifs sérieux, le ministère de l'Instruction
« publique aura la faculté de décider exceptionnellement
« que des écoles primaires élémentaires (Volksschulen) selon
« l'article 1, des écoles supérieures (Burgerschulen) selon
« l'article 2, pourront être établies et ouvertes pour un

I. La « Volksschule » correspond à peu près à co qu'est chez nous l'école com-
muDale ; les enfants cjui la frécjuenlent ont de 7 à 12 ans.
a. Art. 1
'.i. La « Burgerschule » reçoit les cnlanls de I3 à 16 ans.

4. Art. a.

5. Arl. 1 pour les écoles élcmeataircs, art. 3 pour les écoles supérieures.

252 TA PROTECTION DES MINORITES

« nombre d'élèves inférieur à celui qui est indiqué dans les
« paragraphes précités » (').

Cette mesure est susceptible d'assouplir la règle générale
en considération de certaines situations de fait ; mais son
caractère exceplionnel ne permet pas d'en trop attendre.

Une possibilité s'offre plus généralement aux enfants dune
minorité de langue, qui n'atteignent pas, dans la commune,
le continguent exigé; c'est la fréquentation de l'école d'une
commune voisine.

Le cas a été prévu par la loi, pour les écoles primaires
supérieures, plus rares que les autres : ces écoles ne pourront
refuser de recevoir un enfant qui fait preuve des connaissances
requises, même s'il vient d'une localité distante de plus de
4 kilomètres, à condition toutefois qu'il y ait de la place dans
l'établissement (').

Lorsque l'on a énuméré ces facilités, l'on a cité toutes celles,
ou à peu près, qui sont concevables ; et l'on arrive au point
le plus délicat, à celui qui est au fond du problème, et que la
loi du 3 avril n'a pas abordé : la commune est mixte et ne
fournit qu'un contingent scolaire : quelle sera la langue
d'enseignement de l'école?

Les anciens Etats composés de nations répondaient : celle
qui a la majorité dans la commune ; c'était conforme au
principe de l'égalité des langues... Mais les Etats contenant
des minorités sont des Etats nationaux. Toutes les langues n'y
sont pas de plain-pied. En adoptant la règle de la majorité
communale, l'Etat, dans toutes les communes où la nation
majoritaire est en minorité, se ferait l'instrument d'un travail
de contre-nationalisation, opposé à ses propres fins. Il y a
de plus un élément psychologique, qu'il ne faut pas négli-
ger : la conscience parfois exclusive qu'a de ses droits « le
peuple d'Etat »...

Sous une forme un peu différente, le problème s'était posé
en Pologne /\utrichienne. Cet exemple est à citer :

J, Art. 5.
a. \rl. 3 : il ne peut y avoir plus de 80 enfants pir classe.

LES DROITS CULTURELS 253

L'ordonnance du 2 nini 1883, relative aux écoles primaires
de l'Empire décidait que riuslilulcur devrait être clioisi de la
confession religieuse de la majorité do ses élèves. Aux termes
de celle décision, dans maints bourgs et villages de Galicie,
où les Juifs sont en majorité, l'insliluleur eût dCl appartenir
à la religion juive. Jamais, les Polonais ne l'ont admis. IJevant
l'opposition de la Diôlo, l'ordonnance impériale ne fut pas
Appliquée en Galicie.

Le point de vue de l'ordonnance était éijuilable ; c'est celui
des Polonais (jui néanmoins l'a emporté ; il était en somme
logi(}ue qu'il en fût ainsi; il est probable qu'il en sera de
même dans l'avenir.

Ce que peut donc faire la législation d'un Etat contenant
des minorités, pour appli(iuer la disposition des traités, c'est
ce qu'a fait la législation tchécoslovaque : Accordera la mino-
rité son école, toutes les fois qu'elle est en nombre suffisant
pour l'alimenter ; fixer la limite inférieure de ce droit le plus
bas possible. Demander plus à l'Etat, ce serait contredire au
principe qui est, nous l'avons vu, à la base même des traités
de minorités : la prépondérance de droit de la langue offi-
cielle. Mais alors, dans bien des cas, il faut aussi le constater,
4a minorité n'aura le choix (ju'enlre deux solutions : recevoir
l'enseignement dans une langue étrangère ou être privée de
tout enseignement public.

C. Illîl'AKTITIOiN ÉQIITABLK DES rONOS PUBLICS

La troisième clause des traités (jui concerne les droits cul-
turels vise le cas où des sommes seraient allouées sur les
fonds publics à des établissements j)riviîsjjœuvres charitables
ou écoles. Elle figure dans tous les traités, sous les mêmes
réserves (jue la précédente, à cette exception près (ju'elle est
reproduite dans le traité avec la ïunjuie :

« Dans les villes et districts, où réside une proportion con-
« sidérable de ressortissants (autrichiens) appartenant h îles
« minorités ethni([ues, de religion ou de langue, les minorités
xc se verront assurer une part équitable dans le bénéfice et

254 LA PROTECTION DES MINORITES

« l'affectation des sommes qui pourraient être attribuées par
« le budget de l'Etat, les budgets municipaux ou autres dans
« an but d'éducation, de religion ou de charité ('). »

I. — Conditions juridiques et modalités d'application

« Les minorités, disent les traités, se verront assurer une
« part équitable dans le bénéfice de l'affectation des sommes
« qui pourraient être attribuées sur les fonds publics. »

Mais, ici se présente une objection juridique fondamentale.
Seules, peuvent recevoir des dons ou subventions, seules peu-
vent être l'objet d'un droit, les personnes du droit : personnes
civiles ou personnes morales. Or rien n'indique, dans les
traités, que la personnalité morale soit reconnue aux minori-
tés. Les traités de paix sont ainsi tombés dans la contradiction
que reprochait M. Renner au législateur autrichien : « Vous
<x voulez donner des droits aux nations, disait-il. Commencez
« donc par créer les nations ! Juridiquement, elles ne sont pas
« nées, même pas >^(35c^7^^r^,et l'héritage que vous leuraccor-
« dez, va tomber dans le domaine du fisc : c'est-à-dire : du
« Slatthalter ('). »

Gomment les minorités recueilleraient-elles dans ces condi-
tions l'héritage auquel les traités leur donnent droit ?

*

* *

Il y a tout d'abord une distinction à établir. Par suite des
conditions particulières de leur histoire, certaines minorités
ont une existence autonome et une organisation propre plus
ou moins étendue, reconnues par le droit public de l'Etat.

Ce sont les populations chrétiennes de Turquie, qui forment
des « nations », dans le sens latin du mot, représentées offi-
ciellement devant le sultan par les Patriarcats ('). Ce sont les
juifs de Pologne, dont les communautés locales (communes

1. Traités avec l'Autriche ("art. 58), la Bulgarie (art. 55), la Hongrie (art. Sg),
la Turquie (art. i48), la Pologne, la Tchéco-Slovaquie, TEtat serbe-Groate-
slovèoc, la Grèce (art. 9), la Roumanie (art. 10), l'Arménie (art. 5).

a. Karl Reiiner, l)as Selbslbesliminungsrcchl der Nalionen.

3. Voir plus haut, 1" partie, la notion des minorités, p. 28.

LES DROITS CLLTUHEL8 255

cultuelles ») en Galicie et « communes juives » en Pologne
Russe) sont dotées do la personnalité morale (').

Ici et là, la solution est simple. « Part équitable » signifie
« part proportionnelle ». L'Etat en Turquie, l Etat ou la
commune en Pologne, font le partage des sommes dont il
s'agit entre les différentes « nations » dans le premier cas,
entre Chrétiens et Juifs dans le second, au prorata de l'im-
portance numéri(|ue des groui)es envisagés. Les sommes qui
reviennent à chacun d'eux sont données à son représentant
officiel, qui lui-même se charge de les répartir entre œuvres
charitables et éducatives, suivant leurs besoins, ou telles
autres considérations.

C'est d'ailleurs ce que spécifient les traités :

« Les fonds en ({uestion, dit le traité avec la Turquie,
« seront versés aux représentants qualifiés des communautés
« intéressées (-). » "*

Et le traité avec la Pologne :

« Des comités scolaires, désignés sur i)lace par les commu-
« nautés juives de Pologne assureront, sous le contrôle
« général de l'Etat, la répartition de la part proportionnelle
« des fonds publics assignés aux écoles juives en conformité
« de l'article 9, ainsi que l'organisation et la direction de ces

« écoles (^). »

*
* *

Ce mécanisme suppose une organisation de la minorité,
tout au moins un rudiment d organisation, qui puisse servir
de base à une représentation officielle. Mais, comment serait-il
possible sans celle organisation l Or, c'est la situation de la
plupart des minorités nationales de l'Europe Centrale et
Orientale. Xi dans l'Etat, ni dans la commune, elles n'exis-
tent au sens juridique du terme.

Devant l'Etat alors, point de collectivités, mais seulement

I. Voir plus bas appendice II. \ei Juifs de Pologne.
a. Traité avec la Turquie (art. i48).
3. Traité avec la Pologne (atl. \6).

L'article lo ajoute : « Les dispositions de l'article 9 concernant l'emploi des
« langues dans les écoles sont applicables aux dites écoles. »

256 LA PROTECTION DES MINORITES

des indixâdualilés éparses : personnes minoritaires, établis-
sements minoritaires ; point ce répartiteur intermédiaire
qu'est en Turquie le Patriarche, en Pologne le comité scolaire,
qui reçoit proportionnellement au nombre de ressortissants
qu'il représente, et qui distribue suivant des considérations
d'opportunité. L'Etat étant répartiteur direct par la force des
, choses, ces deux opérations, distinctes là, se confondent ici
dans ses attributions. C'est lui-même qui suivant des consi-
dérations d'équité et d'opportunité tout ensemble, aura à
partager les fonds, entre des établissements minoritaires et
majoritaires, dont chacun ne représente que lui-môme.

L'on conçoit dès lors que le mot « équitable » n'a plus le
sens rigoureux, le sens mathématique, qu'on pouvait lui
donner dans le premier cas ; entre l'importance des établis-
sements minoritaires, et l'importance numérique de la mino-
rité, il n'y a pas fatalement un rapport direct.

Dire, dans ces conditions, que la minorité doit se « voir
assurer une part équitable )>, c'est dire seulement que les
établissements minoritaires ne devront pas être traités autre-
ment que s'ils étaient dirigés par des membres de la majorité.

C'est une formule extrêmement lâche.

II. — Portée actuelle et extension possible de celte mesure

'Cette disposition des traités s'applique dans le cas où
« des sommes pourraient être attribuées sur les fonds
« publics, par le budget de l'Etal, les budgets municipaux
« ou autres, dans un but d'éducation, de religion ou de cha-
« rite ». Comme toute mesure qui repose sur une hypothèse,
celle-ci est de signification très variable et n'offre aucune
garantie de certitude aux minorités.

La subvention aux établissements privés (hôpitaux, œuvres
charitables, écoles) est pour l'Etat un moyen de remplir ses
devoirs d'assistance et d'enseignement à l'égard de ses sujets.
Ce moyen ne joue un rôle important que dans la mesure où
l'Etat n'assure pas directement lui-même le fonctionnement
de ces services. La portée de celte disposition varie donc d'un

LES DIIOITS CUÎ.TUIŒLS 257

Etat à raulre.en raison inverse du développoinenl dcronsoi-
gnement et del'assislance {)u!)lics. Ai)pcléc h ôlrc grande dans
les Etals où ceux-ci sont insuffisants (Tunjuie, Arménie,
Etats balkaniques) elle parait devoir ôtre à peu près négli-
geable dans d'autres Tchécoslovaquie, Autriche (').

/

De peu de valeur positive sous sa forme actuelle, cette
clause est néanmoins d'un grand intérêt, car, en posant la
question de la personnalilé morale de la minorité, elle con-
tient en germe le principe d'une solution nouvelle au problème
des droits culturels : la substitution à la garantie de l'Etat
de l'initiative privée.

Pour en arriver là, il suffit d'étendre le principe, et de
combler les lacunes signalées plus haut.

Les traités n'ont reconnu le droit des minorités à une par-
ticipation, que sur les fonds i)ublics qui seraient alloués par "V
l'Etal aux établissemeats privés, l'assistance et l'école pu- '
bliques s'adiessant également à tous les sujets, et étant
censées répondre également aux besoins et aux droits de
chacun.

Or, précisément, les minorités réclament que l'assistance et
l'école soient, en ce qui les concerne, retirées à la compé-
tence de l'Etaf, pour cire confiées à leur propre direction. La
répartition équitable devrait en conséquence porter, non plus
seulement sur « les sommes qui pourraient être attribuées
dans un but d'éducation, de religion, ou de charité », mais
sur l'ensemble des budgets de l'enseignement, de l'assistance
et des cultes. A cet effet, la minorité, reconnue comme per-
sonne morale du droit public, ou bien recevrait de l'Etat une
part des fonds de ces budgets, proportionnée à son impor-
tance numérique, ou bien obtiendrait de lui le droit de [)er-

I, L'article i3 de la loi tchécoslovaque du 3 avril i-giy prévoit qu'une allo-
cation peut être consentie <le temps eu temps aux écoles primaire» cl secondaire»
en cas de motifs sérieux, pour couvrir les dépcuses de [ersounel et de matériel.

258 LA PROTECTION DES MINORITES

cevoir directement sur ses membres, les contributicos affé
rentes à ces dépenses (*).

La solution que nous venons d'esquisser n'est autre que
celle de l'autonomie.

I. Cette revendication a été formulée très nettement parles Juifs. Voir l'ap-
pendice II ; les Juijsde Pologne.

GHAPITKE IV
L'AUTONOMIE

La critique la plus grave que les minorités adressent ea
effet aux traités, est d'avoir considéré le problème (lui les
concerne comme un problème théorique, un problème de
laboratoire, alors qu'il s'a^àt d'êtres vivants.

Un à un, l'analyse a relevé les traits qui les distinguaient
et soigneusement les a notés : race, langue, religion. .Mais il
est un élément qui, par sa nature, devait échapper à l'ana-
lyse, et qui, précisément, en reliant entre eux ces carac-
tères divers, en constitue la synthèse et la vie; nous voulons
dire : le sentiment.

Pour qu'un administrateur, un juge, un maître d'école ins-
pire confiance aux membres de la minorité, il ne suffit pas
qu'il entende et qu'il parle leur langue; il faut qu'entre eux
et lui, existe ce lien indéfinissable que créent une religion ou
une culture communes et de mêmes habitudes héréditaires :
ce que les Allemands expriment dun mot, si simple qu'il
déconcerte l'analyse : « Deutsch fiihlen ! » sentira la manière
allemande!

C'est à cet instinct profond que répond, dans les pro-
grammes minoritaires, la revendication de l'autonomie (').

Les traités ne l'ont admise qu'avec la plus extrême pru-
dence, faisant de l'octroi de l'autonomie une mesure excep-
tionnelle, en réservant le bénéfice à quehiucs minorités
nationales et religieuses de l'Europe Centrale et Orientale :
Saxons et Szeckler de Transylvanie, Valaques du Pinde,
Ruthènes {i). Plus larges sont les dispositions qui visent les
Chrétiens en Turquie, les Musulmans en pays chrétiens. C'est

I. V. I" partie, ch. II : Le Problîme des minorités, Vaulonomie, p. 37.
a. Nous rappelons pour mémoire l'auloiiomie qui est recoDUue aux école*
juives. Voir au chapitre précédent, p. a55.

260 LA PROTECTION DliS MINORITES

qu'ici la différence absolue de religion, de mœurs et de sla^
tut personnel rendait irréalisable une assimilation complète^

I. — Minorités religieuses et kationales

a) Autonomie religieuse et scolaire : les Saxons
de Transylvanie

Trois minorités ont été dotées dans les mômes termes par
les. traités de Tautonomie religieuse et scolaire : les Saxons
et les Szeckler de Transylvanie, les Valaques du Pinde.

« La Roumanie agrée d'accorder, sous le contrôle de l'Etal
« roumain, aux communautés des Szeckler et des Saxons
« en Transylvanie, l'autonomie locale, en ce qui concerne
« les questions religieuses et scolaires ('). »

L'autonomie stipulée ici est « locale » : aucun organe d'en-
semble n'est prévu, qui centralise la minorité et la repré'
sente devant l'Etat; elle est circonscrite au domaine de la
religion et de l'école et s'exerce sous le contrôle du gouver-
nement.

Enfin — c'est le second point à noter — les minorités e»
faveur desquelles elle a été établie, ne sont pas des minorités
quelconques, mais des « communautés » à la fois religieuse»
et nationales. Entre elles, d'ailleurs bien des traits communs.
Petits groupes nationaux, séparés depuis longtemps de leur
souche ethnique, établis dans un pays de montagnes, Szec-
klers, Saxons et Valaques, ont pu résister aux efiorts centra-
lisateurs de l'Etat sous la souveraineté duquel ils étaient
placés. Leur autonomie, qui a pris racine dans les institutions
du moyen âge, s'est conservée jusqu'à nos jours sous le cou-
vert de la religion.

L'exemple des Saxons de « Siebenbiirgen » permet de sai-
sir sur le vif ces caractères (').

1, Traité avec la Roumanie : article ti, mémo disposition dans le traité'
avec la Grèce, en faveur des Valaques du Pinde, art. 12,

2. Les renseignements donnés ici ont été pris dans le livre de M. Teutsch ;:
die Siebinbiïrger Saclisen (Leipzig, librairie Koehier, 1916). Les Saxons comptent
en Transylvanie a35.o85 représentants, sur une population totale de 3,675.355

l'autonomie 261

* *

Le terme de « Saxons » servi, au moyen Age, à désigner
de façon générale, les populations germaniques. Les Saxons
qui s'établirent en Transylvanie, ne sont point originaires
de Saxe, mais des régions de la Moselle et du lUiin. Ils y
vinrent en deux étapes, à lafin desxn^ etxin'^ siècles, appelés
par les Ilois de Hongrie, à la fois comme coloris pour cultiver
les terres, et comme soldats, pour « défendre la Couronne ».
Leur première installation se fait au sud de la Transylvanie,
à la frontière valaque, entre le AU et le Grand Kokel c'est-à-
dire dans la province actuelle d'Hermannstadt) ('). Dans la
suite, ils fondent d'autres établissements : au sud est, dans la
région de Kronstadt, au nord, dans celle de Mediascli, tout au
nord à Bistritz, dans le Nosnerland.

Le droit qui les régit à l'origine est le droit communément
appliqué alors aux colonsgermaniques. La commune saxonne,
indépendante de la juridiction du Comilat hongrois, est ratta-
chée directement à la Couronne, sauf l'obligation imposée à
ses membres d'exécuter certaines prestations : tribut annuel
et aide militaire.

Ea 1224, les Lettres d'Or de Franchise (der Goldeno
Freibrief), délivrées par Andréas H, groupent toutes les com-
munes situées ft entre le Broos et la Draas » en un Comitat
unique, ayant sonccnlreà Hermannsladt, auquel est reconnu
le droit d'élire son assemblée (Gauversammlung) et son magis-
trat suprême (Oberster Bichter) ('). Des privilèges analogues

liabilanls (slalislique de 1910). Sur l'ancien terriloire saxon, il y avait en 1910,
ao5 communes (i48 avec population aliemaude, 07 avec population non alle-
mande) ; il faut ajouter au premier chiffre, f<o communes peuplées par des
Allemands, bien que n'ayant jamais fait partie du pays saxon : soit au total :
aa8 communes allemandes. La population saxonne actuelle est formée d'une
classe paysanne (petite propriété), et d'une classe intellectuelle ; pas de prolé-
tariat urbain.

I . Premiers établissements à Hermannsladt, Le»chk.irch,puis à Reps et Scliapss-

a. La province d'IIermannsladt fut divisée en 7 « justices» ou circonscrip-
tions judiciaires(Slnble), d'où le nom de « Siebenbiirgcn «17 bourgs, chefs-lieux),
qui s'est étendu dans la suite à l'ensemble dos établissements saxons de Transyl-
vanie.

J. Fouques-Duparc *^

262 LA PROTECTION DES MINOIUTÉS

sont accordés au xv^ siècles aux autres colonies : en 1402 aux
«Deux Justices » (II Stûhle)de Mediasch et de Schelk, jusque-
là rattachées au Comté des Szeckler ; en 1422 à Kronstadt ;
à la fin du xv' siècle, à Bistritz. . .

Enfin, en 1486, Matthias renouvelle « les Lettres d'Or de
Franchise » d'Andréas pour l'ensemble des territoires occupés
par les Saxons. C'est ainsi que les VII « Justices » (Hermann-
stadt), les II Justices (Mediasch), le Burzenland (Kronstadt), le
Nosnerland (Bistritz), bien que séparés géographiquement,
forment une unité politique, sous le nom de pays Saxon
(Sachsenland). Désormais, tous envoient leurs délégués à
l'assemblée d'Hermannstadt, qui, de régionale, devient
« nationale », « l'Université » (Universitât) des Saxons de
Siebenbiirgen. Ce régime, qui constitue les Saxons en une
« nation », sur le môme modèle que les Szeckler et la noblesse
magyare, a été une des bases de Constitution de la principauté
indépendante de Transylvanie (i) ; elle a survécu au ratta-
chement de celle-ci à l'Autriche ('), et n'a disparu défi-
nitivement, que lors de « l'Union » à la Hongrie (1865) {^).

A mesure qu'au xix», la question des langues prenait une
place plus importante, la lutte contre l'autonomie des Saxons
se faisait plus vive. Peut-être ceux-ci eussent-ils succombé,
si, au cours de leur histoire, un élément nouveau n'était venu
les affermir dans la conscience de leurs droits.

En 1342, Honterus, disciple de Luther, a apporté en Tran-
sylvanie les principes de la Réforme. Ces principes trouvaient
l'Eglise saxonne déjà constituée en église autonome, assez

T. En i4>i7 est scellée entre Saxons, Szeckler et noblesse magyare l'union des
trois nations (Unie trium nationum), renouvelée en i5o6 et en i543. L'union
de i543 signée sous la régence d'Isabelle, durera autant que l'indépendance de
la principauté. Elle complète l'organisation interne de chacune des nations.

2. Le « Diploma Leopoldînum » de 1691 confirme tous les privilèges de la
noblesse magyare, des Saxons et des Szeckler, établit la liberté religieuse pour
les Catholiques, les Calvinistes et les Luthériens, décide que les fonctionnaires
publics ne pourront être que des Hongrois, des Szeckler ou des Saxons.

3. L'« Université » &'esl réunie la dernière fois en i86ii, pour décider l'union
à la Hongrie.

i/aL MtNo.MIE ' 263

centralisée, en sorte qu'entrés dans son sein, ils l'envaliirenL
tout entière. Bien mieux, comme elle était dislincle des
autres églises, ils no débordèrent pas son cadre. Ils n'attei-
gnirent ni les Szeckler, ni la noblesse magyare, ni les Rou-
mains orthodoxes. Ils gagnèrent tous les Saxons et ne
gagnèrent qu'eux. Pidèle évangélique et Saxon sont ainsi en
Transylvanie, devenus des termes synonymes. (')

La foi religieuse a conservé h la race dans les Temps
modernes sa pureté primitive. Elle a isolé les Saxons des
autres habitants du pays, comme, au Moyen-Age. leur situation
de colons libres dans un monde servile ou (juasi-scrvile.
Autonome, l'Eglise évangélicjue a servi d'armature aux ins-
titutions nationales. Quand celles-ci ont été menacées, elle les
a sauvées, en les couvrant de son manteau. « Le peuple, écrit
« Teutsch, ne serait pas resté allemand, s'il n'était devenu
« évangélique ». (')

*

L'école est en effet uniquement confessionnelle, « un éta-
blissement de l'Eglise » (eine Kirchliche Anstalt). Chaque
paroisse évangélique — c'est-à-dire chaque commune
saxonne — a son école primaire (Volksschule), qui, suivant
l'importance du lieu, compte de une à huit classes. En outre, la
communauté possède des écoles primaires supérieures, des
gymnases, des écoles réaies, deux séminaires, une école
normale et une faculté de droit îi licrmanustadt.

Les maîtres sont groupés en corporations : assemblées de
district et assemblée générale des instituteurs (Bezirkslehrer-
versammlungen, Lehrerlag), association des professeurs
d'enseignement secondaire (Mitleischulverein).

Les frais scolaires ont été pendant longtemps supportés
pres(}u'exclusivement par la communauté elle-même, (|ui a
dû s'imposer les plus lourds pacrifices ; le tribut payé
annuellement pour l'école et l'église s'est élevé parfois jusiju'à

I. La stalislique de 1910 donne: d'après la langue parlée: Allemands :
ai5.o85 ; d'après la religion évangélique :j39.ou8.

a. Ka wâr» niclil deulsch (jekUcben, wmn ts ntcht evangelisch gfworden >oare,
Teulsch, op. cit., p. ya.

264 LA PROTECTION DES MINOBITÉS

une moyenne de IS à 20 couronnes par tête. Depuis 1912,
l'Etat hongrois avait consenti à augmenter assez notablement
la subvention due à l'Eglise évangélique, aux termes de la
constitution de 1848.

L'école saxonne était régie par les lois générales de l'Etat
sur l'enseignement privé. Certaines de ces lois, notamment
la loi Apponyi de 1907 sur les écoles primaires privées ('), lui
ont été très préjudiciables. Néanmoins, il existait en sa
faveur des dérogations du droit commun en ce qui concerne
par exemple les méthodes d'enseignement.

Se suffisant à elle-même, et suffisant aux besoins de la
communauté, conservant la langue et les méthodes alle-
mandes, protégée par son caractère confessionnel, l'école
saxonne de Transylvanie s'est employée à former des géné-
rations d hommes dignes de leur histoire : sujets fidèles de
l'Etat, en môme temps que défenseurs de leur culture et de
leur nationalité (^).

En lui accordant l'autonomie, les Traités n'ont fait que
confirmer une situation acquise.

b) Autonomie des Ruthènes

L'autonomie reconnue aux Ruthènes rattachés à la Tché-
coslovaquie est singulièrement plus étendue que celle que
nous venons d'étudier :

« La Tchécoslovaquie s'engage à organiser le terri toii'e des
« Ruthènes au sud des Garpathes, dans les frontières fixées
« par les principales Puissances alliées et associées, sous la

I. La question scolaire en Hongrie a élé réglée : Tout d'abord par la loi de
i8G8. inspirée par le comte Eôlwôs, qui reconnaît aux confessions religieuses
le droit de diriger leurs écoles sous la surveillance des inspecteurs scolaires,
puis par la loi de 1879, sous le ministère Tisza, qui prescrit renseignement
obligatoire du magyar, prescription renouvelée par la loi de i88a. Enfin la loi
Apponji de lyoy sur les « conditions juridiques des écoles primaires privées »
décide qu'après 4 années d'écolo l'enfant doit pouvoir exprimer sa pensée en
magyar verbalement et par écrit; sinon, l'instituteur encourt une responsabilité.

•à. C'est le programme exprimé à maintes reprises par les Saxons de Transylva-
nie notamment dans leur mémoire au Parlement de Francfort en iSiiS : «iSou*
« voulons être et rester ce que nous avons été, un peuple loyalement allemand
« et des citoyens fidèles de 1 Etat auquel nous appartenons. »

l'autonomie 265

« forme d'une unité autonome à l'intérieur de l'Etal tchécos-
« lovaque munie de la plus ^'raiide autonomie compatible
« avec l'unité de l'Etat tchécoslovacjue ('). »

Le territoire dont il s'agit, situé sur le versant sud des
Carpalhes. à la pointe orientale de la Slovaquie, comprend
les trois comilals de lîereg, Ugoca et Marmaros, et la partie
est du comitat d Uzhorod,soit un territoire comptant approxir
mativement H. 0()0 kilomètres carrés et GOO.OOO iiahitants (').

Il n'englobe pas toute la population ruthènc ; d'autres élé-
ments se trouvent plus à l'ouest, mêlés aux Slovacjues dans
les comitats de Zemplin, Saris, Spiz, Abauj (')... On peut, sans
crainte, évaluer ceux-ci à plus de lOÔ 000.

Les Ruthènes de Tchécoslovaquie sont une branche de la
famille des Petits-Russes ou Ukrainiens, représentés, d'après
les dernières statistiques, par plus de 22 millions d habitants
en Russie, et près de 4 dans l'ancien Empire austro-hon-
grois (*). Leur langue est très voisine de la langue russe, dont
elle ne diffère que comme un dialecte ; ils appartiennent à la
confession uniatc.

Bien que la Rulhénic des Carpalhes ait évolué depuis le
xive siècle sous des influences occidentales, elle garde néan-
moins une physionomie propre, qui la différencie profondément
de la Slovaquie. Ce trait avait frappé la Conférence de la
Paix : « Le territoire ruthène, avait elle constaté, a un ca-
raclôre particulier et doit faire l'objet d un règlement à
part » (*).

I , Traité avec la Tchécoslovaquie, art. lo.

a. Comilal de Bcreg : 3.787 kilomèlrcs carrés cl 207 6^7 lialiilanls.

Comital de Ugoca :6o4 kiiomblre^ carris el 81.267 ''jbilan Is.

Comilat de Mirmaros : 6.680 kilomètres carrés 01808.790 habitants.

3. Dans le Comilat de Zemplin, 38.986 Rulhèaes .sur a 10.989 habitants
dans celui de Saris, iiS.ôoo sur 174.6^0 ; >Jaiis celui de Spiz: ij.3j7 sur
173.867.

l\. aa.SSo.lSi en Russie, d'après la statistique do 1897, 3.8o3.oa3 en Au»
Iriche-Hongrie d'après la statistique de 1910.

5. Voir dins l'introduction le discours de M. Bjnes, p. 11.

266 LA PROTECTION DES MINORITES

C'est en effet un règlement tout à fait exceptionnel, que
les traités ont établi en sa faveur.

*
* *

11 fait songer quelque peu à celui de certaines possessions
britanniques. ..

(( Le territoire des Ruthènes sera doté d'une diète auto-
«nome. .. Le gouverneur du territoire des Ruthènes sera
« nommé par le Président de la République tchécoslovaque
(f. et responsable devant la diète autonome » (').

Les traités ont délimité les domaines dans lesquels la Diète
exercerait sa compétence législative ; tout d'abord : « en ma-
« tière de langue, d'instruction et de religion » : c'est-à-
dire dans toutes les matières culturelles ; en second lieu,
dans « les questions d'administration locale » ; la Diète agira
ici, en quelque sorte, par délégation de l'Etat ('). Enfin, les
traités ont laissé à la législation tchécoslovaque, la porte ou-
verte, pour étendre, dans la mesure où elle le jugerait bon,
les attributs législatifs de la diète : « Pour toutes les ques-
tions que les lois tchécoslovaques lui attribueraient » (").

L'administration du territoire ruthène est exercée par les
Ruthènes eux-mêmes : « La Tchécoslovaquie agrée que les
« fonctionnaires du territoire ruthène seront choisis, autant
« que possible, parmi les habitants de ce territoire » (*).

Ces dispositions, très libérales, permettent aux Ruthènes,
d'une part, de fixer eux-mêmes les lois qui régiront l'emploi
de leur langue, l'exercice de leur religion et leurs écoles ; de
l'autre, d'être administrés et jugés par des fonctionnaires
choisis dans leurs rangs ; ils jouissent ainsi d'une self-admi-

1. Traité avec la Tchécoslovaquie, art. ii .

2. Le règlement établi par les traités se rapproche de la conception deM.Ren-
ner, voir I" partie, cb. III : La formule de M. Henner.

3. Traité avec la Tchécoslovaquie, art. 1 1 .

4. Id,, art. 12.

l'autonomie 267

nislralion complète et de la self-legislalion dans l»!s matiTMcs
qui touchent à leur caractère dislinclif.

Une autonomie, conçue, comme celle-ci, sous l'or
déccntralisalion provinciale, est possible pour une m
groupée sur un territoire très défini ('). Encore, cette solu-
tion dans le cas des Rulhènes, n'est elle point parfaite, puis-
(pi'un grand nombre d'entre eux. établis hors de leur terri-
toire national, se trouveront exclus d(.'s avautaj^^es des tiailés.

Cependant, telle qu'elle est, elle serait susceptible — au
moins théoriquement — de trouver d'autres champs d"a[i|ili-
cation que celui-là. Pour ne citer qu'un cas, qui a été envi-
sagé, un régime du môme ordre pourrait s'adapter à la situa-
tion géographique des Allemands de Tchécoslovaquie, en
Bohème et en Moravie ('). C'est ce que suggérait, en leur
faveur dans ses Contre-propositions du 10 juillet 1Î)19 la Délé-
gation autrichienne à la Conférence de la Paix (' .

iMais, comme nous le disions, en matière d'autonomie, les
iraités se sont tenus sur la réserve ; dans la crainte sans
doute des dangers politiques qui pourraient naître de ce
régime, ils n'ont point voulu généraliser : ils l'ont confirmé
en faveur des Saxons et Szcrkier en Transylvanie et des
Valaques dans le Pinde ; ils ont largement décentralisé le ter-
ritoire ruthène, trop différent du reste de l'Etat tchécoslo-

I. Pour arriver aux mêmes résultats à l'égard d'une minorité qui ne serait
pas groupée sur un territoire bien défini, il faudrait recourir au syslcmc de la
personnalité. Voir I" partie, chapitre lll.

a. Les Allemands de Tchécoslovaquie forment en Bohème 4 groupements
denses, séparés par des régions de langues mixtes: r Celui du nord-ouest sur
le8{)entes des monts Métalliques et de la forêt de Bohême (i g districts, 8(3 1.637
allemands ; proportion de loo o/o à t<5 o/o) ; a' celui du nord-est à rextréniilé
des monts .Métalliques et dans la partie septentrionale du mont des Géants (i3
districts, 855. 3oi Allemands ; proportion de 99 0/0 à 79 0/0) ; 3' partie cen-
trale du mont des Géants (3 districts, i5i . igS Allemands ; proportion de
96 0/0 à 75 0/0) ; 4° sud de la lorèl de Bohème (9G.000 Allemands) .îo^.ôga
Allemands en outre sont disperses sporadiquement.

En Moravie, 4 groupements : i' .Mâhrische Trubau (58 289) ; a' nord-est, le
long de la frontière de Silésie (174.000) ; 3-^ district de Mentitschein (^i.SiS) ;
4° sud : district de Znain et Nitoisbourg, 359. 99G sont (lisper.-.és sporadi-
quement.

3. Voir ces Contre-propositions, 1"" partie, ch. Jll, La formule de M. lienner,
p. 5i.

inoritéj /

268 L\ PROTECTION DES MINORITES

vaque, pour pouvoir lui être assimilé : ils n'ont point été au
delà.

lî. — Minorités chrétiennes et musulmanes

Lorsque l'on passe de l'Europe Centrale à l'Europe Orien-
tale, des Etats chrétiens, à ceux dans lesquels Chrétiens et
Musulmans voisinent, le problème se complique de la diffé-
rence existant entre les statuts personnels des individus. Il y
a alors une scission à établir, non seulement dans le domaine
des institutions publiques — comme pour les Ruthènes en
Tchécoslovaquie — mais dans celui du droit privé.

Qu'il s'agisse des Chrétiens dans l'Empire ottoman, ou des
Musulmans dans les Etats chrétiens, les données sont les
mêmes. Mais, d'un cas à l'autre, il y a la distance qui sépare
un problème résolu d'un problème à résoudre (').

a) Communautés chrétiennes en Turquie

A l'égard des Chrétiens de Turquie, [les traités se sont en
effet bornés, dans leurs grandes lignes, à maintenir le statu
quo :

« Le Gouvernement ottoman s'engage à reconnaître et à
« respecter lautonomie ecclésiastique et scolaire de toute
« minorité ethnique en Turquie. A cette fin, et sous réserve
« des dispositions contraires du présent traité, le Gouverne-
« ment ottoman confirme et soutiendra dans l'avenir, dans
« toute leur étendue, les prérogatives et immunités d'ordre
« religieux, scolaire ou judiciaire accordées par les sultans
« aux races non musulmanes, en vertu d'ordonnances spé-
« ciales ou de décrets impériaux (firmans, battis, bérats),
« ainsi que par ordres ministériels ou ordres du Grand Vizir.

ff Tous décrets, lois, règlements, ou circulaires émanant
'■. du gouvernement ottoman et comportant des abrogations,
V restrictions ou amendements desdites prérogatives et ira-

I . Voir i" partie, chap. i^'', Chrétiens el Musulmans.

l'autonomie 269

« inunités seront considérés h cet égard comnio nuls et non
a avenus ('). »

Ces privilèges, dont les premiers furent accordés, lors de son
entrée à Gonstantinoplc, i)ar Mahomet II au Patriarche (H-lcu- ^
ménique. ont été éten(his dans la suite aux différentes com-
munautés chrétiennes et à la communauté juive. Kn des
termes très voisins de ceux du traité do Sèvres, le hutti-
humayoum, rendu le 18 février 18oti à linspiralion de la
France et de l'Angleterre, en avait confirmé la valeur!- , en
même temps qu'il posait les principes du droit public otto-
man. L'on peut, sur cette base, juger de leur étendue.

I. Auto)iouùe relir/icuse. — L'autonomie religieuse est
à peu près complète, tant en ce qui concerne la discipline et
l'organisation hiérarchique, que l'adminislratiou des biens
temporels de l'Eglise.

Le chef de la hiérarchie ecclésiastique, le patriarche, est
nommé « d'après les règlements d'élection en vigueur ».Une
fois qu'il a reçu du sultan son diplôme d'investiture, et qu'il
a, à son entrée en fonctions, prêté serment selon « une for-
<f mule concertée entre notre Sublime Porte et les Chefs spiri-
« tuels des différentes communautés », il est irrévocable (').
x( Ils ne sont jamaisdescendusde leur siège, écritFuad[)acha(').
« qu'à la demande formelle de leurs administrés spiri-
« tuels ou en raison de leur démission spontanée, etlesgaran-
« lies d'innamovibilité solennellement inscrites dans leur fir-
« man d'investiture ont été scrupuleusement respectées, n

Ils nomment les membres de leur clergé en pleine indé-
pendance, sans ingérence de la Porte. Un fait cité avec un

I. Traite de Sèvres, art. i,iO.

a. HuUi-hiimayoïim du i8 février i85().

« Art. a. — Sont reconnus et maintenus, en totalité, les immnnitcs et privi-
ièges spirituels donnés et accordés par nos illustres anccire-, et à des date» pos-
térieures, aux communautés chrétiennes et autres, non musiilmatirs, établies
dans notre Empire, sous notre égide protectrice.

3. /(/.. Articles... Leprincipedc la nomination à vie des patriarches, après la
révision des règlements d élection aujourd hui en vigueur, sera entièrement et
«incèrement appli(|<ié, conformément à leur bérat d'investiture.

[i. Considérations sur l'éxecution du llrmiii impérial du i8 février i856.
Mémoire de Fuad pacha aux ambassadeurs de la Sublime Porte, (.^on.stanti-
ople, i5 mai 18G7, S 3 (\ri><larchi bey, t. II, p. a8).

270 LA PROTECTION DES MINORITES

peu de complaisance peut-être par Fuad pacha, montre le
respect dont celle-ci entoure leurs privilèges à cet égard.
L'église bulgare, de tendance nationaliste, est mécontente des
choix du patriarcat œcuménique, qui se portent de préfé-
rence sur le clergé grec. « Malgré le désir sincère de tenir
« compte de ces aspirations, écrit Fuad, le gouvernement
« impérial a dû rester spectateur des efforts de ses sujets
« bulgares dans le sens qui vient d'être indiqué, dans la
« crainte d'amoindrir l'autorité du patriarche grec de Cons-
(( tantinople et de toucher à des immunités, parmi lesquelles
« le droit de nommer les chefs de l'église bulgare (*). »

Même liberté en matière de gestion temporelle... La com-
munauté pourvoit elle-même à l'entretien « des édifices con-
« sacrés à son culte, de ses écoles^ de ses hôpitaux, de ses
« cimetières » (') et à l'administration de son patrimoine (*).
Une autorisation de la Porte ne lui est pas nécessaire pour
réparer et restaurer dans leur forme primitive les édifices
existant, mais seulement pour en construire de nouveaux.
Dans ce cas, elle soumet ses plans à la Porte, qui les accepte
« à moins qu'il n'y ait pour le gouvernement quelque obs-
« tacle administratif » (*).

Les propriétés ecclésiastiques, placées sous la sauvegarde
du droit commun, sont assimilées aux propriétés qui ont le
même caractère chez les Musulmans, à ce titre dotées des
mômes privilèges, notamment de l'exemption d'impôts (*).

Enfin, pour subvenir aux charges, les patriarches perçoi-
vent sur les membres de leur communauté, des redevances
ecclésiastiques. Celles-ci, supprimées en droit par le Hutti-
humayoum de 183G, ont été rétablies devant l'opposition

i./rf., S3. ~"

a. HuUi-humajoum, article 4.

3. Id., article 3.

/t. M., arlicle 5. Âristarchi bey cile comme exemple d'empécbemeut admi-
nistratif « le voisinage d'une mosquée, la nature Vakouf du terrain dépendant
a. d'un établissement religieux ».

5. Considérations sur l'exécution du firman du i8 février i856, S 3.

l'autonomie 271

« du Clergé chrétien. j)ou disposé à ahaiidonuer la perccplioQ
« des taxes ecclésiastiques et peut-être aussi à accepter d être
« subventioimé par un Gouvernement musulman-»' (').

II. JJ autonomie scolaire. — L'école, comme l'église de qui
elle dépend, est autonome. « Cliaijue communauté, lit-on
«dans le hutti-liumayoum de 18J(), est autorisée à établir
a des écoles publiijues pour les sciences, les arts et l'indus-
« trie ("). »

Mais, ce règlement, et avec lui la loi sur l'Instruction
publique, soumettaient rétablissement et le fonctionnement
de ces écoles au contrôle de la Porte.

(( Seulement, le mode d'enseignement et le choix des pro-
« fesseurs de ces sortes d'écoles seront placés sous linspec-
« tiouet le contrôle du conseil mixte d'Instruction publique,
« dont les membres sont nommés par nous (^j. m

Ce point toujours contesté en droit par les patriarches
comme contraire à leurs privilèges, était accepté en fait, car
\e contrôle pendant longtemps resta lointain et libéral, plus
théorique que réel (*). Les choses changèrent, lors de l'avène-
ment du régime jeune-turc. Le règlement du 19 juin 1010
plaça toutes les écoles primaires privées sous la surveillance
du Ministère de l'Instruction publique. Dès lors, les inspec-
teurs refusèrent de reconnaître les patriarches comme inter-
médiaires entre le Ministère et les Instituteurs des écoles
chrétiennes : de là, des conflits avec les patriarches, conflits
qui aboutirent fréquemment à la fermeture de ces écoles (*).

Les traités ont mis fin à cette controverse, en affranchis-
sant définitivement les écoles des communautés de la sur-
veillance de l'Etat. Par une dérogation reman(uable au droit

I. Id.

a. Hutli-liumayoum, art. \\I.

3. /d.

!\. « .V l'égard lies écoles créées et dirigées par les communautés, la liberté
« la plus absolue leur est laissée par le Gouvernement impérial qui n'intervient
« jamais que pour empêcher, le cas échéant, que la ilireclion de ces écoles ne
c soit confiée à des personnes dont les principes seraient notoirenieot hostiles à
« l'autorité du Gouvernement impérial ou contraire à l'ordre public ». Kuad
pach», op. cit., % lo.

5. MandeUtam, le sort de l' Empire olloinan, p. 3i .

272 L\ PROTECTION DES MINORITES

commun étudié plus haut ('),le traité avec la Turquie stipule
que les membres de la minorité auront le droit de diriger et
de contrôler à leurs frais les établissements scolaires indé-
pendamment et sans aucune ingérence des autorités otto-
manes ('). Cette disposition, qui s'applique aux écoles secon-
daires et d'instruction supérieure, aussi bien qu'aux écoles
primaires, confirme l'autonomie absolue des communautés
chrétiennes en matière scolaire. Nous avons vu également
qu'une procédure a été prévue, qui rend effective leur parti-
cipation aux subventions accordées par l'Etat ('). D'autres
dispositions du traité de Sèvres, visant également l'école,
n'ont point rapport avec le principe d'autonomie, mais
répondent à une situation de fait, spéciale à la Turquie (*).

III. Prérogatives judiciaires. — Par suite de l'impossibi-
lité où ils se trouvaient de soumettre les Chrétiens au droit
musulman, les sultans, dès l'origine, ont, nous l'avons vu,
reconnu aux patriarches la qualité de législateurs et de juges
sur les membres de leur communauté (^). Cette compétence
s'étend aux questions, qui à l'égard des Musulmans sont
réglées par le droit « Chéri » : c'est-à-dire, non seulement aux
questions proprement religieuses, mais à celles qui touchent
au statut personnel. Entre les tribunaux du chéri, et ceux
des patriarches, il y a paralléhsme dans l'organisation judi-
ciaire ottomane :

« Quant aux procès qui dépendent des lois religieuses,
« écrit Fuad et qui, par leur nature, ne peuvent intéresser
« que des Musulmans entre eux ou des Chrétiens entre eux,
ft ces procès seront portés, comme par le passé, devant la
« juridiction du « Chéri » pour les Musulmans et devant la
« juridiction communale ecclésiastique pour les Chrétiens,

I. Voir le chapitre précédent, Asiocialions et écoles prh'ées.
a. Traité de Sèvres : art. 147.

3. Voirie chapitre précédents, Répartilion équitable des fonds publics, p. a54.

4. Article i40 du traité de Sèvres : « Le Gouvernement ottoman s'engage à
« reconnaître la validité des diplômes émanant d'universités ou d écoles étran-
« gèpes reconnues, et admettra les titulaires au libre exercice des professions et
« industries pour lesquelles ces diplômes donnent capacité. »

5. Voir l""* partie, cliap. V, Chrétiens et Musulmans.

l'autonomie 273

<« lesquels tribunaux spéciaux seront régis par des lois et des
« règlements particuliers ('). »

Les questions mettant aux prises Chrétiens et Musulmans
sont réservées aux tribunaux mixtes, prévus par la loi des
vilayets, et dans lesquels Chrétiens et Musulmans ont une
représentation égale (').

Au principe d'après lequel les prérogatives des commu-
nautés Clirélienncs ne pourront être réduites, le troisième
alinéa de rarlicle 149 du traité de Sèvres apporte une déroga-
tion :

« Toute modification du régime judiciaire ottoman intro-
c duiteen conformité des dispositions du présent traité sera
« considérée comme l'emportant sur les stipulations du pré-
« sent article, en tant que cette modification affectera des
« individus appartenant à des minorités ethniques. »

Il est fait allusion ici à la grande réforme exposée à l'ar-
ticle 13(j (') : la suppression du régime des Capitulations
au(|uel sera substitué un « régime judiciaire soit mixte, soit
« unifié ». Elle affecte les Chrétiens, protégés d'une nation
capitulaire, (jui se trouvaient jusque-là justiciables du tribu-
nal du consul.

1. Considérations surrexécution. .., op. cj/. , § i3.

a. I^a loi des vilavets de 1867 insliltie dans cliaque >ila)et une Haute Cour
d'appel, dans chaque sandjak un tribunal civil, dans chaque caza, un tribunal.
Le président du tribunal est assisté de G muineiz (conseillers) : 3 Musulmans et
3 Chrétiens. Le tribunal connaît de toutes causes, à l'exception : 1° des contes-
tations entre Musulmans ressortissants aux tribunaux du « Chéri » ou entre
non-Musulmans ressortissants à la juridiction spéciale des communautés non-
musulmunes ; a° des matières de la compétence exclusive des tribunaux do
commerce. Voir Aristarchi bcy, t. II, p. 178 et suiv.

3. « une Commission... sera constituée dans les trois mois qui suivront
la mise en vigueur du présent traité, pour préparer un projet de réforme judi-
ciaire destiné à remplacer en Turquie le régime actuel des capitulations en
matière judiciaire. »

274 LA PROTECTION DES MINOBITÉS

b) [.es Musulmans dans les Etats chrétiens {Etat serbe-croate
Slovène, Grèce, Arménie)

La situation particulière des Musulmans en pays chrétiens
fait l'objet d un article spécial des traités avec trois Etat:
l'Etat serbe-croate-slovène, la Grèce et l'Arménie. (^) Ceux-
ci ne pouvaient, comme le traité de Sèvres, se référer au droit
public en vigueur ; mais, pour instaurer un régime nouveau,
ils avaient un précédent dans la Convention internationale de
Constantinople du 24 mai 1881, qui s'était, en Thessalie, trou-
vée en présence du même problème (").

*
* *

Le premier paragraphe de cet article concerne le statut per-
sonnel des Musulmans :

« La (Grèce) convient de prendre, à l'égard des Musulmans,
« toutes dispositions nécessaires, pour régler, conformément
« aux usages musulmans, les questions de droit de famille et
« de statut personnel. »

D'après « les usages musulmans », ces questions sont réglées,
nous l'avons vu, par les tribunaux du « Chéri ». La disposi-
tion des traités se ramène donc à consacrer le pouvoir juridic-
tionnel de ces tribunaux dans les territoire détachés de la
Turquie. Elle le consacre dans son étendue actuelle. La Con-
vention internationale de Constantinople, en maintenant les
tribunaux de « Chéri » avait limité leur compétence aux
« matières purement religieuses » (^). Au contraire, les traités
actuels ont adopté le point de vue qu'avaient exposé aux Con-
férences de 1881 les Plénipotentiaires ottomans: « Les affaires
« et les procès concernant les legs, les donations, les succes-
« sions, les mariages, les divorces et les parentés entre Musùl-

I. Traités avec l'Elat serbe-croale-slovène, art. lo, avec la Grèce, art. i4,
avec l'Arménie, art. 5 .

a. Voir plus haut, a* partie, ch. I, p. ç)5.

3. Convention de Constantinople, art. 7 : « Los tribunaux du Gheri locaux
continueront à exercer leur juridiction en matière purement religieuse ».

i/AUTorsoMiB 275

« mans seront jugés par les Iribunanx et les fonctionnaires
« du Chéri » (').

Les tribunaux et les foucliouiiaires du Chéri, romme les
« Imans « chargés des fonctions purement religieuses, sont,
dansl'Erapire ottoman, rattachés hiérarchiquement au Cheik-
hul Islamat de Gonstanlinoplo, par (|ui ils sont nommés, de
qui ils reçoivent leurs directives.

Un problème se posait alors : les territoires cédés à la Grèce
ou à l'Arménie étant détachés de l'Empire ottoman, les liens
hiérarchiques et religieux existant entre les or^'anisations
musulmanes locales et le Cheikh-ul-Islamat subsisteraient-ils
ou seraient ils rompus ?

Dans leur méraoirecité plus haut, les Plénipotentiaires otto-
mans à la Conférence de Constant inople s'étaient prononcés
avec force pour la première solution : « Les liens des tribu-
« naux du Gheri. des Imans, des Khatibs avec le Cheikh ul-
c( Islamat seront maintenus » (*). C'est la seconde qu'adoptent
formellement les traités :

« La Turquie renonce expressément h tous droits de sou-
« veraineté ou de juridiction, de quelque sorte qu'ils soient,
« sur les Musulmans soumis à la souveraineté ou au protec-
« torat de tout autre Etat.
I (( Aucun pouvoir ne sera exercé directement ou indirecte'
<f ment par imeautorité otlornane çuelconquedansleslerv'iio'wes
« détachés de la Turquie, ou ayant actuellement, en vertu du
(( présent traité, un statut reconnu par la Turquie »(').

Cette mesure se justifie aisément, en considération de l'in-
fluence politique, (jui peut être exercée sous le couvert de la

I. Articles prcseakés par les piénipolentiaires ottomans à la !•' Coafcreaca
(art. 9) I"" anneie au Protocole général (Livre jaune des Affnirei de Grèce) 1880-
1 881) voir 2" partie, cli . I. p. 93 et suiv.

3. iV/., art. 8.

^. Traité de Sèvres, art. 139.

276 LA PHOTECIION DES MlNOhlTÉS

religion. Mais, de ce fait, il y a lieu de prévoir une adaptation
de l'organisation hiérarchique des Communautés musulmanes
au statut territorial résultant des traités. L'on ne trouve à cet
égard aucune indication dans les traités avec la Grèce et l'Ar-
ménie.

Une disposition relative à l'organisation hiérarchique a été
prise au contraire en faveur des minorités musulmanes de
l'Etat serbe-croate-slovène, c'est-à-dire des populations de
Bosnie et Herzégovine, confirmant le régime qui avait été
institué par l'Autriche, depuis leur séparation du Cheikh-ul-
Islamat.

« Le Gouvernement serbe-croate-slovène provoquera éga-
« lementla nomination d'un l\eiss-ul-Ulema. »

Le dernier paragraphe de l'article consacré aux commu-
nautés musulmanes vise les édifices affectés au culte et le&
fondations pieuses : a La(Grèce)s'engage à accorder protection
« aux mosquées, cimetières et autres établissements religieux
« musulmans. Pleine reconnaissance et toutes facilités seront
« assurées aux fondations pieuses (Vakoufs) et aux établisse -
« ments musulmans religieux et charitables actuellement
« existant, et la (Grèce) ne refusera pour la création de nou-
« veaux établissements religieux et charitables, aucune de&
« facilités nécessaires, garanties aux autres établissements
« privés de ce genre. »

Les termes employés par les traités : protection, pleine
reconnaissance et toutes facilités ne spécifient pas dans
quelle mesure l'administration de ces édifices sera exercée
de façon autonome par les communautés, dans quelle mesure
elle sera soumise au contrôle de l'Etat (').

I. Les plénipotentiaires ottomans avaient en i88i précisé ces points :
Article V. — Les mosquées, les médressés, les ravies et toute autre institu-
tion musulmane de celte nature seront à l'abri de tout empiétement de la part
du gouverneipent hellénique et des autorités helléniques, qui ne s'immisceront
en aucune façon dans l'administration des fonds affectés à leur conservation et à
leur entretien.

Article VU. — L'administration des fonds et des immeubles'vakoufs,la gestion

l'autonomie 277

La question la plus délicate est celle des biens Vakoufs qui,
<laiis la législation ottomane, sont régis par un droit très spé-
cial. Ce droit sera-t-il respecté au môme litre que le droit de
famille et le statut personnel ? C'est la solution adoptée dans
la rédaction des projets de mandats ('). Mais, sur ce point
encore, les traités ne donnent aucune indication.

Il faut noter enfin qu'aucun texte non plus ne concerne
l'école musulmane, (^elle-ci est donc régie par les principes
généraux exposés au chapitre précédent. 11 semble cependant
qu'au môme titre que l'école juive, imprégnée comme elle
d'esprit religieux ('), elle eût [)u faire l'objet d'un privilège

plus étendu.

*
* *

L'autonomie reconnue aux Communautés musulmanes
reste fort en deçà de leurs revendications i^ '), en deçà de l'au-
tonomie des communautés chrétiennes en Turquie. Mais il
n'y avait point ici comme là un droit public déjà établi. En
Orient comme dans l'Europe Centrale, en face du problème
musulman comme du problème national, les traités, tout
en reconnaissant l'autonomie là où elle existait, ont évité d'en
étendre le principe hors des domaines où la nécessité s'en
imposait de façon absolue.

et l affectation à leur but, de leurs revenus, ainsi que 1 entrelien des cimetières
musulmans seront dévolus aux communautés musulmanes.

1. A titre d'exemple, voici l'article i) du projet de mandat sur la Palestine :
« Le mandataire assumera la responsabilité de veiller à ce que le svstcme judi-

« ciaire établi en Palestine protège... (b) la loi et, dans la mesure qui sera jugée
x< utile, la juridiction actuellement en vigueur en Palestine pour les questions
« (|ui peinent soulever les croyances religieuses de certaines communautés, par
Ai exemple les lois relatives aux Vakoufs et au statut personnel ; en particulier
« le mandataire admet que le contrôle et l'administration des Vakoufs s'exerce-
a ront conformément à la loi religieuse et aux dispositions du fondateur. »

2. Sur l'école juive, v. le cliap. précédent.

3. Voir r Inlroduclion à l'cUide des revendications islami']acs, par M. .Massignon,
[ievue du Monde musulman, vol. Sg.

J. Fouques-Duparc 18

CHAPITRE VII
LES LOIS ECONOMIQUES ET SOCIALES

Les traités de 1919-1920 ne contieanent aucune disposi-
tion, concernant la situation économique et sociale des mino-
rités. L'on ne peut cependant passer sous silence, une
question, qui, pour certaines d'entre elles, égale en impor-
tance les questions précédemment étudiées. Tout au moins
faut-il la signaler, ne serait-ce que pour dire comment et
pourquoi elle se pose, et pourquoi aussi elle échappe, plus
que toute autre, à un règlement international.

I. — Position du problème

Les ressortissants de l'Etat, appartenant à une minorité,
doivent jouir en droit et en fait, nous l'avons vu, du même
traitement et des jnêmes garanties que les autres ressortis-
sants de l'Etat. Ils ont, aux termes de cette clause, une pre-
mière certitude : celle de n'être point soumis à une législation
d'exception ; la loi qui s'applique à eux, est applicable à
tous.

Mais l'activité économique des membres de la minorité
peut être conditionnée dans une certaine mesure par leurs
pratiques religieuses. De plus, s'ils sont aptes à remplir toutes
les fonctions, à occuper tous les emplois, ils n'en ont pas
moins en fait dans l'Etat, une situation économique et sociale
donnée, parfois assez différente de celle du reste de la popu-
lation. Pour toutes ces raisons, des lois, générales dans leur
forme, peuvent être des lois d'exception par leurs effets.
Elles sont applicables à tous ; mais tous ne sont pas sen-
sibles aux mêmes points... Il y a alors minorité dans l'ordre

LES LOIS ÉCONOMIQUES KT SOCIALES 27!)

économique et social, comme dans le domaine de la religion
ou de la cullure intellectuelle...

Quelques exemples illustreront cette idée.

*

En étudiant les jours consacrés au rulto, nous avons eu
l'occasion de mentionner les conséquences (lu'entraine pour
les juifs, la pratique du Sabbat ('u Elle les met dans une
situation d'infériorité, lorsqu'ils ont à collaborer avec uno
majorité d'ouvriers chrétiens dans une entreprise quel-
conque.

Mais, lorsque les Juifs travaillent entre eux, comme c'est
le cas le plus général, il semble que le problème soit tout
résolu. Gomme les Chrétiens, ils consacrent six jours aux
occupations profanes, et le septiè'me à leur culte. Que ce jour
soit différent de celui des Chrétiens peu importe! A condition
toutefois, que, chômant le samedi, ils soient libres de travail-
ler le dimanche...

Or voici qu'en Pologne, la loi impose à tous le repos obli-
gatoire du dimanche (*). Le commerçant juif, qui ferme son
magasin le samedi pour remplir ses devoirs religieux, doit le
fermer le dimanche pour obéir à la loi. La concurrence n'est
plus égale:

« Les Rezwoy (organisations coopératives), disait Pri-
« ioutski, député populiste juif au conseil municipal de Var-
« sovie, s'efforcent de détruire le commerce juif ; mais lacon-
«currence doit être libre, et les moyens de lutte honnêtes...
«Mais obliger son concurrent à fermer deux jours par se-
« inaine, alors quon ne ferme soi-mètne qu un jour^ prendre
« pour soi les meilleures places, ce n'est plus de la concur-
« rence, mais de la persécution ; et l'aulorité t|ui est chargée
« de veiller aux intérêts de tous ne peut pas se faire le com-
« plice de ces pratiques (^). »

I. Voir plus haut. ch. \\\, les Hroils imlividuels.
a. Voir Max Rosenftld -.Die Polnischc Judenjr(iijr,p, 118.
3. Discours au Conseil municipal de VarsoTie, 4-' 7 décembre igi*'» 'il.m« la
revue le Peuple juij).

280 l.A PROTECTION DES MINORITES

* *

Pour qu'une discrimination de cette sorte soit possible, il
îi'est pas nécessaire de faire intervenir le caractère religieux
de la minorité. Celle-ci peut y donner prise par sa seule situa-
tion économique et sociale. L'exemple le plus typi(jue est
celui des Juifs de l'Est. Exclus pendant longtemps de la pro-
priété foncière de l'existence rurale, ils se sont retranchés
dans les professions industrielles et commerciales. Ils ont
actuellement le monopole de fait de certaines branches de
commerce (commerce des céréales, de la viande et des pro-
duits alimentaires en Pologne, vente au détail des boissons
et spiritueux en Roumanie), et de certaines formes de com-
merce : commerce ambulant, colportage, dans les deux
pays (')... Toute loi, quiatteintun de ces commerces, atteint
par contre-coup les Juifs, aussi sûrement, aussi directement
parfois, que s'il était spécifié qu'elle ne s'appliquerait qu'à
eux.

Sous une toute autre forme, le cas se présente avec une
netteté presque égale dans les pays qui ont été enlevés à la
Hongrie : Slovaquie, Transylvanie. Conquérant, grand sei-
gneur, le magyar est resté le grand propriétaire foncier, le
Slovaque ou le Roumain formant la population paysanne.
Une loi qui frapperait les propriétés de plus de oOO hectares
par exemple, frapperait le magyar, et presque uniquement
lui(0.

En dépit de leur apparence de généralité, ces mesures, on
le voit, seraient, en fait et dans le plein sens du terme, des

1 . Voir les chiffres précis, dans l'appendice II : les Juifs en Pologne.

2. Le cas se présente également dans les pays baltes (Esllionie, Lettonie,
Lilhuanie). en ce qui concerne la classe des Allemands désignés couramment
sous le nom de « baron balles ». En Eslhonie par exemple, les « barons baltes»
possédaient avant \n révolution 60 0/0 de terres. Les Eslhoniens, peuple de
paysans, étaient autrefois les serf» des barons. La libération qui date de l8i6-
1817, eut pour efl'et de chasser ces serfs de la terre qu'ils cultivaient héréditai-
rement. En automne 1919, la Constituante eslhonienne votait une loi de lotis-
sement agraire, en application de laquelle les « barons » ont été en grande
partie expropriés.

LES LOIS ÉCONOMIQUES ET SOCIAI ES 281

mesures d'exception. Mais est-il possible à un traité de les
prévenir, à un contrôle de les empêcher ?

II. — Possibilités d'lmî solution internationale

Les prévenir serait les prévoir... Lamultiplicilé des formes
qu'elles sont susceptibles de revêtir rend cette prévision à
peu près impossible. Elles peuvent en effet se dissimuler sous
les prétextes les plus divers, faire l'objet de lois de toute
nature.

Ce peut être une loi de finances : l'impcM, inégalement
réparti, pèse plus lourdement sur telle branche de la produc-
tion ou sur telle forme de ijfopriété ; ou encore, un com-
merce, qui était exercé en fait par une minorité, est mono-
polisé par l'Etat ('). Ce peut être une loi de police : interdic-
tion du colportage et du commerce ambulant. Ce peut être
une loi d'hygiène : prohibition de laventede l'alcool, ferme-
ture des débits de boisson. Ce peut être une loi agraire : par-
tage des terres, etc..

Toute loi est susceptible, par quelque côté, d'atteindre
plus spécialement un groupe social déterminé, et ainsi de
devenir un instrument de lutte nationale. Comment un traité
pourrait-il prévenir, dans tous les domaines, l'ingéniosité du
législateur ? ^

Tout au plus, au cas où un danger bien défini paraît par-
ticulièrement menaçant, lui appartient-il d'en sauvegarder la
minorité :

« Pendant unepériodede six moisaprès la mise en vigueur
« du présent traité, la Grèce s engage à n introduire aucun
u nouveau règlement tendant h modifier le régime foncier
ft dans les territoires acquis [)ar la Grèce en conformité des
« traités ayant mis lin à la guerre de 1014-1919 {') ».

C'est là une clause uni([ue. Elle est d ailleurs toute locale,

I. C'est ce qui est arrixé en l'ologrie pour le commerce du sel, voir : Mjï
Rosenfeld, op. cit., p. 68.

a. Traité avec la Grèce, art. 1 1.

282

LA PROTECTION DES MINORITÉS

et, comme ou le voit, toute temporaire. A la généraliser, à
en étendre le principe à d'autres domaines, les traités risque-
raient de paralyser lEtat dans son rôle de législateur, le
pays dans sa vie économique.

. Ce qu'ils pouvaient faire— ce qu'ils ont fait-— c'est de sti-
puler que les ressortissants minoritaires jouiront du même
traitement que leurs concitoyens, non seulement endroit, mais
en fait.

Cette disposition n"a toutefois de portée positive que si elle
sert de base à un contrôle. Or, un contrôle international est-
il concevable en cette matière ?

Qu'on, le remarque : transposées dans le cadre d'un Etat
homogène, toutes les lois que nous avons précédemment citées
à titre d'hypothèses ou d'exemples, n'apparaissent que comme
très légitimes.

La législation française frapperait d'un impôt proportion-
nellement plus lourd certaines propriétés ou certaines formes
d'activité ; elle restreindrait, supprimerait même la liberté du
commerce ambulant; nul ne verrait dans ces lois, autre chose
que des lois fiscales ou de police ; les Etats-Unis prohibent la
vente de l'alcool, nul ne voit là autre chose qu'une loi
d'hygiène.

L'ordre public a ses exigences dans tous les Etats, dans
ceux qui contiennent des minorités aussi bien que dans les
autres. On ne saurait empêcher ces derniers de prendre les
mesures qu'il leur commande, certaines minorités devraient-
elles en souffrir. Seules peuvent être considérées comme vexa-
toires, et par conséquent comme blâmables, les mesures dont
l'ordre public serait le prétexte, et l'esprit d'hostilité la rai-
son véritable. C'est donc moins dans le fait lui-même que
dans 1 intention du législateur, que réside la faute ; et c'est sur
cette intention que le contrôle international aurait en défini-
tive ti se prononcer.

La question est à coup sûr délicate ; toute règle positive en

LES LOIS KCONOMIQUES ET SOCIALES 283

cette matière fait défaut ; tout est affaire de nuance et
d'appréciation : Où finit l'ordre public ? Où commence la
vexation ?... Un contrôle international peut-il, dans ces con-
ditions, s'exercer efficacement, sans entraver l'action de
l'Etat ? Est-il la vraie solution ? N'y a-l-il pas lieu plutôt
d'envisager une organisation qui mette la minorité en mesure
de faire valoir elle même ses droits?

CHAPITRE VIII
LA REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE

Qu'il s'agisse de leurs droits culturels ou de leur situationr
économique e,t sociale, les membres des minorités n'échappent
point à la législation générale de l'Etat : partant, ils ont un
intérêt évident à y collaborer.

Une disposition d'ensemble leur reconnaît, nous l'avons vu,
les mêmes droits politiques qu'aux autres ressortissants de
l'Etat (') : comme eux, ils sont électeurs et éligibles, c'est là
une première mesure ; pour en saisir les insuffisances^il faut
en considérer les effets.

Les minorités groupées en masses compactes sur un terri-
toire sont à peu près assurées d'avoir une représentation
propre dans les assemblées législatives, l'importance de
celle-ci restant toutefois subordonnée au tracé des circonscrip-
tions électorales et au nombre de sièges attaché à chacune
d'elles. Mais les minorités qui sont disséminées sur de vastes
territoires, minorités dans la province et le district comme
dans l'Etat, n'ont point de garanties semblables. Les voix de
leurs membres, à défaut d'un régime spécial qui les groupe et
les unisse, se perdent parmi les voix majoritaires, sans faire
nombre. C'était la situation dont souffraient avant la guerre,
les Juifs en Pologne et en Galicie (-).

Ainsi, à côlé de la disposition générale qui reconnaît à tous
les ressortissants des droits politiques égaux, l'on en peut
concevoir une autre qui aurait pour objet d'assurer aux
minorités, par un système approprié à leur situation géogra-
phique, une représentation proportionnelle dans les assem-
blées délibérantes de l'Etat. L'idée s'en trouve émise dans

I. Voir plus haut, chapitre III, les Droits individuels, VEgalilé,

u. Depuis 1907, il }' avait 4 députés Juils à la Diète de Galicie (A.ppendice 11)»

LA nEPIlÉSENTATION l'ROPOHTIONNELLE 285

tous les programmes minorilaires ; et dans certains, elle est au
premier rang: c'est par la réclamation de curies électorales
distinctes que s'est annoncé en (ialicie le mouvement national
juif (').

Dans le droit international, la question n'était pas toute
nouvelle. Lorstjue le traité de Berlin fait de la Bulgarie une
principauté autonome, il prévoit que, « dans les localités où
« les Bulgares sont môles à des populations tur([ue$, rou-
« maines, grecques ou autres, il sera tenu compte des droits
« et des intérêts de ces populations en ce qui concerne les
« élections » ('). C'est là d'ailleurs un précédent unique.

Les traités de 1919-1920 ne contiennent à ce sujet (jue des
dispositions fragmentaires : lune concerne « le territoire des
/ llulhènes » ; d'autres visent la Tur(|uie, l'Arménie, et les
« nouveaux territoires acquis par la Grèce depuis le l^' août
1914»; d'autres enfin, le territoire de Smyrne et la ville
d'Andrinople.

I. — Le teriutoire des Rutuèxes

« La Tchéco-Slovaquie garantit au territoire des Ruthènes
0 une représentation équitable dans l'Assemblée législative
« de la République tchéco-slovaque, à laquelle ce territoire
« enverra des députés élus conformément à la constitution de
« l'Etat tchéco-slovaque (^). «

Lo territoire des Ruthènes, dont nous avons décrit plus
haut l'orgauisalion autonome (') enverra donc une rei)résen-
tation à l'Assemblée législative de Prague, « représentation
équitable », dit le traité. Pour être [)récis, nous traduirons,
comme dans le cas de la ré[)artition des fonds publics : repré-
sentation proportionnelle (').

La solution pratique est ici particulièrement simple, car il

I. Voir appendice II, les Juifs île Pologne.

3. Traité de Berlin, art. i. Voir II* partie : les Minorilés nationales et les
Grands Congrès du A7.V* siècle, ch. III.

3. Traité avec la Tchéco-Slovaquie, art. i3.

4. L' Autonomie des Rulliènes, chap. VI.

5. La Réparlilion équitable des fonds [lublics, cliapitre V.

286 LA PROTECTION DES MINORITES

s'agit d'une minorité territorialisée. plus exactement même
que de Ruthônés, « du territoire des Ruthènes », dont les
frontières seront tracées par les puissances alliées et asso-
ciées (1). L'on a donc devant soi un élément stable, de
nature à servir de base à un calcul exact.

Ce territoire compte environ 600.000 habitants, sur les
^3 millons qui peuplent l'ensemble de l'Etat tchécoslovaque.
Le nombre des députés ayant été fixé pour toute la Répu-
blique à 300 par les lois constitutionnelles, le chiffre des
représentants, auxquels aura droit le territoire des Ruthènes,
devra être à 300 dans la même proportion que 600. 000 est
à |3 millions.

C'est ce que décide la loi électorale tchécoslovaque du
23 février 1920 :

A Le 22» cercle électoral a le siège de sa commission à
« Uzhorod : il est formé par le territoire russo-carpathique ;
« ce cercle électoral élit 9 députés. »

Aucune difficulté ici.

*
* *

Le territoire des Ruthènes, aux termes des dispositions
étudiées plus haut, est doté, nous l'avons vu, d'une Diète
autonome, dont la compétence législative embrasse les ques-
tions culturelles et celles d'administration locale (-).

R serait donc illogique que ses représentants à l'Assemblée
législative de Prague fussent admis à prendre part à l'élabo-
ration de lois qui, touchant ces questions, n'obhgeraient pas
leurs mandataires. Aussi, le traité avec la Tchécoslovaquie
décide-t-il :

« Toutefois, ces députés ne jouiront pas du droit de vote
« dans la Diète tchécoslovaque, en toutes matières législa-
(( tives du môme ordre que celles attribuées à la Diète
« ruthène (').>>

Autonomie dans les affaires qui leur sont propres ; codé-

I . Trailé avec la Tchécoslovaquie, art. lo : « Le territoire des Ruthènes,
dans les froiilières fixées par les principales puissances alliées et associées. »
a , Voir Aalonomie des Rutliènes, chapitre VI.
3. Traité avec la Tchécoslovaquie, art. i3.

L\ HEPHÉSENTATION PHOPORTIONNELLE 287

cisioii dans les affaires conmiuties (Selbslbeslimmung, Mit-
bestimmung : l'on retrouve ici la formule de M. Ilenner (').

II. — Turquie. Grèce, Arménie

Les dispositions qui figurent dans ies traités avec la Tur-
quie, la Grèce et rArménie ne visent plus une province
autonome, mais soit l'ensemble des territoires soumis à la
souveraineté de ces Etats (Turquie, Arménie) ('). soit une
partie de ces territoires, ne se distinguant pas des autres par
un statut particulier (Grèce) (^).

La procédure adoptée n'est pas la môme dans le traité
avec la Grèce que dans ceux avec la Turquie et l'Arménie.
L'Etat hellénique « s'engage à mettre en vigueur dans un
délai de trois ans après la mise en vigueur du présent traité »,
une loi électorale conçue dans un esprit déterminé. La Tur-
quie et l'Arménie ont à faire un projet, et à le « présenter
aux puissances alliées », ce n'est que revêtu de l'approbation
des puissances que ce projet deviendra loi. Aussi le délai de
présentation est-il plus bref que le précédent : de deux ans
au lieu de trois.

« Le système électoral » qu'il s'agit d'établir, devra fetiir
compte des droits des minorités ethniques, telle est la ré-
daction adoptée dans les traités avec la Grèce et l'Arménie.
Celle du traité avec la Turquie est différente : il devra être
basé sur le principe de la représentation proportionnelle des
minorités ethniques. Y-a-t-il, entre les deux formules,
synonimie complète ? La seconde est, à coup sur, comprise
dans la première ; mais la première ne comprend-elle que la
seconde ? Ne laisse-t-elle pas place à d'autres systèmes, qui.
tout en assurant une certaine représentation aux minorités,
ne leur donneraient pas une représentation [)roportionnellc ?
En examinant le projet que devra leur soumettre l'Arménie,

I. Voir I" partie, cliap. III, les DifficuUés du problème, la formule de
M . Renner.

a. Traité avec la Turquie art. i.'|5, avec l'Arménie art. 4.

3. Traité avec la Grèce, art. 7 : « Cette disposition n'est applicable qu'aux
territoires acquis par la Grèce postérieurement au i" «oui igiA. »

288 LA PROTECTION DES MINOUITÉS

les puissances auront l'occasion de préciser leur interpréta-
tion à cet égard.

Les délais impartis aux Etats pour l'élaboration de ces-
lois ont pour point de départ « la mise en vigue'ur des traités ;
ces traités n'ayant pas été ratifiés, la question est actuellement
en suspens ; et. en l'absence de lois interprétatives, il est dif-
ficile d'examiner les modalités grâce auxquelles le principe de
la représentation proportionnelle pourra être appliqué aux
cas visés.

Cependant, avec des variâtes — c'est là ce que l'on peut
dire — ces systèmes électoraux se ramèneront fatalejnent à
1 un des deux types fondamentaux, qui résument toutes les
possibilités : territorialisme ou personnalisme : le premier
consistant à adopter un tracé des circonscriptions électorales
conforme au prineipe des nationalités et à répartir les sièges-
entre les circonscriptions de façon équitable , le second, à
établir des circonscriptions suffisamment larges, pour que
dans leur cadre les éléments de même nationalité puissent
s'organiser en curies électorales distinctes, et à répartir les
sièges entre circonscriptions, et, dans chaque circonscription,
entre curies, suivant les principes de proportionnalité. Le
premier de ces systèmes n'est applicable qu'aux minorités
territoiialisées ; le second permet de tenir compte des aspira-
tions des différents groupes ethniques vivant sur le même-
sol.

m. — Territoire de Smyrke ' ville d'Andrinople

Outre celles que nous venons d'analyser, les traités avec la
Turquie et la Grèce contiennent des dispositions plus préci-
ses visant, le premier le territoire de Smyrne ('), le second la
ville d'Andrinople (-)

La ville et territoire de Smyrne (') sont régis, d'après les

I. Trailéavec la Turquie (art. 72).
'j. Traité avec la firèce (art. i5).

3. Les limites géograpliicjucs du territoire de Sni^rnc ont été définies dan^
l'article 0(3 du traité avec la Turquie.

LA REPRKSENTATION PROI'ORTION N E M.E 289

traités, par un statut très spécial. Ils restent sous la souve-
raineté théorique de l'Empire ottoman, l'exercice des droits
4ie souveraineté étant transférés à la Grèce ('). A l'expiration
d'une période de cinq années depuis la mise en vigueur du
traité de Sèvres, « le Parlement local pourra, par un vote
« émis à la majorité des voix, demander au Conseil de laSo-
« ciété des Nations l'incorporation définitive dans le royaume
« de Grèce de la ville de Smyrne et du territoire décrit à l'ar-
« ticle GO (') )).

Il importait donc, ici plus qu'ailleurs, à cause du rôle tout
-exceptionnel, qu'il était destiné à jouer, de faire du Parle-
ment l'image exacte de la population. Aussi, l'article 12 du
traité de Sèvres, avec une insistance toute particulière, pré-
€ise-t-il.

« Il sera institué un Parlement local avec un système élec-
« loral propre à assurer la reprrsen/alion proportionnelle de
« toutes lesfractions de In population, y compris les minori-
« tés ethniques, de langue et de relirjio>iÇ). Dans un drlai de six
<( mois à dater de la mise en vigueur du présent traité, leGou-
<( vernement hellénique devra soumettre au Conseil de la So-
« ciété des Nations un projet de système électoral satisfaisant
« aux conditions prévues ci-dessus : ce système ne pourra
« entrer en vigueur qu'après avoir été approuvé par ledit
<i Conseil statuant à la majorité des voix (*). »

Cette procédure rappelle, dans son principe, celle qui aété
.adoptée à l'égard de la Turquie et de l'Arménie ; il y a toute-
fois cette différence que c'est devant le Conseil de la Société
des Nations et non devant les puissances alliées, que le projet
de système électoral devra être porté ; les délais laissés à la
■Grèce pour son élaboration sont particulièrement brefs.

i. Traité avec la Turquie (art. 69).
a. Id (art. 83).

3. Il est à remarquer qu'à la formule « minorités ethniques » employée en
général dans les traités avec la Turquie, la Grèce et l'Arménie, est gubstiluée
ici une formule plus compréhensive.

4. (art. 72).

290 LA PROTECTION DES MINORITES

Entre le statut international du territoire de Smyrne et celui
de la ville d'Andrinople, il n'y a pas de rapport à établir. Le
traité de Sèvres attribue directement Andrinople à la
Grèce C).

Cependant, en considération sans doute des souvenirs his-
toriques qui la rattachent à la Turquie, et du chiffre élevé de
sa population musulmane, cette ville a été dotée d'une
organisation particulière qui la différencie du reste du terri-
toire hellénique (').

« La Grèce s engage, dans une période d'une année aprèsla
« mise en vigueur du présent traité, à soumettre à l'appro-
« bation du Conseil de la Société des Nations un projet d'or-
« ganisation pour la ville d'Andrinople (^). »

C'est dans ce projet, que les principes de représentation
proportionnelle devront trouver place :

« Ce projet comportera un Conseil municipal, dans lequel
« les différents éléments ethniques résidant dans la dite ville
« seront représentés. Les Musulthans auront droit de parti-
« ciper aux fonctions executives (*). »

IV, — Autonomie et Représentation proportionnelle

Comme celles qui concernent l'autonomie, les dispositions
relatives à la représentation proportionnelle sont l'exception
dans les traités de 1919-1920. Elles ne s'appliquent qu'à
quelques minorités, à celles-là mêmes auxquelles une certaine
autonomie a été reconnue.

Ce sont en effet les Ruthènes en Tchécoslovaquie; les
communautés chrétiennes en Turquie; en Arménie, les Musuh
mans ; en Grèce, Musulmans et Bulgares ; si l'on excepte les

I. Traité avec la Turquie, art. 27 (I, 2),

a. L'article 86 du traité avec la Turquie précise en effet que la Grèce agréera
« l'insertion, dans un traité particulier, des dispositions qui seront jugées néces-
« saires, notamment tn ce qui concerne Andrinople, pour protéger en Grèce, les
« iotérètg des habitants. »

3. Traité avec la Grèce (art. i5)

4. Id.

LA MEPRÉSE.NTATION l'HOPORTIONNELLE '291

Tiulgares de Grèce, il y a, onlre les cas d'applic/iLion do ces
deux mesures, concordaace i>arfaite.

Dans celle concordance, ne faut-il voir que rencoalre for-
tuite? Il ne semble pas. Par leur forme et [)ar leur fond, par
leur mode d'exéculion comme par leur principe, raulonomie
et la représentation proportionnelle sont étroitement appa-
rentées : le problème, dans un cas, est vu du dedans, dans
l'autre du dehors ; mais c'est le même problème, ou mieux
la môme conception.

Parente de forme et de moyen tout d'abord : à leur base, la
représentation proportionnelle, comme l'autonomie, exigent
qu'une distinction soit établie entre les membres des diffé-
rents éléments ethniques. Cette distinction peut se faire en
passant par l'inlerniédiaire du territoire : le territoire des
Rulhènes est délimité : il a une Diète autonome ; il envoie
représentation équitable à l'Assemblée de Prague. Elle peut
se faire direclemeut entre les individus, la « ualionalité »
(Nalionalilàt) devenant partie intégrante de leur statut juri-
dique :1e Musulman, en Grèce ou en Arménie, a un statut
juridique différent du Chrétien ; il est justiciable d'autres
tribunaux que lui; il peut être électeur dans d'autres curies.

Parenté de fond et de principe aussi : l'autonomie fait de
la minorité un groupe, une « communauté distincte »; et c'est
parce qu'elle est une « communauté distincte », que se jus-
tifie sa représentation proportionnelle dans les Assemblées
de l'Etat. Si la notion de collectivité vient h disparaître, l'idée
même de comparaison que l'on trouve dans le terme do
«représentation proportionnelle » cesse d'être intelligible. Il
n'y a plus (jue des individus; il ne peut plus y avoir que
des droits individuels. Dès lors, il n'y a pas h parler d' « éga-
lité proportionnelle », mais seulement d'égalité arithmétique:
c'est la conception atomistique. .,

Entre ces deux conceptions, les traités — nous avons cher-

292 LA rnoTECTioN des minorités

ché à le montrer au cours des chapitres précédents, — ont
choisi la seconde. Gomme les centralistes autrichiens, ils se
sont efforcés d'établir les dispositions relatives aux minori-
tés sous forme impersonnelle et générale. Ils se sont défen-
dus surtout de faire des minorités, « des communautés poli-
tiques distinctes (') ». Et, s'ils se sont parfois départis de
cette attitude, ce n'est que dans des cas très déterminés, où
l'assimilation était impossible, etoii ils ne faisaient que con-
firmer une situation existante.

Peut être en adoptant ce point de vue, les traités ont-ils
méconnu les données réelles du problème? Ils ont laissé cer-
taines questions sans réponse (-) ; les réponses mêmes qu'ils
ont données sont de garantie précaire, parce qu'étant imper-
sonnelles, elles constituent des droits, sans qu'il y ait un
« sujetdu droit », juridiquement capable dintenter une action
pour les défendre (')...

Mais, les traités semblent avoir été dominés parla crainte
de tomber dans l'autre écueil: l'affaiblissement de l'unité de
iEtat...

1. Dans la lellre à M. Paderewski, le Président de la Conférence insiste sur
jce point : « Elles (ces clauses) ne constituent pas une reconnaissance des Juifs
' en tant que communauté politique séparée dans l'Etat polonais. »

2. Ainsi, la répartition des fonds publics, l'aulonomie, les questions écono-
jniques, la représentation proportionnelle,

3. Voir plus loin le chapitre X : les garanties d'exécuUon.

CHAPITUK IX
RÉPARATIONS

Les dispositions précédentes forment un bloc: elles regar-
dent l'avenir, et, avec plus ou moins de généralité, tentent
de le prévoir et de l'organiser.

Mais le problème des minorités n'était point tout entier
dans l'avenir. Les populations cbréliennes de Tunjuie, vic-
times pendant la guerre de déportations en niasses et de
massacres, les Juifs de l'Est victimes de pogromes, récla-
maient aussi la liquidation du passé. C'est un aspect nouveau
du problème : son aspect de réparation.

Au reste, la question des réparations ne se limite pas à ces
cas déterminés. Massacres et pogromes peuvent se repro-
duire; et, sans aller jusqu'à ces lragi(|ues hypothèses, il est
permis d'envisager des mouvements nationaux atteignant,
dans leurs personnes et dans leurs biens, certains sujets d'un
Etat. LElat doit à tous les habitants de son territoire pleine
protection de la vie et de la liberté. Mais qu'il renonce à rem-
plir ce rôle, qu'il ne le puisse pas, qu'il soit surpris dans sa
vigilance, voilà une situation de fait à régler : sur quelle base?
par (juelle procédure ? qui tenir pour responsable des désor-
dres'?...

A toutes ces (juestions, l'on chercherait en vain une réponse
de principe dans les traités. Des mesures relatives au.K répa-
rations n'ont été prises qu'à l'égard de la Turquie. .Mais y
a-t-il là l'élément d'une généralisation possible?

[. — Les Réparations dans le traité avec la Turquie

Les années de guerre ont été manjuées en Turquie par des
conversions forcées, des déportations en masses et des mas-

J. Fouques-Duparc 19

294 LA IMtOTECTION DES WINOPITÉS

sacres à l'égard des populations chrétiennes en général, et
plus particulièrement des Arméniens (').

11 est difficile de donner des précisions sur le nombre des
victimes. Les renseignements que l'on possède sur la question
ne concordent pas ; l'accord n'est même point établi sur le
nombre des Arméniens avant la catastrophe. Le patriarcat
arménien l'évalue à 2.100.000; le Gouvernement ottoman à
1.100.000: le -< Livre bleu (^) » anglais entre 1.600.000 a
2 miUions. D'après ce même document, 600.000 auraient
été massacrés ; 600.000 en 1916 survivaient aux lieux de
leur déportation.

Ces déportations se firent en général sans délai, ou dans un
délai très bref. Les Arméniens, atteints par cette mesure,
n'eurent ni le temps de liquider leurs immeubles, ni la pos-
sibilité d'emporter leurs meubles. Ceux-ci furent pillés ;
ceux-là, aux termes de la loi de 1915 sur les propriétés aban-
données, passèrent aux mains de nouveaux propriétaires.

Il y avait donc, pour les traités, plusieurs problèmes à
résoudre : permettre aux convertis par force de revenir à leur
foi d'origine ; rendre la liberté aux détenus ; remettre les
déportés en possession de leurs biens.

a) Conveî'sions forcées

Les conversions semblent avoir été encouragées par le
Gouvernement ottoman, comme un moyen de parvenir à
l'assimilation des populations allogènes : pour les Chrétiens,
elles furent un moyen d'échapper à la déportation. Le trait
est noté par .plusieurs observateurs: « Partout, il est arrivé,
« dit le Df Niepage,que des Arméniens adultes ont pu sauver
« leur vie, en embrassant l'islamisme (»). » « En beaucoup

I. Les déportalioDs des Arméniens se firent d'avril à novembre iQib. Sur ce
sujet une nombreuse littérature. Voir Mandelstam, le sort de fEmpire ottoman,
p. 2^5 et suiv.

a. Ces évaluations sont données par le livre bleu anglais. The Ireatmenl of
Armenians in the Ottoman Empire, 1915-1916 (p. 6'j6-65i et 6()4).

3. D' Niepage, Quelques documents, Ul, p. i54-i55.

HKI'AIIATFONS 295

« de cas, (îcrit Lcpsius, lo seul uioyen (l'échapper à la dépor-
« tatioii était de [)asser à l'Islam... On a des informations de
« tous les vilayels, disant (4U0 les autorités tunjues elles-
« m(>mes offraient celte issue, et qu'en règle générale, tous
« les Chrétiens qui se déclaraient prêts fi embrasser l'islam
« étaient exempts de la déportation et des massacres {',. »

C'étaient là des conversions forcées ; mais les autorités
ottomanes eurent souci de voiler leur caractère véritable. A
cette fin, dit Lepsius, « on présenta souvent aux convertis
« des documents où ils devaient attester, par leur signature,
« qu'ils avaient accepté de plein gré de passer à l'Islam (') ».

Dans ces conditions, il y avait impossibilité à peu près
complète, de distinguer, parmi les conversions accomplies
dans les années de guerre, celles (jui étaient spontanées de
celles qu'avait dictées l'instinct de conservation. Aussi les
traités ont-ils pris une mesure radicale : ils ont considéré
toutes les conversions qui ont eu lieu dans celte période,
comme forcées, parlant comme nulles :

« Considérant qu'eu raison du régime terroriste ayant existé
« en Turquie depuis le 1®'" novei^bre 1914, les conversions à
« l'islamisme n'ont pu avoir lieu normalement, aucune con-
« version ayant eu lieu depuis cette date n est reconnue ; et
a toute personne, non-musulmane avant le 1" novembre 1014,
« sera considérée comme telle, à moins qu'après avoir recou-
« vré sa liberté, elle ne remplisse, de sa propre volonté, les
ft formalités nécessaires pour embrasser l'islamisme (^). »

b) Mise en liberté des personnes

La mise en liberté des personnes présentait de sérieuses
difficultés d'exécutioa.

n'y avait tout d'abord à retrouver ces personnes, à les iden-
tifier... Or, si c'était \h chose relativement aisée pour les
hommes, (jui avaient été groupés dans des camps de concen-.

I. Lepsius, les Massacres d'Arménie (l'ayot, 1919), p. aî^'a.

a. Lepsius, id., p. a8a, a83.

3. Traité avec la Turquie, art. i.'t3.

296 LA PROTECTION DES MINORITÉS

tration, des dépôts..., il n'en allait pas de même pour les
femmes et les enfants : celles-là avaient été, en partie, prises
dans les harems turcs et les villages kurdes ; ceux-ci adoptés
par les familles musulmanes. L'on pouvait craindre, à juste
litre, l'influence exercée par le milieu sur ces individus, pour
les empêcher d'établir leur identité et de réclamer leurs
droits.

Le traité avec la Turquie ne s'est point contenté, dans ce
cas, de poser un principe, il a prévu des commissions : « Com-
missions mixtes », « qui seront nommées par le Conseil de
u la Société des Nations ».

Ces commissions auront un rôle d'enquête et un rôle de
décision : elles sont chargées de « recevoir les plaintes des vic-
« times elles-mêmes, de leurs familles et de leurs proches »,
de « faire les enquêtes nécessaires» et de « prononcer souve-
(( rainement la mise en liberté des personnes en ques-
« tion» (').

Dans cette mission délicate, le Gouvernement ottoman
devra leur prêterl'appuideses moyens, et se charger deTexé-
cution de leurs sentences :

« Le Gouvernement ottoman s'engage à donner tout son
« appui et celui des autorités ottomanes à la recherche et à la
« délivrance de toutes les personnes, de toute race et de toiite
« religion disparues, ravies, séquestrées ou réduites en capti-
« vite depuis le l*^"^ novembre 1914... Il s'engagea faciliter
« l'action des commissions mixtes... Le Gouvernement otto-
« ma-n s'engage à faire respecter les décisions de ces commis-
ce sions, et à assurer la sûreté et la liberté des personnes
« ainsi restituées dans la plénitude de leurs droits (-). »

c) Restitution des biens

L'article 144 est consacré à la question des biens : « Le
« Gouvernement ottoman s'engage solennellement, à faciliter
« dans toute la mesure du possible aux ressortissants otto-

I. Trailc avec la Turquie, arl. i^a.
a. Id.

RÉPARATIONS 207

<« inaiisdcrace non-turque, chassés violeinmcnlde leurs foyers,
« soit par la crainte de massacres, soit par lout autre moyen
« de contraiute depuis le !'■ janvier 1914, le retour dans leurs
« foyers, ainsi que la reprise de leurs affaires. »

Et, passant du ^^énéral au parliculior, cet article précise :
« Le Gouvernement ottoman reconnaît que les biens inimobi-
« tiers ou mobiliers, qui pourront être retrouvés, et qui sont
« la propriété desdits ressortissants ottomans ou des commu-
« nautés, aux(|uelles ap[)artiennent ces ressortissants, doivent
« L^tre restitués le plus tôt possible, en quelt/ues mains qu'ils
« soient rclrouvh. Les biens seront restitués, litjres de toute
« charge ou servitude, dont ils auraient été gre.vés. et sans
« indemnité d'aucune sorte pour les propriétaires ou déten-
ir teurs actuels sous réserve des actions que ceux-ci pourront
« intenter contre leurs auteurs Ç) . »

Il s'agit là de restituer aux propriétaires originaires les
biens « qui pourront être retrouvés », non de les indemniser
pour ceux qui auront été perdus. Pour apprécier les condi-
tions de cette rcslitution, il faut rapprocher la disposition des
Traités de celles qui, dans les législalions intérieures, ré-
gissent les matières similaires.

* *

Les biens mobiliers, fjui appartenaient aux communautés
ou à leurs membres, et ([ui sont, par suite des déportations,
passées en d'autres mains, sont pleinement assimilables aux
« choses volées » dont le Code civil français s'occupe dans ses
articles 2271) et 2280. Quelle est la solution du Gode? « En fait
de meuble, possession vaut titre » dit l'arlicle 2270. u Néan-
« moins, celui qui a [»erdu, ou au(juel a été volée une chose
<( peut la revendiquer pendant trois ans, à compter du jour
« de la perte et du vol, contre celui dans les mains duijuel il
<* la retrouve; sauf à celui- ci son recours contre celui duquel
il il la tient ».

Toutefois, le Code fait une réserve :

« Si le possesseur actuel de la chose volée ou perdue l'a

I. .\rl. i4i.

29s LA PROTECTION DES MINORITES

« achetée dans une foire, ou dans un marché, ou dans une
« vente publique, ou d'un marchand vendant des choses pa-
« reilles, le propriétaire originaire ne peut se la faire rendre
« qu'en remboursant au possesseur le prix qu'elle lui a
« coûté ('). »

Le souci dont témoigne cet article du Code, d'assurer au
propriétaire de bonne foi — (et ici le mode d'acquisition fait
présumer de sa bonne foi) — la tranquille possession de la
chose ne se trouve point dans l'article 144 du traité avec la
Turquie : aucune distinction n'est établie entre le proprié-
taire de bonne et de mauvaise foi; aucune, suivant le mode
d'acquisition des biens mobiliers.

En quelques mains qu'ils soient retrouvés, ils devront être
restitués au propriétaire originaire, restitués « sans indem-
« nité d'aucune sorte pour les propriétaires ou détenteurs
« actuels », qui n'auront, comme dans le cas de l'article 2279,
de recours que contre leur auteur, recours précaire, soumis
à tous les risques d'une insolvabilité possible.

En matière immobilière, il est plus difficile de trouver un
sujet de comparaison. Les formalités dont s'accompagnent en
temps normal les cessions d'immeubles excluent l'hypothèse
d'une dépossession brutale ou accidentelle.

Pour retrouver une situation semblable, il faut remonter
jusqu'aux époques de troubles, en France jusqu à la a loi sur
les biens nationaux », loi de dépossession immobilière au
même titre que la loi ottomane de 1915 « sur les propriétés
abandonnées » lEmval-i-Metrouké).

L'on sait quelle a été l'attitude de la Restauration à l'égard
des acquéreurs de ces biens ; elle n"a point touché à leurs
titres de propriété, mais a seulement cherché à indemniser
les propriétaires évincés.

Nous avons vu qu'au contraire l'article 144 décide que les
biens immobiliers et mobiliers qui pourront être retrouvés
devront être restitués aux propriétaires originaires.

I. Gode civil, arl. aaSo.

RÉPARATIO>'S 299

Les litres des nouveaux détcnleurs ont été confirmés par
la loi de 1915. Le Iraitô avec la Turiiuie annule celte loi.
« Le Gouvernement ottoman reconnaît linjusticede la loi de
« 1915 sur les propriétés abandonnées, ainsi (|ue de ses dis-
« positions complémentaires, et les déclare nulles et de nul
« effet dans le passé comme dans l'aveni)' ('). »

Ces propriétés ont été vendue ou grevées de servitudes' par
les nouveaux détenteurs. Les Commissions arbitrales, prévues
par l'article 144 auront le pouvoir d'ordonner :« l'aniudation
« de tous actes de vente et constitutions de droits sur la pro-
ft priélé immobilière, conclus après le h' janvier 1914 ('-) ».

Toutefois, le traité avec la Turquie est moins rigoureux h
l'égard des détenteurs d'immeubles, qu'il ne l'est vis-îi-vis
des détenteurs de biens mobiliers : il leur reconnaît le droit
à être indemnisés : « L indemnisation des détenteurs sera à la
« charge du Gouvernement ottoman, sans pouvoir servir de
" prétexte, pour retarder la restitution ('). »

Et môme, si quelque somme a été payée par le détenteur
actuel de la propriété en question, « la Commission arbitrale
« aura le pouvoir d'imposer des arrangements équitables entre
« les intéressés (*) ».

Le principe de l'article (44 demeure donc; mais, dans son
application, il sera tenu compte des considérations de fait.

Les Commissions arbitrales, dont on vient de voir un des
attributs, sont chargées, comme les « Commissions mixtes •>
pour l'exécution de l'article 142,- de w connaître de toutes les
« réclainatioQS visées par le [)résent article et de les juger sui-
<x vaut une procédure sommaire. »

Elles seront instituées, « partout où cela sera jugé néces-
« saire » ; comme les Commissions mixtes, elles sont nom-
mées par le Conseil de la Société des Nations.

I. Art. i44.

a. Arl. i/i4, altribulions des Cocniuissions arbitrales (4).

3. W

4. Id.

300 LA PROTECTION DES MINORITES

Elles se composent de trois membres : un représentant du
Gouvernement ottoman ; un représentant de « la Communauté
qui se prétendrait lésée, ou dont un membre se prétendrait
lésé » ; un président, nommé par le Conseil de la Société des
Nations: dans cet organe de juridiction, le représentant de
l'Etat et celui de la minorité — c'est un point à noter — sont
mis sur le même plan.

Leurs pouvoirs, définis dans le même article, sont des plus
étendus : leur rôle se ramène à deux ordres d'idées : rôle de
justice à l'égard des coupables et rôle de réparation à l'égard
des victimes.

Dans le premier ordre d'idées, le traité leur reconnaît le
pouvoir d'ordonner « l'éloignement de toute personne, qui,
« après enquête, sera reconnue avoir pris une part active aux
(( massacres ou expulsions ou les avoir provoqués; les mesu-
(( res à prendre relativement aux biens de cette personne
« seront indiquées par la Commission (') ».

Dans le second, celui d'ordonner « tous les travaux de
« reconstitution ou de restauration qu'elles jugeront néces-
(( saires », en réquisitionnant à cet effet de la main-d'œuvre
« sur place (^) ; celui d'ordonner l'annulation des actes de
« vente et constitutions de droits (') ;celui enfin de décider de
« l'attribution de tous biens et propriétés ayant appartenu à
« des membres d'une communauté, décédés ou disparus depuis
« le 1" janvier 1914, sans laisser d'héritiers o, « les biens et
« propriétés pouvant être attribués à la communauté aux lieu
« et place de l'Etat ('). »

Enfin, le Gouvernement ottoman s'engage à leur apporter
aide et appui comme aux Commissions mixtes, tant en ce qui
concerne leur fonctionnement, que Tcvécution de leurs déci-
sions « qui seront sans appel ». « Aucune décision des auto-
ce rites ottomanes judiciaires ou administratives, ajoute l'ar-
« ticlc, ne pourra leur être opposée. »

I. Art. i4^, altributions des Commissions arbitrales (2).
a. /d.(i).
3. Id. (!t).
Ix. Id. (3).

nKPAHVTIONS 301

11. — Généhalisation possible

Los quolqiios indications (jue l'on vient de donner indiijncnt
«uffisamment le caractère tout à fait anormal de la (jucstioii
des réparations en Turquie.

Les déportations ont été ordonnées par l'Ktat ; c'est une
loi qui a permis la dépossession immobilière des déportés.
Sans l'inlervcnlion active de l'Etat, les deu.\ problèmes, au
règlement desquels sont consacrés les articles 142 et 144 du
ti-nilé avec la Turijuie : libération des personnes et reconsti-
tution de la propriété foncière dans son anciciinc forme, ne
se poseraient -pas.

En revanche, il est d'autres problèmes, communs à tous
les cas. Que la persécution subie par les membres de la mi-
norité soit organisée ou non, elle entraîne des dommages :
morts, blessures, atteintes à la projwiété.. . Il y a des pen-
sions à prévoir [)0ur les victimes ou leurs ayant -droit, des
indemnités pour la perte ou la destruction îles choses.

Si le mouvement est spontané, l'on ne trouve pas, comme
dans le cas précédent, la responsabilité directe de l'Etat. Cou-
pable. lElat peut ne pas l'être, ou ne l'être que [)ar absten-
tion. Par ailleurs, ces mouvements sont le plus généralement
impersonnels : ce sont les mouvements d'une foule anonyme ;
et le recours ([ue reconnaissent les lois à la victime d'un
délit contre l'auteur du délit, est, en fait, illusoire ici.

C'est pourquoi, dans le projet qu'il avait présenté à la Con-
férence de la Paix, le Comité des Délégations juives avait tenu
k faire de cette question l'objet d'un article spécial (').

< Les victimes de tous les pogromes survenus entre le
<( l»-' août l'Jl4 et la date de la signature de ce traité et diri-
M gés contre les Juifs de (Bulgarie) r) » est-il dit dans cet

I. Voir ir parlic. cliapilre VII, /<i Conférence dr la Pair, let Trailt's.

a . Cet arliclo devait ùlrc inséré dans les traités avec les Etats suivants : Bul-
garie. Esllionio, Finlande, Grèce, Lilliuanic, Pologne. Uonnianic. Uussie,
Tcliécoslovaquic, Ukraine, Yougoslavie.

302 LA. PROTECTION DES MINORITES

article, « et, éventuellement, les victimes des pogromes qui.
« pourraient se produire après celte date en (Bulgarie) devront
« être complètement indemnisés parla (Bulgarie), de la perte
« et des dommages subis » (').

Ce qui frappe dans la rédaction de ce projet d'article, si on
le compare aux articles insérés dans le traité de Sèvres, c'est
sa très grande généralité. Il est destiné à être appliqué à tous
les pays auxquels des traités de minorités seront imposés ; il
considère non seulement la situation présente, mais toutes
celles qui pourraient se présenter éventuellement dans
l'avenir.

Dans tous les cas, quelle que soit la part de responsabilité
réelle qui lui revienne dans l'organisation des pogromes,
l'Etat est tenu juridiquement pour responsable des dom-
mages causés.

Le Comité des Délégations juives a donné les raisons de
cette solution dans son exposé des motifs : raison de justice,
raison de sécurité publique.

« La justice élémentaire, dit-il, veut que la réparation des
torts soit faite » (-). Or, à moins de supposer, comme dans la
théorie de M. Kenner, que les différentes nationalités soient
organisées en personnes morales, et par conséquent juridi-
quement responsables des mouvements nationaux dont elles
se sont fait l'instrument f). quelle responsabilité trouveraient
devant elles les victimes des dommages, si elles ne trouvaient
celle de l'Etat ?« S'il est regrettable que les auteurs de ces
(( forfaits restent impunis, il y aurait un véritable déni de jus-

i. Comité des flélégalions juives, II' paille, p. i.

a. Id. p. 3.

3. Voir I'* partie, chap. III, la Formule de M. Renner. Dans celte organisa-
tion. M. Reniier voit l'avantage d'assagir les passions. « Cela évitera, dit-11, les
« agitations nationales. Combien elles sont faciles aujourd'hui ! c'est l'héroïsme
« du [)oinget de la langue qui conduit les nations. Irresponsable l'on entraîne
« la foule facilement inllanimabie, contre les ennemis nationaux : c'est-à-dire
« contre l'autre peuple, avec lequel individuellement on s'entend bien, parce
« qu'on a besoin les uns des autres. « Le travail de culture nationale » se ré-
« suuie dans des discours incendiaires de réunion publique. Puis, la réunion
« passée, l'on dépose la peau de lion nationale, et l'on est à nouveau voisin...
« c'est ainsi que l'on fait de la politique à bon marché » (K. Renner, Dos
Selbslbeslimmungsrecht der Nalionen).

HKI'AHATIONS 303

« tice h ce que les cominuuaiilés, au sein desquelles onl «;lé
« perpétrées de telles horreurs ne soient pas coiilrainlcs par
« Etat à réparer leurs torts. »

De plus — c'est la seconde partie de l'argumentation — la
(t sécurité publique veut que les loris soient évités dans
« l'avenir ». Le principe admis de la resi)onsabilité de l'Ktat
agira de façon préventive. Directement intéressé ti ce (jue les
dommages ne se produisent pas, celui-ci prendra des mesures
pour les empêcher. Le Gouvernement acquerra de la sorte
une compréhension plus exacte de ses intérêts.

« Si les Etats dans lesquels ces crimes ont eu lieu no sont
« pas astreints à les prévenir par des mesures prortectrices
« ainsi qu'à assurer la resj)onsahilité de leurs consétjuences,
« il ne fait pas de doute que ces abominations vont se perpé-
« tuer et se généraliser. »

»

Le comité termine son plaidoyer sur un mot d'espoir. « La
« loi et la jurisprudence de plusieurs Etats reconnaissent le bien-
« fondé de ces principes, pour l'application desquels nous
« en appelons à la Conférence de la Paix. »

Nous avons vu que les traités de minorités ne contiennent
aucune disposition comparable, et que l'ou ne saurait tirer
une conséquence aussi générale des articles relatifs aux répa-
rations dans les traités de Sèvres.

En l'absence de textes positifs, l'on en est donc réduit en
celte matière à s'inspirer des précédents que l'on trouve dans
l'histoire de l'intervention d'humanité ('),

I. L'exemple classique en cette matière est celui du massacre des Juifs do Kil-
chineff en iyo3. Ce massacre n'était point le fait'du Gouvernement russe, mais
de la population locale, comme ren(|uète la prouvé. Le Gouvernement des
Etals-Unis intervint cependant par une note pour réclamer du Gouvernement
du Csar,des explications et la réparation des dommages ; voir la Revue de Droit
inlernalional public, t. XI, p. 88.

CHAPITRE X
GARANTIES D'EXÉCUTION

C'est à l'Etat signataire des clauses, que revient la tâche
de mettre en pratique, au moyen de ses lois et par l'inter-
médiaire de son adnîinistration, les obligations générales
qu'il a acceptées à l'égard de ses sujets minoritaires. Mais il
appartenait aux traités de prévoir les mesures propres à le
rappeler au respect de ses engagements, au cas où il vien-
drait à y manquer, et éventuellement à l'y contraindre.

Faute de garanties — les exemples du passé sont suffisam-
ment éloquents — les traités de protection risquent de rester
des manifestations de principe. La question des garanties
domine toutes les autres et les comprend toutes.

L'on trouve, dans les traités de 1919-1920, des garanties
de deux ordres : une garantie d'ordre constitutionnel et une
garantie d'ordre international, confiée à la Société des Nations.
Les accords intervenus entre certains Etats signataires ont, à
côté de la procédure internationale prévue par les traités,
institué une procédure arbitrale qui la complète sur certains
points (').

A. — Garantie constitutionnelle

La garantie constitutionnelle, inscrite dans le premier
article des traités ou sections de traités relatifs aux minorités (')
résulte de ce fait que ces stipulations, ou certaines d'entre
elles sont reconnues par l'Etat comme lois Jondamentales .
Elles jouissent donc de toutes les garanties que la constitu-

I. Voir plus loin dans ce chapitre : Différends relatifs aux clauses : le traité
de Briinn .

a. Traités avec la Pologne, la Tchécoslovaquie, lElat serbe-croateslovèîie,
la Roumanie, la Grèce et l'Arménie (art. i'"") ; traités avec l'Autriche (art. 6a),
la Bulgarie (art. 49), avec la Hongrie (art. 54), avec la Turquie (art. i4o).

GAHANTIES DEXKCUTlON 305

tion de lElal accorde aux loi? de cette nature, par rapport
aux lois ordinaires.

« Aucune loi, aucun règlement ni aucune action officielle »
spécifientles traités, ne doivent ôtre o en contradiction ou on
opposition avec ces stipulations ». « Aucune loi, aucun règle-
« nient, ni aucune action officielle » ne peuvent « prévaloir
« contre elles ».

Celte garantie s'applique, suivant les traités, à toutes les
stipulations, ou seulement à certaines d'entre elles, à toutes
les stipulations dans les traités de paix, à certaines seulement
dans les traités signés avec les Etats alliés (').

Il estasses difficile de déterminer les causes de cette dif-
férence de traitement. Aucune distinction de cet ordre n'est
établie en ce qui concerne la garantie internationale, qui
s'étend dans tous les cas, à toutes les clauses affectant les
minorités : toutes en conséquence sont « intangibles » et doi-
vent être également exécutées.

La garantie constitutionnelle ne fait point double emploi
avec la garantie internationale. Par suite des (jueslions de
souveraineté, toujours très délicates que soulève cette der-
nière, tout un domaine de l'activité de l'Etat échappe prati-
quement à sa surveillance (*). Et c'est dans ce domaine, (ju'un
contrôle exercé de l'intérieur, pourrait utilement trouver
place.

Mais les traités nont point organisé ce contrôle. Ils ont posé
le principe qu'aucune loi, aucun règlement, aucune action
officielle ne pourrait être en opposition ni en contradiction
avec les stipulations, sans déterminer les modalités d'appli-
cation de ce principe... Que, lEtat passant outre à cette
clause, une loi ou un règlement contraires aux stipulations

I. Dans les traités avec les Etats alliés, elle no s'appliqtie qu'aux clause»
visant : la |)rolectioii de la vie et de la liberté, la liberté de conscience, l'usage
de la langue, oralement, par écrit et devant les tribunaux, le droit égal de»
minorités à fonder des établissements charitables, de bienfaisance et des écoles.
Voir 111'^' partie, l""'" chapitre : /es Dispositions d-'s lrait<!s.

a. Voir plus loin dans ce chapitre : Apprcciation des tjaranlies des claïues de
minoriU's .

306 LA PROTECTION DES MINORITES

interviennent, celte loi, ce règlement devraient être considérés
comme nuls. Mais devant quelle juridiction l'action en nullité
devra t-elle être portée? Qui aura qualité pour l'intenter? Sui-
vant quelle procédure ^ Tant que ces questions préjudicielles
n'auront pas été résolues, Taffirmation des traités reste une
affirmation théorique Ç}^ et la seule garantie que trouvent
les minorités est la garantie internationale.

B. — Garantie iNTERîfATiONALE

Reconnues comme lois fondamentales de l'Etat, les stipula-
tions des traités de 1919-1920, « dans la mesure où elles affec-
« tent des personnes appartenant à des minorités de race, de
« religion ou de langue », dit l'article 12 du traité avec la
Pologne, « constituent des obligations d'ordre international
a et seront placées sous la garantie de la Société des
« Nations. »

C'est en effet, nous l'avons vu, une des innovations des
traités de 1919-1920, d'avoir substitué cette garantie à la
garantie, soit individuelle, soit collective, des grandes Puis-
sances (^).

L'article 12 du traité avec la Pologne oii elle est exposée

1 . Dans l'ancienne Autriche, deux tribunaux étaient chargés de veiller à
l'application des lois constitutionnelles de 1867, et de régler les différends qui
pourraient naître à ce sujet : la « Reichsgericht » ou tribunal d'Empire, et le
(( Oberster Verwaltungsgerichlshof » ou haute cour de justice administrative.
M. Renner critiquait les résultats, et accusait de leur insuffisance, non point les
tribunaux, mais la forme dans laquelle les droits avaient été concédés aux natio-
nalités.' Pour lui, les lois sont de deux sortes : les lois proprement dites
(Geseize) qui donnent à l'individu des droits, et les mettent en mesure, en cas
d'inobservation de ceux-ci, d'intenter une action ; les règlements administratifs
(Verordnungen), lois par leur forme et non par leur fond, qui imposent à l'ad-
ministration l'obligation de respecter les droits de l'individu sans mettre celui-
ci en mesure, dans le cas où l'administration manquerait à ses devoirs, d'intenter
une action, Tant que la personnalité morale ne sera pas reconnue aux nationa-
lités, ajoulail-il, on pourra baptiser « Geseize » les textes législatifs qui les
concernent, ce ne seront que des règlements administratifs (Verordnungen) ;
les nationalités n'auront point de garanties (Karl Renner, das SelbsUtestmmurvfS-
rechi dcr Nalionen.

2. Voir ir partie, chapitre VII.

GARANTIES d'exÉCL'TION 307

pour la première fois a été rc[)roduil dans tous K-s traités (*)
à l'exception du traité avec la Tunjuie, où il est remplacé
par une clause suspensive *).

La responsabilité (jui incombe de ce fait à la Société des
Nations a été acceptée pnr le Conseil pour les différents Irai-
tés, après leur ratification et leur enregistrement par le Secré-
tariat ('). Elle ne s'étend pas aux traités avec la Grèce et
l'Arménie dont la ratification n'a pas eu lieu.

Deux organes sont chargés d'assurer cette garantie : le
Conseil de la Société des Nations (-) et la Cour permanente
de Justice internationale (').

Le Conseil joue en cette matière le rôle principal : c'est lui
qui assure la garde des clauses de minorités, ainsi que leur
application. La Cour permanente statue en cas de divergence
d'opinion sur une question relative à ces clauses entre miat
intéressé et un des Etats membres du Conseil.

I. Traités avec TAulriche (art. 69), avec la Bulgarie (art. 57), la Tchécoslo-
vaquie (art. i!i), l'Etat serbe-corate-slo\ène (art. 1 1 ),la Roucnaaie(arl. la), la
Hongrie (art. 60), la Grèce (art. 16), IWrmcnie (art. 8).

a. Art. i5i du traité avec la Turquie : c Les Principales Puissances alliées,
« après examen en commun avec le Conseil de la Société des Nations, dcter-
« mineront quelles mcï^ures sout nécessaires pour garantir l'exéculioa des dis-
« positions de la présente Partie. Le Gouvernement ollomau déclare des à pré-
« sent accepter toutes décisions qui seront prises à ce sujet. »

3. Voir II* partie, chapitre VI. p. i83, i84.

4. La composition du Conseil est fixée par l'article 4 du Pacte : « Le Gon-
« seil se compose de Représentants des Principales Puissances alliées et associées
« (en fait des quatre Puissances alliées, les Etals-Unis n'ajant pas adhéré au
« Pacte), ainsi que de Représentants de quatre autres membres de la Sodété.
« Ces quatre membres de la Société sont désignés librement par 1 Assemblée
« et aux époques qu il lui plaît de choisir. Jusqu'à la première désignation
€ par IWssembléc, les Représentants de la Belgique, du Brésil, de I Espagne
« et de la Grèce sont membresdu Conseil...

« Le Conseil se réunit quand les circonstances le demandent, et au moins une
« fois par an, au siège de la Société et en tel lieu qui pourra être désigné...

c Chaque men)bre de la Société représenté au Conseil ne dispose que d'une
« voix et n'a qu'un représentant. »

5. ...La Cour permanente de Justice internationale est prévue par l'article i4
du Pacte : « Le Conseil est chargé de préparer un projet de (^our Permanente
de Justice internationale et de le soumettre aux membres de la Société. » Eu
application de cet article, le Conseil a désigné un Comité iotcroatiwial de
Juristes chargé de faire un avant-projet. Cet aTaat-projel. modifié »ur quelques
points par le Conseil dans sa 10° session, a été «ouuiis à la ratification des ElaU.
La Cour est aujourd'hai constituée.

308 L\ PROTECTION DES MINOHITÉS

I. — La Garde des clauses

La stipulation des traités relative à la garantie de la
Société des Nations « signifie avant tout », dit M. Titloni
dans le rapport qu'il a présenté à ce sujet au Conseil (')
« que les prescriptions concernant les minorités sont intan-
gibles ».

Leur garde n'est point laissée aux Grandes Puissances
alliées et associées qui les ont établies, mais est confiée au
Conseil de la Société des Nations. Lui seul pourra les modi-
fier. Mais, par une dérogation au principe suivant lequel
ses résolutions doivent être prises à l'.unanimilé ('), il pourra
les modifier à la majorité des voix.

De là ces deux règles exposées dans le premier alinéa de
l'article 12 :

1° Elles (ces stipulations) ne pourront être modifiées sans
l'assentiment du Conseil de la Sociétés des Nations ;

2° Les Puissances alliées et associées, représentées au
Conseil, s'engagent respectivement à ne pas refuser leur
assentiment à toute modification des dits articles, qui serait
consentie en due forme par une majorité du Conseil.

Grâce à celte disposition, l'Etat intéressé sera toujours lié
par les mêmes obligations et dans les mêmes termes à l'é-
gard de tous les Membres du Conseil. Il était nécessaire d'é-
tablir entre eux cette unité de point de vue, puisque c'est à
eux que devait revenir le soin de veiller à l'exécution des
clauses.

n. — Le Contrôle

« En second lieu, dit en effet M. Titloni, cette stipulation
« (la garantie de la Société des Nations) signifie que les dis-

1. Rapport de M. Titloni adopté par le Conseil à sa lo* session le 33 octobre
1920 à Bruxelles {Journal officifll de la Société des Nations, n° 8, p. 8).

■3. « Sauf disposition expressément contraire du présent Pacte ou des clause»
du présent traité, les décisions de l'Assemblée ou du Conseil sotil prises à l'una-
nimité des membres de la Société représentés à la réunion » (art. 5 du Pacte),

, GARANTIES d'exÉCUTION 309

« positions relatives h la protection des minorités seront cons-
« tamment exécutées. »

Assurer leur exécution, c'est prévoir les moyens qui per-
mettront de prévenir ou de réprimer les infractions (jui
pourraient y ôtre faites. L'organe compétent en cette matiôro
est, avons-nous dit, le Consejl de la Société. La [)rocédur6
a été indiquée dans le second alinéa de l'article ii :

« La (Pologne) agrée que tout membre du Conseil de la
<( Société des Nations aura le droit en outre de signaler à
" l'attention du Conseil toute infraction ou danger d'infrac-
« lion à l'une quelconque de ces obligations, et que le Con-
« seil pourra procéder de telle façon et donner telles inslruc-
(( lions qui paraîtront appropriées et efficaces dans la
« circonstance. »

Celte procédure a été complétée et remaniée dans la suite
par le rapport de M. Tiltoni et les résolutions votées au
Conseil le 25 octobre 1920 et le 27 juin 1921.

Vu l'importance de la question, il est nécessaire de l'exa-
miner en détail et dans ses stades successifs.

a) Introduction de la procédure

Les traités ont réservé le droit de signaler les infractions
ou dangers d'infractions aux membres du Conseil : c'est-à-
dire aux Représentants des Quatre Principales Puissances
alliées et de quatre autres membres de la Société, désignés
par le Pacte la première fois, par l'Assemblée dans la suite.

Par ce droit, constate M. Titloni, les Puissances représen-
tées au Conseil sont invitées à porter un intérêt tout parti-
culier à la protection des minorités.

Il n'en est pas moins vrai que, n'étant pas en rapports
directs, dans la plupart des cas. avec les minorités, elles ris-
quent d'ignorer les infractions qui pourraient se produire à
leurs dépens.

C'est pour parer à ce danger (jueïiltoni, dans son rapport,
a proposé une procédure (|ui concilie les exigences d'un con-
trôle effectif avec la disposition des traités.

Rapport de M. Tilloni. — « Evidemment, dit-il, ce droit

J. Foùques-Duparc 20

310 LA PROTECTION DES MINORITES

« (le droit des membres du Conseil) n'exclut point la faculté
« des minorités elles-mêmes ou bien des Etats non représen-
« tes au Conseil, de signaler à la Société des Nations toute
« infraction ou danger d'infraction. Mais cet acte doit conser-
« ver le caractère d'une pétition ou d'une information pure
« et simple; il ne peut avoir pour effet juridique de saisir le
«Conseil et de provoquer son intervention. »

La procédure en pareil cas sera donc la suivante :
Quand une demande relative à une infraction aux clauses
sera adressée à la Société des Nations, le secrétaire général (')
en donnera communication aux membres du Conseil « sans
(( commentaire pour information». « Cette transmission ne
« constitue pas encore un acte juridique». <x hOi compétence
« du Conseil à s'occuper de la question surgit seulement si
« un de ses membres signale à son attention l'infraction ou
« le danger d'infraction qui a fait l'objet de la pétition ou
« de l'information, o

L'Etat auquel l'infraction est reprochée sera de même
mis en mesure de préparer sa défense.

(i L'Etat intéressé, s'il fait partie de la Société, est aussi
« renseigné, en même temps que le Conseil sur l'objet de la
« demande. » « En effet, le secrétaire général a établi que
« tout document, communiqué pour information aux mem-
«bresdu Conseil soit en principe communiqué à tous les
« membres de la Société ».

Il est averti en tant que membre de la Société. L'on peut
se demander ce qui adviendrait, au cas oii il s'agirait d'un
Etat qui ne fût pas membre. Depuis l'admission dans la
Société, de TAutriche, de la Bulgarie et de la Hongrie, la
question est devenue théorique. Mais elle se poserait ô nou-

I. Le secrétariat est l'organe permanent de la Société. Il est organisé selon
l'article 6 du pacte : « Le secrétariat permanent est établi au siège de la
« Société. Il comprend un secrétaire général, ainsi que les secrétaires et le per-
ce sonnel nécessaire. Le premier secrétaire général est désigné dans l'annexe.
« Par la suite, le secrétaire général sera nommé par le Conseil avec l'approba-
« tiou de la majorité de l'Assemblée. Les secrétaires et le personnel du secréla-
« riat sont nommés par le secrétaire général avec l'approbation du Conseil. »

GAUANTIES d'kMîCUTION 311

veau, si le traité de Sèvres, ou un autre traité avec la Tur-
quie reprenant les clauses de minorités de Sèvres, venait à
être ratifié. Nous retrouverons cette (jueslion plus loin, en
étudiant la procédure devant le Conseil.

L'Etat intéressé peut soumettre aux membres du Conseil
« les considérations qu'il juge désirables ». Mais la commu-
nication qui lui est faite n'a pas « le caractère d'une requôte
de la Société en vue d'obtenir des renseignements, et n'im-
plique pas non plus, pour l'Etat intéressé, la nécessité de
présenter une documentation à sa défense », c'est seulement
une facilité qui lui est donnée.

En effet, comme nous l'avons vu, il n'y a encore à cet ins-
tant, « aucun a(;te juridi(|ue de la Société ou de ses organes ».

Au cas où le danger signalé par la pétition est imminent,
la procédure est la môme ; mais « le secrétaire, eu cou.sidé-
« ration de l'urgence, communiquera dans le plus bref délai
« (télégraphiquement, s'il le juge nécessaire) la demande de
(( la minorité ou de lElat.

« Chaque puissance représentée au Conseil pourra en exi-
« gerla convocation urgente selon les dispositions du règle-
« ment en vigueur.

« Cette précaution aura pour objet d'empêcher tout acte
a soudain d'oppression des minorités. »

Résolution du 25 octobre 11)20. — Par un détour, on le
voit, M. Tittoni est arrivé à conserver aux membres du Con-
seil, le droit exclusif d'allirer l'attention du Conseil sur les
infractions aux clauses de minorités. 11 a rendu leur tâche
possible, en établissant qu'ils auraient connaissance des
plaintes émanant des minorités elles-mêmes ou des Etats ne
faisant pas partie du Conseil. Mais, cette tâche matériellement
possible, reste délicate à remplir l

Pour que le Conseil soit saisi d'une plainte de cotte sorte,
il faut en effet qu'un de ses membres la prenne fi son compte,
et la lui signale, en la faisant sienne. Il peut y avoir là
matière à éveiller les susceptibilités internationales.

312 LA PROTECTION DES MINOIIITES

Le Conseil, pour éviter ces complications, a, par sa résolu-
tion du 25 octobre 1920, susbtituéà cette procédure d'accusa-
tion une procédure automatique.

(( En vue de faciliter aux membres du Conseil l'exercice de
« leurs droits et devoirs en ce qui concerne la protection des
«minorités, il est désirable que le Président et deux mem-
« bres désignés par lui dans chaque cas, procèdent à l'exa-
« men de toute pétition ou communication à la Société des
« Nations, ayant trait à une infraction ou danger d'infraction
« aux clauses des traités pour la protection des minorités.
(« Cet examen aura lieu aussitôt que la pétition ou la commu-
a nicationen question aura été portée à la connaissance des
« membres du Conseil ('). ù

Le Secrétariat, lorsqu'il aura reçu une communication de cet
ordre, en transmettra un exemplaire h tous les membres du
Conseil et un exemplaire spécial au Président avec une lettre
lui rappelant la résolution de Bruxelles du 25 octobre 1920.
Le Président du Conseil invitera deux membres du Conseil à
constituer avec lui une commission d'étude, pour examiner
la communication. S'ils jugent qu'elle y donne lieu, ils adres-
seront un rapport au Conseil. Le Conseil sera saisi.

Résolution du 27 juin 1921. — Toute demande justifiée,
quel qu'en soit l'auteur, étant assurée d'un examen, grâce à la
procédure adoptée, le Conseil s'est occupé, par sa résolution
du 27 juin 1921, d'éviter les abus^ et de prévenir les malen-
tendus auxquels des plaintes injustifiées pourraient donner
lieu.

Cette résolution a eu pour origine les propositions soumises
à la treizième session du Conseil parla Pologne et la'Tché-

I. Dixième session du Conseil tenue à Bruxelles :

A !a seconde Assemblée de la Sociélé, le la septembre 1921, le professeur
Murray, délégué de l'Afrique du Sud, avait soumis une proposition du même
a ordre : « En vue de permettre à la Société des Nations de remplir eCPective-
« ment la tâche qui lui incombe dans la protection des minorités, 1 Ass>^mblée
« demande au Conseil de nommer une {]ommission permanente chargée de
« recevoir les plaintes adressées à ce sujet à la Sociélé des Nations et de pré-
« parer un ra[)port en procédant au besoin à des enquêtes sur place. » Cette
proposition fut retirée par suite de la pratique conforme suivie par le Conseil
en ces matières.

G\I<ANTIES D EXKCUTION

:vi3

coslova(iuie ('). Entrée iiiiiiiûdialeinenl en vigueur à l'égard
de ces deux Etals, elle a été communiiiuéc par le secrétariat
aux autres signataires des clauses de minorités (jui, tous, y
ont donné leur adhésion. Elle est donc aujourd'hui appliciuée
aux sept Etats, dont les minorités se trouvent phicé«,'s sous
la protection de la Société : Autriche, Bulgarie, Hongrie,
Pologne, Roumanie, Etat serbe-croate-slovène, Tchécolosva-
quie.

La procédure qu'elle institue entre en jeu dans le cas où la
demande émane « de recjuéranls qui n'ont pas la qualité de
« membres de la Société des Nations » : Elals non admis dans
la Société, ou minorités.

Toute demande de cette sorte « sera communiquée immé-
diatement à l'Etat intéressé :

« L'Etat intéressé sera tenu d'informer le secrétaire géné-
« rai, dans les trois semaines à dater du jour où son repré-
(' sentant auprès du secrétariat aura reçu le texte d'une telle
« demande, s'il se propose de transmettre des observations
t à ce sujet.

« Au cas où l'Etat intéressé ne répondrait pas dans les
« trois semaines, ou déclarerait qu'il s'abstient de faire des
« observations, la demande en question sera communiciuée
« aux membres de la Société des .Nations, conformément à la
« procédure prévue parle rapport de M. Tittoni.

c Au cas où l'Etat intéressé déclarerait qu'il désire présen-
ce ter des observations, un délai de deux mois à dater du
« jour où son représentant auprès du secrétariat de la Société
« des Nations a reçu le texte de la demande, lui sera accordé
«à cet effet. Après avoir reçu les observations, le secrétaire
« général fera communiquer aux membres de la Société des
« Nations, la demande conjointement avec les observations
« susdites » (').

I . A la suite de plaintes cmanant de certaines de Ijiirs minorités, qui ne
furent pas considérées comme motivées.

a. Treizième session du Conseil :

La Résolution prévoit les cas cxce|)lionncls et d'extrèmo urgence. Dans ces
cas. « le secrétaire général est tenu, avant la communication de la demande aux
« membres du Conseil de la Société des Nations, d'en informer le représentant
« de l'Etat intéresse auprès du secrétaire général ».

314 I.A. PROTECTION DES MINORITÉS

La procédure se poursuivra alors, ainsi qu'il a été prévu
par la résolution du 25 octobre. Le Comité des trois membres
désigné par le Président du Conseil de la Société des Nations
étudiera_, en même temps que la demande de la minorité ou
de l'Etat pétitionnaire, la réponse de l'Etat intéressé.

Une autre mesure de précaution contre les abus qui pour-
raient se produire a été précisée par l'Etat serbe-croate-
slovène dans son acte d'adhésion à la résolution du 27 juin :
c'est le contrôle exercé par le secrétariat sur la recevabilité
des pétitions qui lui sont communiquées :

Notamment ces pétitions :

a) Doivent avoir pour objet la protection des minorités con-
formément aux traités;

b) En particulier, elles ne doivent pas être présentées sous
la forme d'une demande de rupture des liens politiques
entre la minorité en question et l'Etat dont elle fait partie;

c) Elles ne doivent pas émaner d'une source anonyme ou
mal établie;

d) Elles doivent être rédigées sans violences de langage.

Etat actuel de la question. — En résumé, l'introduction
devant le Conseil d'une demande relative à une infraction
aux clauses de minorités varie suivant la qualité du requé-
rant.

1° Si le requérant est un des membres du Conseil, la procé-
dure suivie est celle qu'ont prévue les traités ;

2" Si le requérant fait partie de la Société, c'est la procé-
dure établie par le rapport de M. Tittoni et la résolution du
25 octobre 1920 : la demande en question est communiquée
par le secrétariat aux membres du Conseil ; le Président cons-
titue un Comité de trois membres, qui, s'il y a lieu, saisit le
Conseil.

3° Si la demande émane d'un requérant, qui n'a pas qua-
lité de membre delà Société, elle est soumise, avant sa trans-
mission aux membres du Conseil, aux mesures de précaution
prévues par la résolution du 27 juin 1921 : examen préalable

GARANTIES d'exÉCUTION .'il5

par le secrétariat, coiiimuiiicatioa à l Etat intéressé, dont la
réponse sera transmise conjointement aux Etals membres
du Conseil,

b ■ — La procédure devant le Conseil

Le Conseil est saisi do la requête. Quelle méthode va-t-il
suivre pour l'examiner 1

Il pourra, disent les traités, « procéder de telle façon et
c donner telles instructions qui paraîtront appropriées et effi-
« caces dans la circonstance ».

Pleine liberté lui est donc laissée sur le choix des moyens ;
par exemple, il peut nommer une commission d'enquête qui
ira étudier sur place l'infraction dont la minorité se préten-
drait victime.

Cependant, dans ce cas, comme dans les autres, le Conseil
devra se conformer aux règles générales fixées par le Pacte.

Si l'Etat auquel l'infraction est reprochée est membre de la
Société, il sera invité aux séances dans lesquelles le Conseil
discutera la question. Son représentant n'assistera h ces
séances quà titre consultatif (').

S'il n'est pas membre, sera-t-il invité également ? La ques-
tion est discutable : il y a eu des précédents d Etats ne faisant
pas partie de la Société et invités à se faire représenter au
Conseil, lors de la discussion d'une question les concernant (•).

Le Conseil pourrait-il inviter la minorité à se faire repré-
senter devant lui par une délégation, pour défendre le point
de vue exprimé dans sa pétition ? 11 semble qu'une décision
impartiale ne puisse naître que dune égale connaissance des
deux thèses. Cependant, d'un point de vue plus général, il
parait difficile de faire comparaître sur le même plan devant
un organe international, l'Etat et certains de ses sujets. La
Commission d'enquête envoyée sur place pourra d'ailleurs
fournir toute précision sur les infractions signalées.

I. « Tout membre de la Société qui n'est pas représenté au Conseil esl invité
« a y envoyer siéger un représentant lorsqu'une question qui rinlércsse parli-
« culièremont est portée devant le Conseil » (art. 4 du Pacte).

a. La Lilhuanie a été invitée à envoyer un représentant au Conseil lors de
son litige avec la Pologne au sujet de Vilna.

316 LA PROTECTION DES MINORITÉS

Enfin, pour s'éclairer sur un point de droit relatif aux
clauses de minorités, le Conseil pourra consulter la Cour
Permanente de Justice internationale : c'est ce qu'indique
expressément l'article 14 du Pacte (').

Comme sur le choix des moyens, sur la décision à prendre,
les traités ont laissé pleine liberté au Conseil. 11 pourra donc,
suivant les cas, inviter l'Etat à retirer telle loi, tel règlement,
contraires aux traités dans leur esprit ou dans leur lettre ; à
accorder telle indemnité à Ja minorité victime d'une mesure
d'oppression, etc..

A quel « quorum » la décision devra-t-elle être prise ? En
l'absence d'une disposition expresse, l'on rcAient aux termes
généraux de l'article 5 du Pacte :

... « Les décisions de l'Assemblée ou du Conseil seront
« prises à l'unanimité. «

m. • — Différends relatifs aux clauses

Le troisième alinéa de l'article 12 prévoit le cas oii « une
« divergence d'opinion sur des questions de droit ou de fait
« concernant ces articles se produirait entre (la Pologne)
« et l'une des principales puissances alliées et associées ou
« toute autre puissance, membre du Conseil ».

La Pologne agrée, dit-il, que « cette divergence sera consi-
« dérée comme un différend ayant un caractère international
« selon les termes de l'article 14 du Pacte » : c'est-à-dire, ren-
trant dans la compétence de la Cour permanente de justice
internationale (').

Elle agrée en outre que tout différend de ce genre sera,
« si l'autre partie le demande, déféré à cette Cour » : c'est

I . « Elle (la Cour) donnera aussi des avis consullalifs sur tout diflérend ou
a tout point dont la saisiront le Conseil ou l'Assemblée. »

a. « Celle Cour connaîtra de tous dillérends d'un caractère international que
les parties lui soumellront » (art. i/J du Pacte^.

GARANTIES d'eXKCUTION 317

un des cas où la juridiction de la Cour permanente est obli-
gatoire (').

La sentence de la Cour « sera sans appel et aura la môme
force qu'une décision rendue en vertu de l'article 13 du
Pacte ».

Les parties seront donc tenues à l'exécuter de bonne foi et
h ne pas recourir à la guerre contre celle d'entre elles qui s'y
conformerait. « Faute d'exécution de la sentence, le Conseil
« propose les mesures qui doivent eu assurer l'effet (-). »

* *

Le cas prévu par cette disposition est celui d'une différend
entre l'Etat intéressé et un des Etals, membres du Conseil.

« En cas de différend entre (la Pologne) et toute autre Puis-
« sance ne faisant pas partie du Conseil, les dispositions
« générales du pacte seront appliquées. (') »

Ces dispositions générales sont celles de l'article 12. du
pacte, qui laissent aux Etals le choix de recourir soit à la
procédure de l'arbitrage, soit à l'examen du Conseil. Ils pour-
ront porler leur litige devant la Cour permanente de Justice

I. Dans l'article 34 de leur avant-projet de statut pour la Cour intertiatio-
nale, les jurisconsultes de La Haye avaient proposé : « Entre Etats, membres de
c la Société des Nations, la Cour statue sans convention spéciale sur les diffé—
M rends d'ordre juridique ayant pour objet :

rt) L'interprétation d'un traité ;

b) Tout point de droit international ;

c) La réalité de tout fait qui, s'il était établi, constituerait la violation d'un
engagement international ;

(/) La nature ou l'éteudce de la réparation due pour la rupture d'un engage-
ment international ;

e) L'interprétation d'une sentence par la Cour »...

A. ce projet, NL Bourgeois, rapporteur à la dixième session du Conseil, a fait
substituer la rédaction suivante ;

Article ÎU. — « Sans préjudice de la faculté conférée par l'article la du pacte
« aux parties en litige, de le soumettre soit à la procédure judiciaire ou arbitrale,
« soit à 1 examen du Conseil, la Cour connaîtra, sans convention spéciale, des
« litiges dont le règlement est confié à elle ou à la juridictitm instituée par la
« Société des Nations, aux termes des traités en vigueur ».

a. Art. \'i du Pacte

3. Rapport du Secrétaire général à la deuxième session du Conseil, sur le traite
de minorités avec la Pologne.

318 LA PROTECTION DES MINORITES

internationale, mais d'un commun accord, sans qu'il y ait*
comme dans le cas précédent, obligation pour l'Etat inté-
ressé.

Cette différence de traitement est conforme à l'esprit géné-
ral de l'article que nous étudions. C'est aux membres du Con-
seil qu'a été réservé le soin de veiller à l'exécution des
clauses de minorités. Il est logique qu'ils aient un droit spé-
cial à se prévaloir de leur texte pour réclamer contre l'inter-
prétation qu'en donnerait l'Etat signataire, et, en cas de con-
testation, soumettre le litige à la juridiction internationale.

Cette obligation de recourir à une juridiction déterminée :
Cour permanente ou arbitrage, qui, ici, est imposée par les
traités eux-mêmes, peut résulter d'un accord général conclu
entre les deux Etats, Le traité de Brûnn entre la Tchécoslo-
vaquie et l'Autriche, qui a précisé le sens de certaines des sti-
pulations des traités, a fixé la procédure à suivre, au cas où
des difficultés s'élèveraient au sujet de leur exécution. Cette
entente locale complète heureusement dans les rapports des
deux pays la disposition générale des traités.

Traité de Brûnn. — Deux organes sont institués en vue du
règlement des contestations :

1) Une commission mixte

2) Un tribunal d'arbitrage permanent (').

La Commission mixte se compose de deux délégations,
nommées chacune par le Gouvernement d'un des Etats. Ces
deux délégations communiquent entre elles par écritau sujet
des requêtes qui leur sont adressées. Lorsqu'elles ne par-
viennent pas à un accord par cette voie, elles se réunissent
pour délibérer. Et, si la Commission mixte elle-même ne
peut régler le conflit, elle « est tenue d'avoir recours à un
tribunal arbitral » (»).

Ce tribunal « se compose de deux arbitres nommés respec-
« tivement par les deux Etats, et d'un cinquième arbitre
« comme président. Le Président sera désigné par les quatre
<( arbitres ; et faute d'un accord, le représentant des Pays-Bas

I. Traité de BriinD, art. ai.
a. Id,, art., aa, a3, aA.

GARANTIES d'eXKCUTION 'MO

« fi Vienne ou h Prague, sera prié par le gouvernement do
« l'Etal dans lequel le Iribunal (rarl)ilrage se réunit de prendre
« la présidence ou de nommer un président») (').

Le tribunal d'arbitrage sera permanent et so réunira tour à
tour à Vienne et Prague (').

Flnfin, les deux Etats contractants s'engagent à procurer
toutes facilités à ce tribunal pour mener à bien son enquête,
el à lui remettre les pièces nécessaires. « Ils s'engagent en
« outre à [)rcler au tribunal l'appui juridique de leurs tribu-
« naux et de leurs moyens, particulièrement pour transmettre
« les communications officielles et pour recueillir des témoi-
« gnages. (') »

La procédure et l'ordre du jour seront réglés par le tribu-
nal arbitral lui-même. Celui-ci trancbera à la majorité ; et, à
égalité de votes, le Président aura voix prépondérante (*).

C. ApPRÉCIATIOiN des GARAiNTlES DES CLAUSES DE MINORITÉS

La garantie de la Société des Nations, telle qu'elle a été
stipulée parles traités et développée posiérieurement parle
Conseil de la Société des Nations, raar<|ue sur la garantie indi-
viduelle ou collective des Puissances, qu'on trouve dans le
passé, un progrès indéniable : c'est d'être assurée par un
organisme permanent, et suivant une procédure établie.

En quelque temps qu'une infraction se produise, minorités
ou Etats peuvent en informer le secrétariat. Si la requête
paraît fondée, le Conseil en sera automalifiuement saisi. Si le
danger signalé estimminent. le Conseil pourra se réunir d'ur-
gence et faire surseoir à l'exécution de la mesure visée. Dans
tous les cas, il aura à sa disposition les moyens de rassembler
les éléments d'information nécessaires pour décider en con-
naissance de cause. Le caractère collectif de sa résolution
garantit l'Etat contre les risiiues d'une ingérence intéressée.

I. Id., art., 25.
a . Id., iÇ) .

3. Art. 37.

4. Art., a8.

320 LA PROTECTION DES MINORITES

qui était à craindre dans les systèmes antérieurs. 11 tend, à
éviter les influences politiques, dont les effets furent si
fâcheux dans l'exemple de la protection de la Pologne. (')

Autant il serait injuste de méconnaître ces progrès, autant
il serait vain de se dissimuler certaines causes de faiblesse
qui persistent, et qui tiennent aux conditions mêmes de l'ordre
international : la limite qu'impose au contrôle du Conseil,
la souveraineté, même restreinte, de l'Etat ; l'absence de
moyens cocrcilifs à la disposition de la Société des Nations.

Il est bien dit en effet que toute infraction, tout danger
d'infraclion pourront et devront être signalés au Conseil.
Mais, le terme même d'infraclion, simple si on le considère
abstraitement, devient difficile à définir, appliqué à un ca&
concret.

Un certain nombre de dispositions ont établi les droits^des
minorités par rapporl à l'état de la législation générale du
pays. Entre autres clauses, il a été stipulé, par exemple, que
les ressortissants appartenant à une minorité auraient un
« droit égal » à créer des écoles (').

Une loi, un règlement refuseraient ce droit aux membres
des minorités ou de certaines d'entre elles, ils mettraient à
son exercice des conditions telles que ceux-ci s'en trouve-
raient exclus, il y aurait infraction, et la procédure prévue à
l'article 12 du traité avec la Pologne pourrait entrer en jeu.

Mais que la loi décide que les sujets de l'Etat, pour fonder
une école, devront obtenir une autorisation de l'administra-
teur du cercle ou du district du lieu de cette école, il n'y a
pas de discrimination établie entre les sujets de l'Etat ; du
point de vue des traités, la loi est correcte.

Elle est correcte dans sa forme. Mais ses effets dépendent
entièrement de l'esprit dans lequel l'administration l'appli-
quera. Celle ci peut en faire une loi d'égalité selon les traités.

I. Voir I|e partie, chap. IV, la proleclion inlernationale des Polonais (iSib-iSôi),
a. Noir chap. V, les Droits callureh.

GAHANTIES d'exÉCLTIONS 321

comme elle peut lu transformer en une loi de discriminalion
de fait(').

Or, sur ce terrain, il est difficile au Conseil de la Société
des Nations, de suivre 1 application des traités. Il faudrait en
«ffet que son contrôle s'exerçât non seulement sur les lois et
les règlements généraux, mais sur les décisions de l'admi-
nistration locale. L'on se rend compte de ce qu'une telle
ingérence aurait de contraire à tout principe de liberté natio-
nale et d'ordre public... Comment d'ailleurs, dans la pratique
déterminer que les autorisations ont été refusées à tels indivi-
dus minoritaires, parce qu'ils sont minoritaires, ou pour
d'autres considérations tenant à leur personnes ?

A propos de chaque stipulation, des difficultés de même
ordre se présentent. Les principes généraux, dont les traités
s'inspirent en matière nationale, ne sont pas, nous l'avons vu,
parfaitement applicables. Dans le cas de 1 introduction de la
langue minoritaire dans les tribunaux ou l'école publique, il
y a à tenir compte des conditions matérielles qui restreignent
les possibilités ('). Les traités ont donc dû laisser à l'Etat une
certaine latitude. Comment établir la ligne de démarcation
exacte entre les inobservations, qui sont inévitables, et celles
qui seraient volontaires ?

Le contrôle du Conseil, comme tout contrôle international
ne peut donc assurer l'exécution des traités que dans ses
grandes lignes. 11 peut vérifier les lois et les règlements de
l'Etat ; intervenir à propos de leur application, quand l'accu-
mulation et la concordance des faits qui lui sont signalés
établissent manifestement qu'il y a parti pris d'hostilité à
l'égard des minorités... Mais, hors ce cas, il ne semble pas
qu'il soit en son pouvoir ni dans son rôle, d'entrer dans les
détails d'application...

I. La politique suivie par les Chambres roumaines à 1 égard des Juifs do ce
pays n'a élc que l'applicalioo lendaucieuse de l'arliclc 7 de la ConstitulioD,
fonforme dam sa lettre aux stipulations de Berlin. Voir II' partie, chapitre II,
les Jui/s roumains .

a. Voir chapitre V., les Droits culturels.

322 LA PROTECTION DES MINOIUTÉS

L'autre cause de faiblesse tient à l'absence de moyens
coercitifs...

Le Conseil a pris une résolution, coradamnant telle loi,
comme contraire aux clauses. L'Etat refuse de s'y confor-
mer, ou simplement ne s'y conforme pas. Quelles mesures,
le Conseil peut-il adopter ?

Si l'Etat est membre de la Société, les termes de l'arti-
cle 16 du pacte semblent donner au Conseil le droit de pro-
noncer son exclusion : (') c'est la seule sanction dont il
dispose.

M. Balfour le rappelait lorsque les clauses relatives à la
protection des minorités contenues dans le traité de Sèvres
vinrent en discussion à la troisième session du Conseil : « U
« faut se souvenir que la Société ne dispose d'aucune force
« à elle. Sa grande arme est l'opinion publique. »

L'opinion publique européenne, à peu près unanime en
faveur des Polonais en 1863, n'a point empêché le tzar de
régler à son gré la question polonaise. L'arme de la Société,
dont parle M. Balfour, n'a de portée, que dans mesure
où l'esprit international a de force...

*
* *

C'est en effet la conclusion à laquelle conduit cette étude
de textes. Le concours d'un élément moral est nécessaire,
pourque les clauses des traités de 1919-1920 assurent le
règ^lement du problème des minorités.

À la volonté de l'Etat d'exécuter loyalement la tâche que
les traités lui ont assignée, le contrôle du Conseil ne peut
suppléer. Dans le domaine môme où son action peut être
efficace, elle ne s'exercera que si les membres du Conseil
placent le souci de faire respecter les clauses confiées à
leur garde, plus haut que les intérêts politiques qui les sol-

I. (( Peut èlre exclu de la Société tout membre qui s'est rendu coupable
« de la violation d'un des engagements résultant du pacte. L'exclusion est pro-
« noncce par le vote do tous les autres membres do la Société représenté au
« Conseil. »

GARANTIES k'eXKCUTION 323

liciteraicnl h ménager certains Klals. Klle s'exercerait en
vain si un esprit international n'imposait au respect de
l'Ktat, des décisions, dépourvues de sanctions par elles-
mêmes.

Sans cet esprit, les clauses de minorités de 1919-1920
peuvent être maintenues, comme le furent un temps les
traités dont nous avons retracé l'histoire; mais comme ceux-
là le furent, elles deviendront des apparences.

CONCLUSION

LA PROTECTION DES MINORITÉS
ET LE PRINCIPE DES NATIONALITÉS

« Lo principe des nationalilés, conslalaiL Bluntschli dans
« sd Théorie gé)iérale de l Elnl, n'a encore d'inoportancc capi-
« talc que dans la polilirjue, non dans le droit public >> .. Ce
mot. exact encore en 11)14, ne Test [)lus, de[)uis que leslrailés
(pii ont mis fin à la guerre, ont fait de ce i)rinripe la Charte
constitutionnelle de dix des Klals de l'Europe Centrale et
Orientale.

L'on ne saurait s'étonner de cette innovation. Le Droit des
Gens n'est pas limité dans son objet. 11 doit se renou-
veler sans cesse, pour rester en contact avec les idées et Jes
m(uurs(jui, elles-mêmes, évoluent. Bluntschli, pour marquer
son caractère de perpétuel transformisme, dit, de lui, qu'il est
« un devenir » (ein Werdendes) Les réalisations actuelles
auraient sans doute étonné, il y a une vingtaine d'années,
des esprits audacieux. Il est probable ([u'elles seront à leur
tour dépassées par les réalisations de l'avenir.

Dans le domaine limité (jue nous étudions, les étapes de ce
développement ont été marquées par les grands Congrès
inlernationaux,qui,depéiiodcen période ont fixélestatut ter-
ritorial de l'Europe. Achacunede ces grandes mises au point, a
correspondu un enrichissement du patiimoinc du droit public
européen : le Congrès de Berlin (jui détermine le sort de la
Péninsule des Balkans proclame la liberté de conscience.
Les traités de IDlU-jQiO, (jui refondent toute lEurope Conti-
nentale, imposent aux l'^lats transformés le |trincipc des natio-
nalités, comme base de leur organisation interne.

J FoiKiiios-Dwparc 21

326 LA PROTECTION DES MINORITES

Ce principe n'était point nouveau. Depuis plus d'un demi-
siècle, il avait été proclamé et était appliqué en Autriche.
Dans toutes leurs dispositions, dans lesquelles elles ont innové
par rapport aux traités antérieurs, les clauses de minorités
actuelles se sont inspirées, nous l'avons vu, de la constitution
autrichienne de 1867. Elles n'ont fait en sommeque reprendre
et généraliser les termes de l'article 19 qui reconnaissait à
tous les peuples de l'Empire le droit de maintenir et de déve-
lopper leur nationalité et leur langue.

En Autriche, ce droit avait triomphé naturellement, en
dehors de toute influence extérieure, parle seul jeu des forces
en présence. 11 devait en être ainsi du jour où le gouverne-
ment de ce pays devenait constitutionnel et représentatif.
Aucun peuple n'ayantla majorité dans l'Empire, et par consé-
quent au Reichsrat, ne pouvait oser prétendre dicter seul sa
loi aux autres. Tous, par nécessité, étaient donc conduits à
la modération, chacun songCÊttit à se garantir, faute de
pouvoir dominer. C'est ainsi que les déclarations d'égalité
nationale rallièrent les suffrages, non point tant à cause de
leur caractère absolu d'équité, que parce qu'entre des intérêts
et des ambitions contraires, elles étaient le seul compromis
sur lequel l'entente se put faire. . .

Cette formule d'équilibre ne correspondait plusàla situation
des Etats issus des traités, construits sur le principe des
nationalités. Ici, la prédominance d'un peuple résultait du jeu
des forces en* présence, avec la même logique qu'en Autriche
l'égalité de tous. Il revenait donc aux traités, pour ne point se
départir des grandes idées de justice qui les avaient inspirés
dans la répartition des territoires, d'imposer ces règles aux
Etats nouveaux : faute de quoi, le principe des nationalités,
princi[)e libéral dans son essence, eût risqué de devenir à
rebours, dans son application, une licence donnée à l'oppres-
sion.

coNcr.i.sioN ri27

II

Sous la fortno de règle de droit public, (ju'il rcvèl dans les
clauses de minorités, le principe des nationalités apparaît
donc comme la suite et le prolongement nécessaires du prin-
cipe des nationalités appiicjué à la répartition des territoires.

II le complète et le parfait ; mais en même temps, il faut
le reconnaître, il le contredit et le transforme. A l'époque oiî
Mancini en exposait la théorie, le principe des nationalités
semblait une solution définitive et simple. En confondant
dansi'Elat national, l'Etat et la nation, il éliminait du droit
public, les difficultés avec lesquelles sont aux prises les Etats
hétérogènes. Lorsque l'on admet que les droits nationaux
sont des droits personnels, l'on réintroduit ces difficultés
dans le cadre de l'Etat national. Comme l'Etat composé de
nations, celui-ci connaîtra la diversité : diversité des langues,
diversité des institutions, diversité qui, dans les revendica-
tions extrêmes des minorités, s'exprime par l'établissement
d'un régime cantonal ou du personnalismc des lois.. .

La réalisation d'un tel programme va sans conteste fi ren-
contre de la fin de l'Etat national, qui est d'achever et de
parfaire une unité dont il possède les éléments. Elle peut
n'être pas sans dangers pour lui. En donnant aux populations
allogènes des institutions conformes à leur génie, note Har-
denberg en 1815, on leur apprend à distinguer entre « la vie
nationale » et « le système politique ». Les effets heureux du
lllx-ralisme de l'Etat sont en 1920 coiitrecairés par liid'UuMice
du milieu ; le principe des nationalités, érigé depuis près d un
demi-siècle en dogme politique, a eu pour conséquence
d'entretenir et de consolider dans les esprits la confusion
entre les idées qu'Hardenberg oppose... Dans l'Europe
reconstruite par les traités actuels, il semble aussi difficile
aux minorités de distinguer entre les aspirations nationales
et politi(nies étroitement unies de toutes parts, qu'à l'Etat de
renoncer à parfaire son unité...

328 LA PROTECTION DES MINORITES

m

Loin de rendre les Etats plus indépendants les uns des
autres, comme le pensaient ses premiers théoriciens, le prin-
cipe des nationalités, tel qu'il nous est révélé par Tapplica-
tion qu'en ont faite les traités, a donc abouti à une pénétra-
lion plus intime de leurs intérêts matériels et même de leurs
intérèls moraux. Le problème des minorités est un de ceux
qui montrent le mieux cette interdépendance des intérêts.
Susceptible à tout moment d'entraîner des répercussions eu-
ropéennes, il déborde le cadre du droit interne, et ne peut
ôtre régie isolément. Sa solution est liée à l'organisation d'une
Société internationale, capable de garantir à la fois les mi-
norités contre l'oppression de l'Elat, et l'Etat contre les ten-
dances séparatistes des minorités.

Les socialistes, qui ont poussé le plus loin cette théorie,
ont conclu que l'application du principe des nationalités
appelait comme corollaire l'institution d'une Société des
Nations souveraine. M. Paul-Boncour résume cette idée à la
tribune de la Chambre des députés au sujet cja traité avec la
Hongrie, a 11 faut que la réorganisation sur le droit des
« nationalités soit couronnée par une organisation générale
« et juridique de l'Europe ('). » Dans un ouvrage écrit au
cours de la guerre (-), M. Renner a développé la môme
thèse, en prenant comme base de sa démonstration la silua-
tion nationale en Autriche. De même qu'il voit dans le
« Reich rt un élément de coordination et de pondération
nécessaire à l'organisation des nationalités de l'empire, de
même il ne conçoit l'organisation des nations dans le monde,
que si un organe souverain, comme un « Reich», plus vaste,
vient se supposer à elles. Cet organe, pour le définir, , il l'ap-
pelle « l'Etal mondial » (Weltstaat).

r. Discussion à la Gliambre des dc^putôs sur le traite de Trianoa séance du
7 juin 1921 (^Journal officiel du 3, p. a575).

3. Das Selbstbeslimnmngsrechl der Nalionen,op. cil.

CONCLUSION 329

IV

Les traités se sont inspirés de cette idée, en confiant à la
Société des Nations la garde (les clauses de minorités et le
soin de veiller à leur application. Mais la Société des Nations
qu'ils ont édifiée est loin de répondre à la conception socia-
liste. Son droit de contrôle et d'investigation par rapport aux
Etats est striclemenl délimité. C'est (jue des considérations
de fait s impos.iinnl aux négociateurs de l'JlO-1920.

Le Président du Conseil le rappelle à M. Paul-Boncour
(]ui lui présente la thèse socialiste : « Les jeunes nationa-
« litésà peine nées etqui, demain, seront de grands peuples,
« ont si ardemment désiré la vie que, tout d'abord, parmi le
« bouillonnement qui accompagne leur naissance, apparaissent
(f des aspiralifjiis plus ou moins vastes et des pensées forcé-
« ment égoïstes. // est très difficile d'appelt^r l'ensemble des
« /teupies à sacrifier suffisaninv-ïU de souceruineié nationale,
«. pour qu'une sorte de supernatio)i finisse par s'élever, pour-
ii rue de toutes les sanctio)is matérielles et morales qui
« imposent la paix {^) . »

Ce môme souci de ménager les susceptibilités a conduit
les auteurs des traités à reconnaître les droits des mino-
rités dans la forme (jui contrariait le moins les tendances
nalureliemenl centralisatrices de 1 Etat homogène. C'est ainsi
(jue les droits nationaux ont été stipulés comme des droits
individuels, alors que dans la pensée des minorités ils sont
et doivent être des droits collectifs, .\ussi les clauses de
19J9-1920 sont-elles loin de satisfaire, dans leur état actuel,
aux as[)i rations des minorités, i\\\\ ne leur ont pas ménagé
les ciitiques.

Telles qu'elles sont, avec leur audace de principe et leurs
timidités de réalisation, «Iles reflètent les tendances contra-
dictoires qui se sont heurtées lors de l'élaboration des traités
de paix... Elles représentent unefforlde conciliation entre les

1 . Réponse du Président du Couseil u .M. l'aul-Boncour, Journal officiel du
8 juin 1(^31, p. a3g2 .

330 LA PROTECTION DES MINORITES

idées nouvelles de « self-Govcrnment » et de solidarité inter-
nationale, proclamées au cours de la guerre, et les souvenirs
Droit des Gens classique respectueux de la souveraineté de
l'Etat... Dans quel sens sont-elles destinées à évoluer ? Autant
vaudrait-il demander : des deux tendances opposées qui se
rencontrent en elles, laquelle l'emportera en dernier lieu?

APPENDICE I

STATISTIQUE DES NATIONALITES DANS LES ETATS
SUCCESSEURS DE LEMPIRE AUSTRO-HONGROIS

r Tchécoslovaquie;

2° Etat serbe-croate-slovène ;

'i' Roumanie ;

4° Autriche.

332

I.A PIIOTECTION DES MINORITES

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334

LA PROTECTION DKS MINOHITES

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Al-|'tM)lCE I

335

ALTUICHE
Minorités tchèques es Autriche

D'après le recensement du M décembre 1910, le nombre
total des Tchèques dans les pays fédéraux de la République
d'Autriche était le suivant :

Population totale Tchèques

A Vienne 2 031.421 98.430

En Basse-Autriche (Vienne non compris) I.o00.1o3 23.838

En Haute-Autriche 852.975 2.017

Au Salz bourg 214.737 222

EuStyrie 1.444.1:30 975

En Carinthie 396.228 358

AuTyrol 946.G13 4.222('

Au Vorarlberg ') li5.40S 177

.531.065 130.239

I . Les pays sus-indiqués comprenoeol les lerriloires dont ils étaient formés
eu 1910 (c'est-à-dire y compris les territoires cédéi à d'autres Etats en \ertu du
traité de Saint-Gerraain-en-Laje).

3. Le nombre élevé de Tchèques dans le Tvrol (4.a33) s'explique par le fait
que les soldats tclièques en garnison au T>rol méridional en 1910 y étaient com-
pris. Les 2.017 Tclièques en Haule-.Autriche se recrutaient parmi la population
ou\rière flottante des usines de Linz,Ste>r elNVelset parmi les soldats du 16* ba-
taillon de chasseurs en garnison à Fruistadt en 1910.

APPENDICE lî
LES JUIFS DE POLOGNE

Les Juifs constituent en Pologne, comme dans toute cette
partie de l'Europe, une minorité importante numéri(]ue-
ment et d'un type très particulier. Ils diffèrent de la plupart
des minorités par leur caractère à la fois religieux et natio-
nal, par la forme très accusée de leur répartition géographique,
parleur spécialisation économique, par leur vie sociale, par leur
histoire, par leur situation juridique : tous ces éléments in-
tervenant ontconcouru à former les aspirations juivesacluelles,
à créer le problème juif ; ils sont intéressants à préciser,
étant donné les fréquentes allusions qui y ont été faites dans
le cours de cet ouvra'^e.

I. — Nombre et répahtition GÉOGRAPHiQuii;

Nombre. — 11 n'a pas encore été procédé, dans la nouvelle
république de Pologne, à un recencement des nationalités ou
des confessions religieusjes. L'on ne trouve donc d'indication
sur le nombre des Juifs que dans les statistiques des Ktals
partageants. Les dernières qui furent établies en Autriche et
en Russie donnaient les chiffres suivants :

Galicie (') 871.893

Royaume du Congrès (') 1.957.000

Pour connaître approximativement le nombre des Juifs
dans la Pologne actuelle, il faudrait ajouter à ces chiffres
ceux des Juifs établis dans les territoires cédéspar l'Allemagne

I. Stalistique aulricliieanc de 1910.
3. Slalislique russe de 1897.

APPENDICE ÎI 337

au traité de V'ersailles (environ 2o.00U) et par la Russie au
traité de Riga (environ 700. 0(H)) (').

On arriverait à un total — tout a[)proximatif — de3 millions
îii)0. 000 Juifs ; soit environ 1/11 de la population de Pologne.

Densilc dans les dijjérentes rryions

Leur densilé relalivemeiil à la population totale est loin
d'être uniforme dans toutes les régions.

Elle est de beaucoup la plus forte en l*ologne russe
(moyenne : 1^ 0/0 ; maximum 20 0/0 dans la province de
Varsovie ; minimum : 9,1 0/0 dans la province de Kalisk).

Elle est moindre en Galicie (moyenne: 10,80 0/0 .maximum
1*J, I 0/0 dans le district de Kolomea ; minimum ; 1,0 0/0
dans le district de Saysbuscli).

Elle est relativement très faible en Pologne prussienne
(1.25 0/0) à peine supérieure à leur densilé moyenne dans
le Reich C^).

Rèpartilion entre villes, bourgs et cninpngncs

Les Juifs sont en Pologne russe comme en Galicie une
po|)\iIalion urbaine —populationde villes et bourgs — ils forment
pour user de la forte expression de M. Rosenfeld, au milieu
de la grande mer chrétienne et slave qui les entoure, tantôt
des îlots perdus, tantôt des archipels.

a) no]/nuuie iluCongrès. — La population juive du Royaume
du Congrès se répartirait ainsi, d après M. Wasiiitynski entre
villages, bourgs et villes (en ly 10).

I l^ar le Irailc de l>iga, les Polonais onl acquis une partie ilc la province de
W iliio, la province de (irodno en entier, un tiers de la province de Min>k et
une moitié environ de la Wollijnie. La statistique russe do i*^<(7 donnait des
Juifs dans ces provinces les chidres suivants :

VVilno. . . 20I.686 iJ,St3 o/o

Grodno 380.489 17.490/0

Minsk Si^.oif) iG,ot) 0/0

Wolbyiiie 398.782 i3,a 0/0

a. Statistiques oriicielles russe, autrichienDe et prussienne.

338 I.A PROTECTION DES MINORITES

12,7 0/0 dans les villages.

27.1 0/0 dans les bourgs

60.2 0/0 dans les villes (').

Par rapport à la population globale, ils constituent d'après
M. Kaplun Kogan (=).

40,2 0/0 de la population des villes.
45,6 0/0 de Ja population des bourgs.
2,6 0/0 de la population des villages

Leur rôle, à peu près nul dans les campagnes, est donc très
important dans les bourgs et les villes — surtout dans les
petites villes. Sur H5 villes (comptées comme telles par l'ad-
ministration russe), ils sont en 1909 1a majorité dans 73. En
revanche, ils n'ont la majorité que dans deux des 20 villes
du Royaume du Congrès comptant plus de 25.0U0 habitants :
à Lubhn (31 0/0) et à Suwalki (550/0) {^).

h) Galicie. — En Galicie, le caractère urbain delà mino-
rité juive est moins accusé qu'en Pologne russe. D'après la
statistique de 1910, 28 0/0 des Juifs de Galicie occidentale.
39,4 0/0 de ceux de la Galicie orientale vivent à la campagne.

L'administration divisait en Galicie les villes en trois caté-
gories :

1° Les deux capitales, Gracovie et Lemberg, qui ont un
statut autome.

20 Trente villes (11 en Galicie occidentale, 19 en Galicie
orientale), organisées d'après la loi du i3 mars 1889 avec un
tribunal de cercle.

3" Cent trente-neuf petites villes de 2.000 à 8.000 habitants
(556 en Galicie occidentale, 83 en Galicie orientale) organisées
selon la loi du 3 juillet 1896.

Les Juifs forment, respectivement pour la Galicie occiden-
tale et orientale :

T. Wasiiitynski Rolidan, Die jinliiclw BevôUicrung in Kœnujrcicli Polen, Varso-
vie. 191 t, citopar M. Kosciiiclil. Die polnisrhe Jndenjrncje, p. G/|.

2. Kaplun Kogan Die jadisclie Sprach =zun<l KiiUurgeineinschal l in Polen. Ber-
lin. 191.5-191(3.

,S. A. Viirsovio et il IjOHz, il-; f'^rment dos niinorilés importantes : .'^9/1 o'oà
Varsovie

APPENDICK II .339

21, :î 0/0 et 27,8 0/0 de la popuiatioQ des capitales.

31,2 0/0 et 38,5 0/0 de la population des villes de la
seconde catégorie.

30,0 0/0 et 42,0 0/0 de la population des villes de la troi-
sième catégorie.

Ils 110 forment ([uc 0 0/0 de la population des campagnes.
Ce sont donc les mêmes conclusions en Galicie qu'en Pologne
russe : Les Juifs n'ont pas de rôle dans les campagnes ; ils ont
un r»Me prépondérant dans les villes, surtout dans les petites
villes.

II. — Situation liCOisOMiQLE et sociale
/iéparlilion entre les fondions rconomiques

Cette répartition territoriale explique la répartition des
Juifs entre les différentes fonctions économiques. Population
urbaine, ils sont naturellement groupés dans les [)rofessions
urbaines : le commerce et l'industrie. Voici les tableaux de
répartition des Juifs par groupes de professions en Pologne
russe en Galicie.

1° Royaume du Congrès (')

Nombre l'ourcontape

absolu (Sur lUO .luifs)

Agriculture 31.099 2,5

Industi les et petites industries 43;{.0oG 34,3

Commerce 4J4 C87 39,0

Transports 44 . 359 3,0

Services publics el prulessions libérales. 0(5.102 ;),3

Services privés, rentiers 172 348 13,0

Autres 22.01.-) 1,7

I. Slali^li(HlC!^ (le Kl.ipiiii Kogan, Pir Jailisclie = Sprarh und Kulntnjrmiriiis-
iliaft in l'olcn. \ icniic, Berlin,- lyi 7 .

340 LA PROTECTION DES MINORITES

2» En Galicie (')

IS'ombre absolu Pourcentage
(sur 100 Juifs)

Agriculture 93.471 10,72

Industrie 214.184 24,57

Commerce 462.004 52,99

Professions libérales J 5,52

Armée ^ 102.145 0,23

Sans professions \ 5,77

Si Ton compare la rubrique « agriculture » aux deux
rubriques : « industries et commerce », l'on trouve donc, en
Pologne russe le chiffre de 2,5 contre celui de 73; en Galicie
le chiffre de 10,7 contre celui de 77. D'un côté, les 3/4 de la
population ; de l'autre 1/10 ou 1/40. Opposition curieuse et
grave en soi, plus grave si l'on rapproche la répartition des
juifs entre les professions de celle des autres nationalités.

En Galicie par exemple, l'agriculture occupe 90,25 0,0 des
Ruthènes, plus des 3/4 des Polonais, 50 0/0 des Allemands.
Au contraire, le commerce qui occupe dans cette même
région près de 53 0/0 des Juifs, n'occupe que 8,76 0/0 des
Allemands, 6,15 0/0 des Polonais et '2,27 0/0 des Rulhènes.

On voit ainsi le caractère tout à fait spécial de l'activité
économique des Juifs, représentants, dit M. Rosenfeld, d'une
fonction économique plus haute : on devine les conflits qui
peuvent en naître.

Caractère de lindustrie et du commerce juifs

Industrie. — L'industrie juive a un caractère très défini.
Elle est une petite industrie. On ne trouve pas de Juifs, du
moins on en trouve fort peu dans les grandes exploilalions
qui exigent des capitaux, une vaste organisation et de la dis-
cipline, comme les mines, la métallurgie.

Dans le Royaume du Congrès, il y a 5,6 0/00 de la popula-

i. Slalislique autricliienne île lyio.

APPENDICE II 341

tioii ouvrière juive (jui travaille aux mines, 4,5 0/00 qui tra-
vaille àla ni('tallurgie. Kii revanche il y a 214.1»30 Juifs ijui
sont dans l'industrie du vôtemenl. C'est là aujcjurd'liui (îiicore
un de leurs monopoles de fait ; ensuite, viennent : l'industrie
des fal)ri([ues uliincnlaires (;tG,4 0/0 du reste;, l'industrie des
textiles (17 0/0), celle du bois (17 0/0)... Mùme hiérarchie à
peu près en Galicie : industrie du vêtement ; industrie hôte-
lière et débits de boissons, produits alimentaires, industrie
du cuir, industrie chimique.. .

Petite industrie, petits métiers exigeant peu de capilau.K
et peu de main-d'œuvre, industrie familiale souvent, indus-
trie à domicile.

Commerce. — En matière (Commerciale, par une sorte de
paradoxe, les Juifs ont acquis le monopole des échanges des
matières dont ils ne sont pas producteurs, et en premier
lieu de» produits agricoles.

Dans le Royaume du Congrès, ils détiennent : 'J4,l 0/0 du
commerce du blé, 03,9 0/0 du commerce du bétail, 80,2 0/0
des autres produits agricoles, 181.000 Juifs font le trafic des
matières premières (M !

Leur situation — de premier ordre d ailleurs dans toutes
les branches commerciales — est relativement la moins pros-
père dans le commerce des objets de luxe (55,4 0/0 pour le
commerce d'art et de luxe). C'est une conséquence d'un des
traits de leur situation sociale en Pologne : leur manque de
capitaux.

Situation des Juifs dans les différentes branches
de la production

La statistique autrichienne de li)00 a donné, de la place
qu'occupent les Juifs dans les différentes branches de la pro-
duction, où on les trouve, le tableau suivant, tableau (|ui
éclaire et complète les indications données plus haut : (')

I. M. Hoscnfclcl,o/». cil., p. loa et suiv.
a . A/./ p. \\À et II".

J. Fouqucs-Dupai'c "

342 LA PROTECTION DES MINORITES

Industrie Commerce

Travaillant pour eux mêmes (Selbststândige) . 33 305 89.657

Travaillant à ferme (Pâchter) 758 812

Employés (Angeslellte) 3.173 6.504

Ouvriers (Arbeiter 26.935 18. 26^^

Apprentis (Lehrlinge) 7 290 1 . 369

Journaliers (Taglohner) 718 8.200

Membres de famille aidant (Mithelfende Fami-

lienglieder) 6.532 49 900

Sans profession déterminée (Beruflose) 134 283 281 .731

Ce qui a frappé à juste titre tous ceux qui ont étudié celte
situation, et, en premier lieu, les Juifs eux-mêmes, c'est
le nombre considérable d'ouvriers sans profession fixe,
nombre si considérable que celte rubrique remporte à elle
seule sur toutes les autres réunies. Comme la forme un peu
archaïque de l'industrie et du commerce juifs, cette situation
s'explique — M. Rosenfeld l'a montré — parle caractère des
Juifs dans ces pays. Le Juif ne se résout pas à être ouvrier
de façon définitive ; il cherche, dans le travail salarié, le
moyen de réaliser quelques ressources, et, aussitôt qu'il est
en possession d'un petit capital, il s'installe et travaille pour
son compte ; de là, l'importance de la rubrique « Indépen-
dants » (Selbtstândige). Mais que l'on n'aille pas croire que
cette importance soit signe de prospérité; elle est, dit M. Rosen-
feld, « un signe de misère ». Le capital engagé ne dépasse sou-
« vent pas dix couronnes ». « La plupart des commerçants
« n'ont aucune formation professionnelle ; beaucoup n'ont
« aucune instruction ; le plus grand nombre s'engage dans le
« commerce, parce qu'il n'a pas d'autres professions. »

Beaucoup échouent et redeviennent des ouvriers sans pro-
fession déterminée ; ceux qui réussissent^ réussissent médio-
crement, et prolongent celte petite classe moyenne juive, qui
lient du prolétariat par la misère, et de la bourgeoisie par les
aspirations.

La situation est, d'après M. Rosenfeld, moins mauvaise
sous ce rapport en Pologne russe qu'en Galicie. L'esprit d'or-

APPENDICE II 343

{^iinisatioii y est plus développé. Il est vrai que cel es[)ril
s'exerce surtout dans un s'Tis révolutionnaire (').

Siluntion sociale. — ClcindW a donné <\v. la réparlilion des
diltérents éléments ethni(pics enlre les classes sociaks dans
la Polo^^ne du Conjures, le tableau suivant (-):

Juifs Polonais Russes

G rands propriétaires... . l.:^00 40.000 2.500

Petits propriétaires lo.OOO G 2;{8.000 460 500

Bourgeoisie 200.000 825.000 90.000

Prolétaires 1.422.000 i. 789.800 3.000

Ces chiffres sont assez expressifs par eux-mêmes: pour un
prolétariat pres(|u'égal en nombre au piolétariat [)olonais, les
Juifs ont une classe moyenne quaire fois moindre, et une
classe de petits propriétaires quatre cents fois moindre.

Ces renseignements viennent à l'appui des précédents :
cantonnés dans le commerce et l'industrie par les anciennes
restrictions légales, les Juifs de Pologne ont exercé ces fonc-
tions petitement et ne s'y sont point enrichis. Ils ne consti-
tituent pas, comme ailleurs, une aristocratie de la haute
banque, mais une classe moyenne assez malheureuse et un
immense prolétariat de traficants et de commerçants de toutes
sortes.

I, « Les travailleurs juifs en Pologne, écrit M. lioscnfcid, sont socialement
< bien supérieurs à leurs cannaradcs de Galicie : il.-i sont aussi plus conscients de
« leur classe et constituent un élément bien meilleur du point de vur de l'cs-
« prit d'organisation. La classe des travailleurs juifs en Pologne est révolution-
« naire, désireuse de s'instruire, plus critique que la plupart de ses voisins de
« Galicie, où les travailleurs, surtout avant la création de partis de travailleurs,
« socialistes juif», se laissaient gagner par l'assimilation rouge. Fies travailleurs
« juifs de I^ologne ont beaucoup fait pour l'élévation de leur niveau intellectuel.
«. ils fondent des caisses de grèves, agissent pour la hausse des salaires ; et ce
« n'est pas rare qu'ils obligent leurs compagn^'is de travail polonais, à faire par-
« lie de ces organisations et à délaisser les usines, [)our obtenir des salaires plus
f élevés. (Jleinovv a noté le fait pour l'industrie des peaux et du bois s (M. Ro-
« senfeld. op. cit., p. 107).

3. Cleinov^- cité par M. Rosenfelil, p. io(i. Cleinovv n'a pas donné les sources
qui lui (inl permis d'établir ce tableau.

344 LÀ PROTECTION DES MINORITES

Dangers de la situation économique cl sociale des Juifs

Celte silualion.M. Rosenfeld l'a rosumée d'un mot. Il la
appelée une situation <.' malsaine » (ungesund). A cette popu-
lation urbaine, il manque une assise rurale qui l'enracine au
pays ; à ce prolétariat, une bourgeoisie établie qui le modère
et l'assagisse ; à ces artisans et à ces commerçants, une for-
mation professionnelle qui les attache à telle industrie ou à
tel commerce déterminés. Sous quelque face que l'on envi-
sage cette minorité, un élément de pondération et de stabilité
lui fait défaut.

Ce déséquilibre, au point de vue social, a eu pour consé-
quence de prédisposer les Juifs, comme tous les « déracinés »,
aux solutions les plus révolutionnaires. Dans les partis socia-
listes de Pologne, ils forment l'aile gauche de l'aile gauche. Les
Polonais, en les représentant comme un élément de perturba-
tion^ ont peut-être exagéré ce caractère ; mais, dans son fond,
leur critique est exacte.

Au point de vue économique, ce déséquilibre constitue pour
les Juifs un danger véritable. Leur spécialisation à l'excès a
eu l'inconvénient de transposer, dans le domaine économique,
les rivalités nationales. La haine que suscite l'intermédiaire
en tout temps et dans tout pays, lors des moments de crise, à
cause des profits illicites que la voix populaire l'accuse de réa-
liser, s'est aggravée en Pologne, du fait que cet intermédiaire
est le « Juif ». C'est par un boycott général qu'avait débuté
en Pologne russe, en 1905, le mouvement anti-juif. Ce mou-
vement a fait de considérables progrès pendant la guerre.
Des ligues ont été fondées : la « Kolka roln'cze » en Galicie,
la Société « Roswoj » (Evolution) en Pologne russe, dont le
cri de guerre était « l'enjuivement de la Pologne », et le pro-
gramme : « la Pologne achète seulement au Polonais et seule-
ment de la fabrication polonaise ».

L'on aurait tort sans doute d'exagérer l'importance de ces
mouvements, dans lesquels il faut voir jusqu'ici plutôt une
indication qu'une réalité. Mais, on aurait tort aussi d'en négli-
ger la signification. Les privilèges dont ont joui pendant des

AL'PENDICE II 345

siècles les Polonais [)ar rapfjort aux Juifs, ont assun-, par
contre-coup aux Juifs des privilè-^'cs inverses. Ils ont eu le
monopole du commerce et. do lindustiie ; ils l'ont encore en
grande partie, alors que la produclion agricole qui conditionne
ces liranclics d'activité, est tout enlièrc aux mains des Polo-
nais. Plus instruits des nécessités générales (pjc par le passé,
[)lus conscients de la force que leur donne leur place dans
l'agriculture, les Polonais prétendent maintenant disputer aux
Juifs leur ancien mono[)ole. Leur grande arme dans celte lutte
est la coopérative, (pii permet d'élimini-r l'intermédiaire. Pour
se rendre compte du danger que l'organisation coopérative,
en se réalisant, pourrait faiie courir aux Juifs, il suffit de rap-
peler que le commerce du blé, à lui seul, occupe actuellement
37.000 d'entre eux, et que ces 37.000 juifs pourraient du jour
au lendemain se trouver privés de leur moyen d'existence.

III. — Situation juriimqde et organisation des juifs
a) Dans l'ancienne Pologne

Les Juifs ont, dans l'ancienne Pologne, formé une « nation »
distincte ; ce souvenir n'est pas sans influence sur leurs
revendications actuelles. Les premiers privilèges généraux
(pii leur furent accordés [)ar les rois de Pologne datent de
1240 : ils sont renouvelés et complétés dans la suite en 133.'),
13(57, i4G3. La self-administration, d'abord toute locale, limi-
tée l\ la commune, déborde ce cadre, s'étend à l'arrondisse-
ment, à la province; à la fin du xvr' siècle, à tout le territoire
de la llépubli(}ue.

(l'est dans la conmiune (pie l'autonomie a pris naissance.
Le roi de Pologne, qui s'est fait le protecteur des Juifs, pour
sauvegarder la capacité de paiement de ses prot<'gés, les sous-
trait à l'autorité de la municipalité polonaise ; |)our assurer
la bonne rentrée de l'impôt, il accorde à la commune juive le
droit de juridiction sur ses membres. Les Juifs vont dépendre
de leurs juges « [)ro foro interno » ; ils seront jugés selon la
loi juive et le droit coulumier juif. Telle est l'origine d'une

346 LA PItOTECTION DES MINORITES

ifc' ■

organisalion qui allcint son apogée au xvi« dans certaines
villes : Cracovie (privilèges de loo4 et 1598, ('), Lembcrg (pri-
vilèges de 1571 et 1575).

Au XVI'' siècle, les communes forment entre elles des
unions provinciales, quiontelles-mêmes leur organisation et
leur assemblée régulière. En 15S0, sous Stéphane Batory, se
réunit pour la première fois à Lublin la Jiètc générale juive,
ou « Sejm » juif d'Empire ou encore — pour employer le mot
juif — le « Waad ». (k'tic diète a originairement une session
annuelle à Lublin. En 1023, le « Waad» se divise : il y en a
un pour la Lithuanie (arrondissements de Brest-Lilowsk,
Grodno et Pinsk) et un pour la Pologne : le (f Waad des
quatre provinces » (Waad arba arazot). Ses sessions
deviennent bi annuelles, se tiennent tantôt à Lublin, tantôt à
Jaroslaw. Au xvni' siècle il se réunit dans les villes où le
sous trésorier d Empire (podzkarbi) exerce ses fonctions: à
Tyszowce, à Konstantinow ou à Pilika. Déjà, à cette époque,
se produisent des malentendus : il y a dissentiment entre le
« Waad )) et les Unions provinciales ; le parlementarisme
juif, copie du parlementarisme polonais, porte en lui les
mômes causes de fail lesse. Le système du mandat impératif
prive les membres du Waad de toute liberté ; In règle de
l'unanimité les euîpèche de prendre des décisions. Affaibli
dès le milieu du xvni^'siccle, le Waad disparaît définitivement
en 1704.

Le « Kahal ». — La commune juive ou « Kahal » est orga-
nisée sur le modèle de la municipalité polonaise.

Au sommet de la hiérarchie, se trouvent les « Seniores-
roschiin » dont chacun, à son tour, administre les affaires
pendant un mois ; auprès d'eux, les « Boni Viri » (towim)
assesseurs près de la cour de justice du Wojewode polo-
nais ; puis le collège des Quatorze (14 virorum CoUegium),

I. [.'ordonnance de lôgS, la plus complcle, ne comprend pas moins de
gS paragraphes, on son! Irailcs : les droits et les devoirs de la commune, les
conditions l'ciecloral cl réligihililé, la compétence respective des organes du
Kalial, celle <les tribunaux juifs, l'organisation de la synagogue, celle de la bien-
faisance, l'oiilonnance des prières et la kcluro de la Tliora, la célébration des
cérémonies, lu maintien de l'urdre, la perception des impôts, l'entretien des
écoles, la location des immeubles, la déposilion du llabbin.

APPEi-SDICE II 347

organe coiisullalif, correspondant au collège des Quatorze ùq?>
anciennes villes polonaises.

Fi'organisalion judiciaire comprend les tribunaux ordinaires,
jugeant les différends dont le montant ne dépasse [)as
100 guides polonais, et le Sénat (\\\\ se réunit deux ou (rois
fois la semaine sous la prési<lcnce du ral)l)in.

La fixation de l'assietlo de rim[)ùl foncier et de la « Clia-
sakali » (') appartient à une commission de taxation. Le
culte et l'école sont sous la dépendance du rabbin, assisté
pour les (|uestions scolaires du recicur de l'Académie juive
( lloscli Jescbibo). La réglementation de la vie économique
(surveillance des marchés, fixation du taux de l'intérêt,
arccplalion du statut des corporations) est confiée à des fonc-
tionnaires spéciaux II existe en outre dans les grandes com-
uiuiics de multiples commissions et conseils : conseil d'admi-
nistration des hôpitaux, commission de surveillance des
(•ais^cs communales, commissions chargées de collectes pour
!e l'achat des prisonniers de guerre et pour les Juifs de Pales-
tine ..

Unions provinciales et Waad. — L'organisation de l'Union
provinciale juive et celle de l'Union générale juive sont très
voisines L'une et l'autre sont calquées sur le modèle [)olonais
correspondant, comme le « Kahal», sur la municipalité chré-
tienne.

L'on y trouve deux organes : une assemblée, qui exerce
les [)ouvoirs législatif et judiciaire ; un organe exécutif : le
-Maréchal.

Le « St^jm » provincial, ou Assemblée partielle juive, est
com[)Osé de délégués élus [)ar les « Kahals >> ; l'Assemblée
générale ou « Sejm » giMiéral, des délégués élus [)ar les
Assemblées partielles et les communes autonomes.

Le « Sejm » provincial [)i('nd des ilécisions concernant la
communauté du cercle : questions de bienfaisance, questions
scolaires ; il contrôle la gestion financière, et la perception
des impôts.

Le « Sejm » général exerce un xt'ritabK' pouvoir légi>hdif.

I . Tribal pa^é aDDuellcmeul [jour la concession des privilèges communaux.

348 LA. PROTECTION DES MINOHITÉS

Ses atlribulions, en ce sens, sont sans doute réduites du fait
que la loi juive, loi religieuse, est inscrite dans les livres
sacrés, dont l'inlerprélation appartient au Rabbinat. Mais, en
matière culturelle, et surtout en matière économique, son
œuvre est intéressante. Dans ce dernier domaine, il se trouve,
du fait de la spécialisation économique des Juifs, avoir à
régler des questions, qui n'ont pas été envisagées en Pologne.
C'est le « Waad » qui a posé les bases d'un droit commer-
cial. Son ordonnance de 1024 sur la banqueroute a précédé
de beaucoup toute réglementation polonaise sur cette matière :
elle lui a servi de modèle.

Au point de vue judiciaire, le « Sejm » provincial forme,
par rapport aux Sénats communaux, un tribunal d'appel. Le
« Sejm » général est une Cour constitutionnelle. C'est à lui
qu'appartient le soin de maintenir la Constitution juive et de
veiller à son application.

Rentrent dans sa compétence, les litiges :

1° Entre les individus et Kahal.

2" Entre les Kahals et l'Union provinciale.

3o Entre deux communes au sujet de leur hégémonie sur
une commune voisine.

4° Parfois, entre un Chrétien et un Kahal, comme << forum
prorogatum ».

C'est le « Maréchal » qui exerce dans le « Reich » le pou-
voir exécutif. Le Maréchal du Cercle est élu par les a Se-
niores » ; le Maréchal du Reich, parles délégués des Unions
provinciales et des communes autonomes qui reçoivent à cet
effet de leurs électeurs un mandat impératif. Le « Maréchal »
du Cer(;le administre les fonds, sous le contrôle du « Sejm»,
et représente la Communauté du Cercle dans ses rapports
avec les autorités polonaises. Dans le « Reich », ce rôle de
représentation et de défense [)rend une grande importance.
Le Maréchal du Waad traite avec son collègue, le Maréchal
du (( Sejm » polonais, de toutes les questions touchant aux
intérêts juifs ; il défend les intérêts juifs devant le pouvoir
central : Roi ou Diète.

Près du « Maréchal », organe de l'exécutif dans le domaine
tempoiel, le Rabbin prend les décifc«ions qui concernent la vie

APPENDICK II 340

spirituelle juive. Il faut encore mentionner. comme fonction-
naires iniporlaiils : dans le Cercle, les « Seniores •>. dans le
« lieich », le secrétaire et le gardien du Trésor.

b) J:n Galicie (1772-1914)

Celte organisation générale des Juifs en Pologne a, comme
nous le disions, disparu, pour ne [)lus renaître, en 1704,
quelques années avant le partage. A [)artir de 1772, on assiste
à une décroissance progressive de l'ancienne autonomie
juive, décroissance qui fut, en Galicie, corrélative de l'acces-
sion graduelle des Juifs, en tant qu'individus, à l'égalité
civile et politi(|ue.

Suppression du Kahal. — Ce mouvement se dessine, aussi-
tôt le partage. Dans la première ordonnance qui concerne les
Juifs de Galicie — l'ordonnance du 17 juillet 1770 — Marie-
Thérèse restreint les prérogatives du « Kahal » et centralise
l'organisation juive, sous la direction du Kabbinat de Lem-
berg (').

L'ordonnance de Joseph II du 7 mai 1789 va beaucoup
plus loin. Les Juifs, est il dit dans l'article 10, « sont
sujets de la commune dans laquelle ils sont établis. Les com-
munes juives sont cependant tolérées pour les affaires parti-
culières «pii intéressent les Juifs en tan! (|ue Juifs ».

C'est la suppression du Kahal : la commune juive, à dater
cette ordonnance cesse dclre une commune nationale, pour
ne plu.s être qu'une commune cultuelle.

Celte, ordonnance ne semble (loinl pourtant, comme on
pourrait le croire, inspirée par un esprit d'hostilité à l'égard
des Juifs. Llle lève plusieurs des restrictions existant à leur
égard et proclame l'égalité des droits et devoirs entre eux et
les autres sujets.

L'objet qu'elle vise parait bien [)lulùl d'ordre poIiii(iue.
Pour venir à bout des l^olonais, (jui résistent à ses tentatives
centralisalrices, l'Empereur pense [)Ouvoir se servir des Juifs

I. Eiiire les dcu.x ortloiinanrcs de 1776 el de 17^*»), Jo.sC|)li II avait, par la
paleiilo du 37 mai 17^5, modifié le nombre des conimuues pi itici[)aies.

350 LA PKOTKC MON DKS MINOUITÉS

comme d'agents de propagande allemande. Très curieux sont
à cet égard les articles 11 et 12 de l'ordonnance, qui visent
l'école :

Art. IJ. — c( La commune juive doit entretenir une école
(( allemande sur le modèle de la Normalschule pour
« lendre ainsi les Juifs plus aptes, grâce à un mtiilleur ensei-
« gnement des idées et des uKcurs, à répondre aux vues
« f-alutaires de l'Etat. »

Art. 12. — c( On ne peut s'adonner à l'étude du Talmud
« sans montrer un certificat du maître d école allemand, prou-
(( vaut que l'on a fréquenté l'école allemande.

JSèqaliié individuelle. — Par l'ordonnance du 7 mai 1789,
Joseph n s'était engagé dans la voie de la suppression des
restrictions. C'est la voie qui fut suivie au xix^ siècle.

[.a loi du 26 avril 1848 pi'oclamait l'égalité des droits des
ciloyens, indépendamment de leur confession religieuse.
L'égalité ne pa^^sa, de cette proclamalion de droits à la réalité
que quelques années plus tard.

GoluchoAvski a attaché son nom à cette œuvre d'émancipa-
tion. En 1859, il fait reconnaître aux Juifs le droit de s'établir
à la campagne; par la loi du 18 février 1860, leur droit
d"ac(iuérir des hypothèques ; son projet du 28 décembre 1869
leur accordait des facilités pour l'achat de terrains. Mais ce
projet ne fut pas voté.

La loi de 1848 leur avait reconnu l'électoral. Etaient-ils
éligibles ? La question fut posée, et Schmerling en 1861 y
répondit par l'affirmative.

Enfin, la Constitution de 1867, en affirmant à nouveau et
avec plus de précision, l'égalité de tous les citoyens, mettait
fin aux dernières restrictions : l'égalité était une chose
ac([uise.

Article 15 et article 10 de la Constitution de 1867, la
conrnune cultuelle. — Dans cette Constitution dî 1867. deux
articles pouvaient s'appliquer aux Juifs : l'article 15 qui
concerne les droits des confessions religieuses; l'arlicle 19,
qui concerne les droits des nationalités.

Les Juifs, surtout à la fin du xixe siècle et au début dn

AI'l'fcNUICK II 351

xx« siècle, oui loiislainincnt icM-lairir' le bénéfice de railicle l'J,
(juieùl assuré riulroduclioii (hî it'iir langue dans l'adminislra-
tion cl dans l école. Avec non moins de persévérance, le lé;,Ms-
laU'ur el le juge autrichiens le leur ont refusés.

Dans le dernier aiiét (ju'il ail rendu à ce sujel, arrêt du
26 octobre 190Î), le a Ueichsgericht », ou tribunal constitu-
tionnel autrichien appuie son refus de l'argumentation sui-
vante : argumentation hislori(jue et argumentation de fait :

« Il ressort de tout le dévelop[»ement hislori(jue la l(''gis-
« lation autrichienne, en ce qui concerne cette situation
« juridi(|uc, (jue les Juifs doivent être considérés non comme
« une nationalité, mais comme les adeptes de la religion
« mosaïque, et être traités comme tels ('). »

« D'ailleurs, ajoute l'arrôl, il ne pourrait être (|uestion de
« la langue d'une nationalité, que si celle langue était parlée
« par tous les ressortissants ap[)artenanl à cette naliona-
« lité, en particulier en Autriche.

« Or c'est un fait bien connu -- et le plaignant nous le
« concédera — que la langue juive, parlée en Galicic et en
« Bukdwine, ne l'est pas dans les provinces occidentales de
<( la Monarchie.

a li^lle serait donc, de ce fait, non pas une langue nationale
(< mais seulcmonl une langue locale (un tlialecle de carac-
« tère local) à laquelle ne s'étend pas la protection légale de
(( l'article 19 de la loi du 21 décembre 1807 (') «

C'est donc larlicle l.'i — el l'article l.'i seulement — (jui fut
appliqué aux Juifs. Cet article s'exprime de la façon sui-
vante :

« Toute église el communauté religieuse reconnue par la
« loi a le droit de praliqin'i- en coiuinun et publicpiement sa

I. Ij'arnH invo(|iic à l'appui de sa tlièsc les articles ia3 et siiivanls du Code
civil pour les Juifs, l'arli.île i5 do la loi conslitutionnellc du ai décembre 18G7,
a lui du :< I mars i8t)o, l'arrclû du Miiii^lro doM (Nulles et du I Instruction
publique <lu a6 juin iSgi.

a. Texte cité par M. Roseafuld, o/>. ciW, p. i30 et 137.

352 L\ mOTKCTION DES MINOIUTÉS

« religion; elle organise et administre de façon autonome ses
<( affaires intérieures, reste en possession et jouissance des
« établissements, fondations et fonds, qui sont destinés à son
« culte, à son enseignement et à sa bienfaisance; mais elle
« est, comme toute communauté, soumise aux lois géné-
« raies de l'Etat ('). »

En application de cet article, Taaffe présenta en 1880 un
projet de la loi sur l'organisation des communes cultuelles
juives, projet qui, voté dix ans plus tard, devint la loi du

21 mars 1890.

a L'objet de cette réglementation légale, est il dit dans le
« préambule, est de fixer l'organisai ion de la communauté
« religieuse juive dans la forme de son développement his-
« torique, forme dans laquelle la reconnaissance de l'Etat lui
« a été acordée... Attendu qu'elle est reconnue par la loi,
« elle jouit de l'autonomie garantie par le droit constitution-
ce nel. »

Les communes juives de Galicie, au nombre de 252, sont,
d'après cette loi, considérées comme des unions de per-
sonnes avec tous les droits des associations. Elles jouissent
de la personnalité morale, ont une organisation autonome
administrent librement leurs fonds. Elles ne sont pas des
organes administratifs au sens de l'article 2 de la loi du

22 octobre 1875 et échappent à la compétence de la juridic-
tion administrative.

Elles ne peuvent èlre reconnues que si elles justifient pour-
voir elles-mêmes à leur entretien. L'Etat leur reconnaît, dans
des limites déterminées le droit de percevoir des taxes sur
leurs membres, et leur prête, dans l'exercice de ce droit,
l'appui de son administration.

En rendant hommage à l'esprit de libéralisme dans lequel
cette loi a été conçue, les Juifs lui ont adressé certaines criti-
({ues : l'une d'elles, nous l'avons vu, est de faire de la commune
juive, une commune « cultuelle », et non une commune nalio-
nale Une autre, et peut-être la plus sérieuse, est d'avoir con-
sidéré les communes juives comme autant d'unités distinctes

I. Arl. i5 delà (loiislilulion de 1867 (R. G., Bl . n" i/ja).

APPENDICE II 353

sans lion les unes avec les autres, alors qu'elles constituent
dans la petisôe juive les éléments d'un ensemble. Il manque
au peuple juif de (îalicie, pour le re[»résonter et le défendre,
cet or^^ane ({n'étaient dans randennc; Pologne, l'Union pro-
vinciale ou le « Waad ».

IV. — GoCLLSIOiN : LES ASPI HATIONS ACTUBLLBS

Les .luifs étaient donc en Galicic égaux, en tant (pi'indivi-
dus, aux autres sujets de l'I'^tat, organisés de fa(;on aulo-
norae_, en tant qu'adeptes de la religion mosaïque.

Celte situation devait leur apparaître insuffisante, lors-
qu'à la fin du xix" siècle s'éveilla l'idée nationale juive. C'est
aux environs de 1890 que l'on peut observer les premières
manifestations de cette renaissance.

En 1892, un ouvrage publié en polonais et intitulé : Pro-
grmnme de la Jeunesse juive réclame l'autonomie politi(iue.
Eq 1905, nouveau signe : lors de l'établissement du suffrage
universel en Autriche, un mouvement juif se produit i)our
obtenir des curies électorales distinctes. Depuis cette date,
l'on pourrait suivre, d'année en année, les progrès de l'évo-
lution :

En 1901), Conférence juive à Gracovie ; en 1909, grAce à
l'appui des liulhènes, les juifs parviennent à faire passer,
aux élections générales, quatre canditats nationaux: trois en
Galicie, un en Bukowine.Ces quatre députés fondent le « Club
Juif •> dont l'objet est d'orienter le mouvement. Parallèle-
ment ou Club, le « Sejm », association représentative dutra-
ditionnalisme juif, cl la < Poalc Sion », organe du Socia-
lisme-sioniste, par leurs asseinblt;es et leurs brocliures de
propagande, dé veloppiMil, lépandcMit et [)récisenl l'idée natio-
nale juive.

Partis de points de vue très différents, s'inspirant. l'un de
l'ancienne organisation en Pologne, l'autre des théories
des sociaux-démocrates autrichiens, le » Sejm « cl la l*oale-

354 LA PnOTECTiON DES MINORITES

Sioii eu arrivent aux mômes résultais quant à la forme à
donner à l'autonomie qu'ils revendiquent. C'est que cette
forme est imposée par les conditions mêmes de la réparti-
tion géographique des Juifs. La Poale-Sion le notait dans
son ft Parteitag » de 1912 :

« Très différente des autres nations à cause de sa situa-
« tion particulière, la nation juive doit renoncer à obtenir
« une solution territoriale dans les provinces de l'Etat Autri-
« chien ; celle ci est impossible à cause de lu situation mino-
(f ritaire des Juifs. Les condilions dW'lablissemod des Juifs les
« déterminent à former des corporations nationales au lieu
« de territoires nationaux. De telles corpoi'alions existent
« déjà avec les communes cultuelles. Celles-ci doivent per-
« dre leur caractère actuel et être trans/orniées en communes
« nationales ('). »

Rendre aux communes juives les droits de 1 ancien
« Kahal » ; relier les communes entre elles : tel est le pro-
gramme de tous les partis nationaux. Un trait significatif
indique quel est, dans la question de l'autonomie, le fond de
la pensée juive. Pour la Poale Sion, la commune juive
doit être une Commune laïque. Les affaires religieuses sont
tout à fait séparées des autres^

* *

« La conscience judéo-nationale, note M. Rosenfeld, s'est
« étonnamment développée pendant la guerre ». A cette
constatation il en ajoute une seconde, ([ui n'esl (jue la con-
séquence de la preuiière et qu'ont relatée avec lui tous les
observateurs ('). u La haine du juif a considérablement
augmenté pendant la guei're ».

En opposant au sentiment national des Polonais, un senti-
ment national exclusif, parfois même hostile, les nationalis-
tes juifs ont aggravé un état de malaise, qui était latent

1. Texte cilc par M. lAosenfold : Die polnisclw Juilenfrage.

2. Ce trait a élc noté par M. Maurice Pernot dans son ouvrage « l'Epreuve
de In Pologne » (lieime des iJeux-Momles (\u \" novembre 1920 p. 17^) : « La
[lulitiquerusse, puis la guerre, oisl l'ait des juifs les ennemis de lu Pologne ».

APPENDICE II 355

avant la guerre. L'on a vu (juc cette « haine » des Polonais
a, dans la concunenco économiciue, une arnio commode et
sure (]ont elle a uséel peut user encore.

En précipitant ces menaces, les nationalistes juifs onl-ils
réellement servi la cause juive ? Le problème csl-il où ils
le voient ? N'est il pas plutôt, comme le pensent les « Assi-
milateurs » (Assimilanleii), dnns cette situation économique
et sociale malsaine, qu'il faut avant tout assainir ? ..

M. Rosenfeld, qui est pourtant un nationaliste, se laisse
aller à un aveu qui mérite d'être médité : « Une action éco-
« nomique, dit-il, est plus utile qu'une action politique. Celui
« qui donnera du pain aux masses juives après la guerre,
« celui-là remplira son devoir national, bien mieux qu'en
« fondant des écoles » {Wei den breiten jiidischcn Masscn
nach dem Kriege, Brot geben wird, der wird seine nationale
Aufgabe erfûllen, mehr als durch Griindung von Schulen).

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— Der deutsche Arheiter und der Xationalismus. Vienne, 1909.

— Die Nation als Rcchtsidee. Vienne, 1914-

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Wysze^^'ianski. — l'eber die lornuilrechtliche Behandiung der Natio-

nalitûten in der luodernen Gesetzgebung. Maonheim, 1909.

111. - SUU LE DÉVELOPPEMENT DES CLAUSES
DE MINORITÉS ^

a) En c.énéraIv

Angeherg (Comte d'). — Recueil des traites, conventions et actes
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360 LA PROTECTION DES MINORITES

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joui's. Paris, 1898.
Engelhardt. — Le droit d'intervention et la Turquie (R. D. L, t. XII).
Isambert. — L'indépendance grecque et l'Europe, 1900.
Kloczko. — Etudes de diplomatie contemporaine (i86i-i864), 1866.
Lavisse et Rainbaud. — Histoire générale, Paris 1904.
Le Clerq. — Recueil des traités.

Livres jaunes des Afïaires de Pologne en i86'3 (i"" et 1'):
Livre jaune de 1879.

Livre jaune des affaires de Grèce (1880-1881).
Livre jaune sur les afl'aires arméniennes.

Mandelstam. — Le sort de l'Empire Ottoman. Paris et Lausanne 1917.
De Martens. — Recueil général des traités, Gottingue, 1817-1841 •

— Eludes diplomatiques sur la question d'Oi'ient.

Rey {Francis). — De la protection diplomatique et consulaire dans
les Echelles du Levant et de Barbarie, thèse Paris, 1899.

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Salo Baron. — Die Judenfrage auf dem Wiener Kongress, Vienne
et Berlin, 1920.

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b) Les Juifs Roumains

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coIlèf,''U(', M l<; Minislro «les Allaircs I*]tran^èrcs on réponse
à la note du lô juin \V>iV) de M. l'agent et consul général de
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IV — SUR LE PROBLEME DES NATIONALITES ET DES
MINORITÉS PENDANT ET DEPUIS LA GUERRE

a) Sources officielles

Congrès delà Paix de 1919-1920. — Traités et conventions (I et II).
Résolutions du Conseil de la Société des Nations dans le Journal

Oniciol de la Société des Nations.
Traité de Brûnn, convention de Carlsbad et Traité de Prague

publiés par la Société des Nations.
Collection des lois des Etats signataires des traités.
Documents statistiques.

h) BnOCHUKES ET PUBLICATIONS DIVERSES

Alliance Israélite. — La (juestion juive devant la Conférence de la

Paix, Paris. 1919.
Annales des Nationalités, années igiS, i9i<\ 191', 1918, publiées par

la Librairie centrale des Nationalités. Lausanne.
Assemblée de Berne pour la discussion des relations entre les peuples

après la guerre, i*j-'22 novembre 191 7.
Bernstein. — Der Zionismus, sein Wosen, seine Organisation, Copen-
hague, 1918.
liord/dn {Frans). — Das positive Heihl dor nationalen Minderlu'ilrn.

Berlin, iQaa.
Comité des délégations juives : les droits nationaux des Juifs on

Europe Oriontale. Paris, 1919.
Comptes rendus des (^»nférences dos Nalionalitts publiés par la

Librairie centrale des Nationalités. Lausanne.

362 LA PllOTEC'IlON DES MINORITES

Epstein {Léo). — Der nationale Minderheitsschutz aïs lutei-nationale

Rechtsproblem. Berlin, 1922.
Fore! — Die fiïr einen dauerhaften Frieden noUvendigen Grundla-

gcn der individuellen Frciheit (publié par l'organisation

centrale pour la Paix durable. La Haye, 1916).
Gahrys. — Le Problème des Nationalités (Organisation centrale),

La Haye, 1916.

— Carte ethnographique de l'Europe.

Hildehrand {Karl). — The problem ofthe nationality (Organisation

centrale). La Haye, 1916.
Horvarth Petrichewitch. — Der Schutz der Minderheiten (Oester-

reichische Rundschau du i5 avril 1920).
Jaszy {Oscar). — Das Nationalitatcnprogram. La Haye, 19x6.

— Der Zusammenbruch des Dualismus und die Zukunft der Donau-

staaten, Vienne, 1918

Die Juden im Kriege. — Mémoire adressé par le bureau central de
la « Poale-Zion » au Bureau socialiste international de la
Haye, 1916.

Koht {Halvdan). — Avant-projet d'un traité relatif aux droits des
minorités nationales. La Haye, 1917.

Laun {Rudolf).— Zur Kationalilâtenfrage. La Haye, 1916.

Léger (Louis). — La liquidation de l'Autriche-Hongrie. Paris, 1915.

Lepsius. — Les massacres d'Arménie, Paris, 1919.

Levermore {Charles). — Article II ol the minimum program. La
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Mandelstam. — Le sort de lEmpire ottoman, op. cité.

Massignon. — Introduction à l'étude des revendications islamiques
(Revue du Monde musulman, vol. 89).

Mémoire du Comité des Délégations juives à la Conférence de la
Paix, brochure. Paris, 191 9.

Mémoire du Comité des Juifs de Paris, descendants des Juifs de
l'Europe Orientale, broch. Paris, 1919.

Mémoire des députés et sénateurs de l'Union parlementaire alle-
mande du Parlement tchécolovaqueàla Société des Nations,
relativement à la violation des clauses des minorités du
traité de Saint-Germain. Prague, 1920.

Niepage. — Quelques documents.

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j)hien zum ^ ôlkcrbund), htraiisgeg(ben von der deutschen
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Le Parti Socialiste. — La guerre de la paix. Paris, 1918.

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Spiegel {Ludwlfi'). — Verfassungsoktroi und Si)raclicngesetz. Pra-
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Die Staatsrechtiichen Krkliirungen d(!r Abge irdnelen und Sena-
toren lier Dcutschcn, Magyaren und Slowakcn in dcr erst< n
Volksverlrclung dcr tsclieclioslo-wakisclicn Rcpublik, publié
par la « Dcutschpolitisclie Arbcitslelle ». Prague, 1820.

Tentsch. — Die Sicbonbûrger Sachsen. Leij)zig, 1916.

Tribune libre des Nationalités, publiée par la Librairie Centrale des
nationalités. Lausanne, 1919.

Vichniak Marc. — La Protection des droits des Minorités dans les
traités internationaux de 1919-1920. Paris, 1921.

Wohendorff Kart. — Grundgedanken des Kcchts der nationalen
Minderheitcn. Berlin, 1922.

V. — Sun LA QUESTION JUIVE EX POLOGNE

En dehors des ouvrages plus généraux mentionnés sous la rubrique
précédente:

a) Ouvrages

Rujac . — La Question juive en Pologne. Paris, 1919.

Cleinow (Georg-). — Die Zukunfl Polens. Leipzig, i9oSel I9i4-

Kaplun Koi>'an. — Diejudiscbe Spracli = undKullurgcincinsrliall in

Polen (édition séparée «le la revue pour la Démographie et

slatisli(pie des Juifs. Berlin, 1915-1916).
Landau. — Dcr Polenklnb und seine Hausjuden. Vienne, 1907.
Roaenfeld (.l/«.v). — Polen und Judcn. ^'ieInle. 1907.

— Die Polnisclie JudenlVagc ^'icIUle cl lîcilin, 1918 (1).
SIderko (Adam). — Les Juifs et la question polonaise. Paris, 1919.

— Les Israélites en Pologne. Paris, 1920.

Teimenbaiwi (.Joseph) . — La question juive en Pologne/ Paris, 1919.
Tharand [Jérôme etJean). — L'()nd)re de la Croix. Paris. 1917.
\\ asinlynslci Rohdan. — Die jiidische BevOlkcrung in kônigreich
Polen. Varsovie, 191 1.

1. M. Uosenfeld donne lie la iineslion juive eu Pologne une hibliograpliic très
coniplète.

364 LA PROTECTION DES MINORITES

b) Revues Juives

En France. — « Le Peuple Juif »,leBulletin du Comité des Délégations

juives, la Palestine nouvelle, lunivers Israélite...
En Angleterre. — Le Jewish Chronicle, le Jewish World, la revue

« Palestine»...
En Allemagne. — Freistatt, der Jude, Neue jùdische Monatshefte,

Jûdische Rundschau, Jùdische Zeitung.
■ Aux Etats-Unis. — L' « American Hebrew », la revue « Outlook »,la

New Republic, der Tag, das Neue Leben. ..
En Pologne et Lilhuanie. — Der jûdische Arbeiter (Lemberg), die

jûdische Welt (Vilna), Zeitfragen (Vilna)...

TABLE DES iMATIÈIlES

Pages

Introduction 7

PREMIÈRE PARTIE

LES DONNÉES DU PROBLEME

Chapitre premier. — La notion de minorité 17

A. — Minorités de race 18

R. — Minorités de langue M)

C. — Minorités de religion 21

I . Les religions chrétiennes 21

II. Les Juifs 23

III . Chrétiens et Musulmans 27

D . — Les minorités de sentiment 3o

Chapitre II. — Le problème des minorités 3i

I . Droits de l'homme 32

H. Droit au maintien du caractère distinctif 34

III. Droit à l'autonomie 3;

IV. Les objections de l'Etat 4^

Chapitre III. — Difficultés du problème (Les précédents autri-
chiens. La fornuile de M. Renncr) 4-^

I. Personnalisme et territorialisme 4^

IL Le Congrès de Rrûnn 4"

III. La « double commune » 49

IV. Adaptation de la fommlc de M. Renner 5i

Chapitre IV. — La solution internationale 54

A. — Les principes 55

I. Le principe de non-intervention .55

II. Intervention religieuse et intervention nationale 57

m. Linlervenlion d'humanité 60

R. — Les conditions 63

I . Le texte préétabli t>4

II. Le contrôle 67

366 LA PHOTECÏIOiN DES MINÛUITÉS

DEUXIÈME PARTIE

Les minorités dans l'histoire

Chapitre premier. — La protection des minorités religieuses

dans V histoire du Droit des Gens "'i

]. Avant i8i5 7'3

A. — Les pays de chrétienté ^3

B. — Les pays hors chrétienté "j'

IL — Les traités de i8i5 8i

A . — Les catholiques belges b?.

B. — Les catholiques de Savoie réunis à la République

de Genève 82

C. — Les Juifs allemands 85

III. Les pays hors chrétienté depuis i8i5 89

a) La conférence de Londres ■ 90

b) Le traité de Paris 90

c) Le traité de Berlin 92

d) La conférence de Constantinople 96

Chapitre II. — La protection des minorités religieuses (suite)

les Juifs roumains 98

I. Le traité de Paris et son application 99

II . De la Paix de Berlin aux Traités actuels lo/j

Chapitre III. — Les minorités nationales et les grands Congrès

du XIX' fiiècle Ii3

I. Le Congrès de Vienne : la Pologne ii4

II . Le Congrès de Berlin : Arménie et Bulgarie 118

Chapitre IV. — La protection internationale des Polonais

{i8i5-j863) .\. • 122

I. La Révolution de i83o et la première intervention 124

II. La Révolution de i863 et la seconde intervention 128

Chapitre V. — La genèse d'une idée nouvelle i4i

I. Les Académiciens de la paix durable 142

il . Le Socialisme 1 49

Chapitre VI. — La genèse d'une idée nouvelle (suite) (les Juifs

et les Gouvernements) 169

A. -- Judaïsme officiel et sionisme 169

B. — L'attitude des (iouverncmcnts i63

I. Les Puissances alliées i63

II . L'Allemagne iG6

III . Les Etats-Unis 169

Chapitre VII . — La Conférence de la Paix. Les Traités 172

I. A la Conférence de la Paix ija

TABLE UES MATIliHES 367

II. Les Traités de minorités i

Traité avec la l'oloyiir

'::

Traités de Sainl-Geniiain i^8

Traités avec la Bulf^arie, la Houinanie, la Hongrie i;<)

Traité de Sèvres 180

Traités avec la Grèce cl TArraénie 181

Article 96 du Traité de Sèvres i8a

Garantie de la Société des Nations i83

m. Extension de la protection des minorités depuis les Trai-
tés iH.-;

a) Les Etats nouveaux (Etats baltiqucs Caucasiens,

Albanie) 184

b Territoires contestés (lies d'Aland, Haule-Silésie). . . i85

c) Les pays de mandat. .. . iS-^

d) Les Traités des Soviets (préliminaires de Riga) 189

Chapitre VIII. — Le principe de protection des minorités et

les traités de ig ig-i gso igo

TROISIK.ME PARTIE

LES TRAITÉS ACTUELS HT l'a J'I'LICATION DES PRINCIPES

Chapitre premier. — Les dispositions des traités de igig-

igao ■ 20I

CiiAriTRi; II . — Acquisition de la nationalité et émigration

réciproque 206

A. — Acquisition de la nationalité 2o(J

I . Jus soli 207

II . La naissance 209

III. Les lleimallosen 212

H. — L'émigration • . . . 21*3

I . L'option et les consécpiences de l'option ai'i

II. L'émigration récij)ro(jue (le Traité gréco-bulgare).... 2i5
Chapitre 111. — Les droits individuels 220

A . — L'égalité . . 220

B — La liberté de conscience 22'3

C. — Le libio u.sage de la langue j-jj

Chapitre IV. — Les droits indi\'iduels (suite). — La langue

minoritaire devant les organes de l'Etat 229

I . La langue ollicielle 229

II. La langue minoritaire devant la justice et radministra-
tion 232

Chapitre V. — Les droits culturels. . .'. a'ij

368 LA PROTECTION DES MliNORITES

A. — Associations et écoles privées 2*38

I . Les institutions visées 238

II. Le droit égal 241

III. La situation des établissements privés r . . . . 244

B. — L'école publique 2^6

I. Cas d'application 247

II. Modes et difficultés d'application (loi tchécoslovaque

du 3 avril 19 19) 249

C. — Répartition équitable des fonds publics • 253

I. Condition juridique et modalités d'application 204

II. Portée actuelle et extension possible de cette mesure. 266
Chapitre VI. — U autonomie 258

I . Minorités religieuses et nationales 260

a) Autonomie religieuse et scolaire : les Saxons de Tran-
sylvanie 260

b) Autonomie des Ruthènes 264

II. Minorités chrétiennes et musulmanes 268

a) Communautés chrétiennes en Turquie 268

I. Autonomie religieuse 269

II. Autonomie scolaire 27 1

III. Prérogatives judiciaires 272

b) Les Musulmans dans les Etats chrétiens (Etat serbe-
croatc-sIoVène, Grèce, Arménie) 274

Chapitre Vil . — Lois économiques et sociales 278

I . Position'du problème 278

IL Possibilités d'une solution internationale 281

Chapitre VIII. — La représentation proportionnelle 284

I. Le territoire des Ruthènes 285

II . Turquie, Grèce, Arménie 287

III. Territoire de Smyrne, ville d'Andrinople 288

IV. Autonomie et représentation proportionnelle 290

Chapitre IX. — Réparations 293

I. Les réparations dans le traité avec la Turquie 293

a) Conversions forcées 294

b) Mise en liberté des personnes 295

c) Restitution des biens 296

II . Généralisation possilile 3oi

Chapitre X. — Les garanties d'exécution *. . . . 3o4

A. — Garantie constitutionnelle . . 3o4

H. — Garantie internationale 3o6

I . La garde des clauses 3o8

II . Le contrôle 3o8

a) Introduction de la procédure 3o9

Rapport de M. Tittoni 309

TABLE DES MATIÈRES 36W

Résolution du a5 octobre 1920 '3i i

Résolution du 27 juin 1921 'ii2

Etat actuel de la question *ii4

b) La procédure devant le Conseil "liô

111, Dillérends relatifs aux clauses. Traité de Rninn 3i6

C. — Appréciation des garanties des clauses de minorités. . . 'iig
Conclusion. — La protection des minorités et le principe des

nationalités 325

APPENDICES

Appendice I. — Statistiques des nationalités dans les Etats

successeurs de l'Empire austro-hongrois "331

1° Tchécoslovaquie 332

2» Etat serbe-croate-slovène 333

3o Roumanie 334

4° Autriche 335

Appendice II. — Les Juifs de Pologne 336

I. Nombre et répartition géographique 336

II. Situation économique et sociale 3i9

JII. Situation juridique et organisation des Juifs 345

IV. Conclusion : les aspirations actuelles 353

Bibliographie 35"

EKUATA

Page 3i, ligne 3. — Dans cliacun des grands cadres qu'ont tracés les
traités.

Page 34, lignes. — Toutes les législations ...ont pris des mesures de cet
ordre.

Page 3i, ligne 3o. — L'article ly (et non l'article 29) de la Constitution de
1867.

Page .59, lignes 8-9. — Mancini, et non Manzini.

Page 59, ligne 14 et note i. — Le titre exact de l'ouvrage de Gioherti
est : Del Rinnovamento civile d'Italia.

Page 61, ligue Q2. — Rolin-Jac(iuemyns, et non Rolin-Jacquenyns.

Page 82. ligne 8 du paragraphe B. — La cession faite par le Roi de Sar-
daigne à la Républicjue de Genève, à laquelle il est fait allusion ici,
ne « désenclavait » i)as cette République. Cette « désenclave » résul-
tait d'une autre cession inscrite également dans les Actes du Congrès
de Vienne.

Page 91, ligne 7. — Mémorandum.

Page 91, ligne 21. — « Hutti-humayouni ».

Page 112, ligne 10. — Ce gouvernement (le gouvernement des Etats-Unis).

Page 128, note i, dernière ligne. — L'Em[>ereur désirerait.

Page i34, ligne 16. — Ces convulsions sont le symptôme (et non le sys-
tème) d'un mal invétéré.

Page i35, ligne i. — i863, et non i663.

Page 161, ligne 12. — Nordau, et non Nordeau.

Page 164, ligne 10. — Jewish Chronicle, Jewisli World.

Page i64, ligne 19. — Lionel de Rotschild.

Page 190, note 2. — Les habitants de la Savoie cédés à Genève.

Iiiipr .lOUVE et Cie, i5, rue Rarine, Paris. — 'l'iSt-ri

?^

^/3^

JC

311

F6

19^2

Fouques Duparc, Jacques

La protection des minorités

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